以制度建设为重点如何促进执法行为规范化

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加强制度建设，是规范执法行为的必然要求。近年来，我市检察机关在执法活动过程中，注意结合执法实践，把行之有效的执法方式和执法经验固化为形成规范，以制度建设为重点，细化办案流程，强化执法监督，创新执法机制，落实执法保障，促进执法方式的持续改进、执法水平的不断提高。

一、细化办案流程，完善行为规范

全市检察机关坚持从执法工作的最基础环节和最基本要求抓起，认真研究制定各项业务工作规范体系和考评体系，已经在立案、侦查、批捕、起诉等各个环节，形成较为高效有序的工作流程和案件质量保证体系。

一是制定业务部门办案流程图。把职务犯罪案件侦查、侦查监督、公诉等部门的办案流程以图表的形式固定下来，使各类案件的办案程序和质量标准一目了然，既便于办案操作，也便于监督。同时，加强职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门之间的工作协作和监督制约。健全侦监、公诉部门在审查案件中发现的职务犯罪案件线索内部移送制度，强调必须以书面的形式移送自侦部门。侦监部门对捕后需要补充侦查的事实，规范制作《提供法庭所需证据材料意见书》，以引导侦查。公诉部门进一步规范严格了自侦案件作不起诉处理的程序和环节。建立行政执法与刑事执法相衔接的工作机制，会同市整规办、市公安局联合制定了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的若干规定（试行）》，进一步规范行政执法机关、公安机关和检察机关查办及移送案件情况的通报制度，建立获取犯罪案件线索的信息网络和协作机制，强化检察机关与行政执法机关之间的相互配合，形成打击犯罪的合力。

二是规范审查批准逮捕环节提审制度。根据高检院的规定，结合我市检察机关实际，规定对自侦案件、“”案件、群体性矛盾引发的案件，审查中发现事实不清、证据不足的案件等*类案件必须提审，以确保案件质量。同时积极推行主办检察官办案责任制试点工作，严格选任主办检察官，赋予其相对独立的审查逮捕、立案监督、侦查活动监督决定权，并由其对案件事实、证据认定和所作的决定独立承担相应的责任。在赋予其权力的同时，建立“一案一表”、“三书备案”等制度，实行同步跟踪和监督。

三是转变主诉检察官搭档制和监督防范方式。在审查起诉环节，制定了《主诉检察官办案责任制度》、《关于在公诉工作中加强监督制约的意见》和《关于进一步做好撤回起诉环节工作的通知》等制度。逐步使公诉工作机制中的搭档制向主诉负责制的组织形式转变，集体研究适当减少，以提高工作效率。同时建立必要的监督和防范机制，保证主诉办案制度纳入良性轨道，对自侦案件、经济犯罪案件、有重大社会影响的案件，有重大分歧、改变案件定性、强制措施，疑难案件和敏感案件等情形的案件，仍按规定在集体研究的基础上报检察长或检委会研究决定。并加强案件复查、抽查工作，建立“三书”报备制度加强事后监督。

四是加强自侦案件线索管理和侦查活动规范工作。制定了《举报线索审查协调小组工作暂行办法》、《举报线索初查管理规定》和《实名举报答复工作暂行规定》，规定对不列入初查或暂缓初查的举报线索不得销毁，以备随时抽查，切实防止举报线索被滥用。规定由分管检察长任组长，并与举报中心、反贪局、渎检处负责人共同组成审查协调小组，负责举报件线索的审查，由举报中心统一管理举报线索，其他部门一律不得处理举报线索。同时，对侦查活动进行规范，在证据收集、赃款赃物扣押处理、律师接待、文书制作等方面，制定了《强制措施和侦查措施使用规定》、《侦查阶段律师接待工作规定》、《赃款赃物管理规定》、《办案安全防范工作预案审批制》等12项规章制度，规定调查取证、讯问犯罪嫌疑人、询问证人等都应由2名侦查人员进行，并严格履行告知义务。依法保障律师参加诉讼的权利，对律师提出的会见当事人的申请，应在规定的时间内予以答复。赃款赃物处理要严格按照规定进行，做到与案件处理同步进行，切实防止截留、挪用现象的发生。建立严格的办案安全防范制度，规定讯问犯罪嫌疑人、询问证人必须在一楼进行，犯罪嫌疑人、证人使用的餐具一律使用一次性塑料用品，避免自伤自残行为的发生，对重要证人在询问结束后通知其家属领回或由办案人员送回家，防止出现意外。

二、强化执法监督，促进执法公正

我市检察机关通过健全内外部监督制约机制，强化对自身执法活动的监督。

一是加强各执法环节的相互制约，强化市检察院对区检察院业务工作的领导和监督。制定了《检务督察制度》，设立检务督察工作专门机构，进行办案督察、勤政督察、廉政督察。办案督察主要是接受案件当事人申诉、有关部门提出的意见和建议，对各业务部门及主诉检察官办案组所承办的案件进行督察，可以从办案程序到案件法律适用进行全面督察，对督察中发现存在的不规范行为发出《督察建议书》，要求及时整改和纠正。勤政督察主要抓好各项规章制度的执行和落实，对干警遵守各项规章制度情况进行督察，对存在问题要求及时纠正和改进，并定期进行通报。此外，我们在分析和总结近年来检察队伍中出现的违法违纪案件的基础上，抓住执法办案的薄弱环节，制定了《厦门市检察机关检察人员办案必须执行的规定》，加大对违法违纪行为的刚性处罚力度。

二是深化人民监督员试制度试点工作，积极探索建立接受外部监督的有效途径和机制。市检察院在高检院规定的基础上，制定《厦门市人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度实施办法（试行）》，在全省检察机关率先推行对犯罪嫌疑人的告知制度，规范不服逮捕决定的提出程序。规定自侦案件犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，必须由犯罪嫌疑人提出，提请人民监督员监督。在规范人民监督员监督程序方面，制定了人民监督员“三类案件”工作流程、《监督案件审批表》等13项制度和表格，规范工作程序。到2006年2月共监督结案17件17人。如林万平涉嫌受贿、挪用公款案件的有效监督就是一个典型案例。林万平案件由原开元区检察院（现思明区检察院）侦查终结移送市检察院审查起诉，市检察院以开元区检察院名义向开元区法院提起公诉，但开庭后法院以证据发生重大变化为由建议撤诉，市检察院经研究决定拟对林万平存疑不诉，提请人民监督员进行监督，监督员在听取案件事实证据及拟作不诉理由汇报后，经表决不同意作不起诉决定，并建议经补充侦查后提起公诉，市检察院检委会采纳了人民监督员的意见，对该案进行补充侦查后重新向法院起诉，法院以受贿罪、挪用公款罪数罪并罚判处其有期徒刑17年。在案件补充侦查过程中，市检察院发现了个别办案人员收受当事人钱财、违法办案的情况，立即组织力量进行了查处。

三是运用多种形式和载体，进一步扩展检务公开。两级检察院都向社会公布检察人员违法违纪举报电话，设立举报箱，完善举报制度，并进一步把检察机关的职权、受案范围、立案标准、办案程序、办案纪律、诉讼当事人的权利义务等，高度概括为《检务十公开》，凡是能公开的制度和规范性文件都进行公开，增强执法活动的透明度，更好地接受人民群众和社会各界的监督。

三、创新执法机制，提高执法水平

当前职务犯罪趋于隐蔽，犯罪嫌疑人的反侦查能力不断增强。为适应新形势下查办职务犯罪案件的客观要求，我市检察机关规范大要案侦查指挥中心的运作，按照侦查一体化、侦查权与行政管理相分离、资源共享和有效利用、质量和效率相统一的原则，发挥侦查指挥中心的作用，在人力资源、信息资源和技术装备资源三项主要资源整合方面制定具体操作规范，为侦查办案服务，以提高办案效率、办案质量和水平。

一是建立两级检察院侦查人才库制度。对两级检察院反贪、渎检部门的干警按照其政治、业务水平以及工作需要进行优化，并充分发挥法警的作用，形成既可分级作战，又可集中调配，反应敏捷，调度灵活的办案队伍。

二是规定指挥中心协调处理全市在侦查工作中遇到的各种问题，打破地域限制，对那些采用异地交办或交叉办理更能保证案件顺利查办的案件，则由指挥中心进行指定交叉办理。

三是加强与公安、工商、技侦部门的协调、沟通联系。与市“110”指挥中心、市工商局达成协议，共享企业工商注册登记、户籍档案、电话号码、车辆等基本情况查询追踪信息资源，提高初查工作的效率。

四是建立两级检察院的技术装备服从办案、统一调配使用的工作机制。规范计算机网络、音像设备、文检、痕检、司法会计、车辆通信在办案一线侦查办案中的使用，为办案提供技术支持。*年以来，市检察院加强大要案侦查指挥中心的运作，配备精干的侦查力量和先进、实用的侦查装备，迅速介入省检察院指定管辖的“5.22”专案和省体彩中心专案的侦查工作，取得了良好的办案成效。

五是进一步规范预防职务犯罪工作。按照上级院的部署和市人大常委会《关于加强预防职务犯罪工作的决定》的要求，坚持在党委的统一领导下，围绕法律监督、围绕犯罪、围绕职务来进行职务犯罪预防工作，结合办案工作来开展，通过履行职能来实现，切实防止超越职能搞预防。

四、落实执法规范，保障执法成效

制度最终都要靠人来执行的，我市检察机关着重从“四个结合”上抓好制度的执行和落实。

一是结合执法检查，及时发现和纠正问题。结合省检察院、市委政法委、市检察院开展的执法大检查活动，重点检查审查批捕、起诉和职务犯罪侦查等重点部门在办案中存在的执法思想、执法观念上存在的问题，检查是否存在违法违规办案问题，检查是否存在执法不作为问题，并提出有针对性的整改措施进行整改。通过开展集中处理涉法上访、纠正超期羁押、清理违法扣押冻结款物、复查不起诉案件等专项行动，解决一些群众反映强烈的问题，取得了较好的成效。

二是结合基层院规范化建设量化考核，促进规范化制度的落实。按照基层院分类指导、规范管理的要求，围绕基本素质整体提高、基础工作全面加强、基本保障不断改善的目标，继续大力推进基层院规范化建设。按照省院《基层检察院规范化建设暨争创先进检察院量化考核标准》的规定，将基层院建设内容细化分解为检察业务工作、检察队伍建设工作、信息化及检务保障建设工作、管理机制建设工作、检察形象建设工作等五个方面，采用年度考核和随机动态考核相结合的机制，逐项抓好落实。坚持树立正确考评导向，突出对开展检察业务情况的考核，引导基层院把加强自身建设的着眼点放到更好地履行法律监督职能，加大工作力度，提高执法水平和办案质量上来。

三是结合主题教育活动，查摆和剖析存在问题。*年以来，我市检察机关结合公正执法专题教育活动和强化“强化法律监督，维护公平正义”主题教育活动，尤其是结合上半年开展的保持共产党员先进性教育活动，通过广泛征求意见和建议，认真查摆和剖析法律监督活动中存在的突出问题，抓住重点环节和重点问题，有针对性地制定整改措施，进一步规范检察执法活动。

四是结合岗位目标责任制，健全以考核能力、绩效为核心的管理机制。结合绩效考评工作，健全完善以岗定责的月量化考核考评机制，把日常检察工作任务都量化分解到每个部门和每个干警，工作目标、管理责任、奖惩标准融于一体，进一步调动了广大干警依法履职的积极性。

加强执法规范化建设最终要体现在公正执法的成效上。*年以来，我市检察机关共立案侦查职务犯罪案件*件*人，其中有处级以上干部*人，为国家挽回直接经济损失*万元。除*件*人做不起诉处理外，其他案件全部移送审查起诉，法院已经判决的全部做了有罪判决。两级检察院连续*年没有发生办案安全事故；审查起诉案件*年、*年和*年不诉率分别为*%、*%和*％，在全省检察机关保持最好水平。*年以来共批准逮捕刑事犯罪嫌疑人*件*人，向法院提起公诉案件*件*人，除*件*人被法院宣判无罪外，其余案件法院全部作有罪判决；*年以来，没有接到对干警在执法过程中不文明行为的投诉，对干警违法违纪的举报也逐年下降；湖里区检察院被高检院确立为全国*个基层院规范化管理示范院和全省检察机关基层院执法规范化示范院。我市检察机关通过不断强化执法规范化建设，不断提高执法水平和办案质量，争取更为显著的成效。