谈谈一事不再罚原则的完善

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行政处罚法是为了规范行政主体的处罚活动，完善行政处罚的制度，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的。而一事不再罚原则作为行政处罚的活动原则，必须切实贯彻到行政处罚当中去，这原则执行与否关系到行政处罚活动的实施状态。本文从一事不再罚原则的概念出发，结合现实中处罚活动对此原则的贯彻状态，对一事不再罚原则的完善提出点建议。

法律的存在肯定有违法行为的存在，而对应到行政法上则是产生了行政处罚这种行政制裁活动，一事不再罚原则正是为了规范行政处罚而显得特别重要。一事不再罚原则源于古罗马法中的一事不再理原则。在罗马共和国时期，法院实行一审终审制，与此相联系的一个重要原则就是一事不再理原则，它指对于判决已经发生法律效力的案件，除法律另有规定的以外，不得再行起诉和处理。而在行政处罚中一事不再罚原则主要是在行政处罚法总则规定中的第二十四条，正确认识一事不再罚原则至关重要。

一．一事不再罚原则的含义

（一）关于此含义的观点

一事不再罚原则的含义在理论界还是存在着很大的争议，概括来说，理论界对于一事不再罚原则的理解主要有以下几种观点：［1］

1．认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。

2．认为一事不再罚系指同一行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并不排除违法者还应承担行政处罚的法律责任。

3．认为一事不再罚系指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作过行政处罚的，不应再实施处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规范，构成了几种违法名称，可以分别由几个行政机关来处罚，其中一个行政机关先行处罚了，别的行政机关不应再处罚，即“先罚有效，后罚无效。

4．认为一事不再罚系指行政相对人的一个行为违反了一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一次处罚。它要求，已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范再受处罚。

观点1认为行政罚和刑罚不能够同时存在，这与行政处罚法中的第七条规定违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚的规定是相违背的，可以说是不太合理的。观点2认为行政处罚可以反复的适用，但违法行为人毕竟只作了一次行为，因此，不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次处罚。而观点四则对一事不再罚规定的过于简单。本文认为基本赞同第三种观点，但除例外的情况外。

（二）同一违法行为的认识和违反行政法规的三种情况

本文赞同，同一个违法行为指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。这意味着：第一，同一个违法行为是指一个独立的违法行为，而非一类违法行为。第二，从主体而言，实施违法行为的是同一违法行为人。第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件［2］。同一个违法行为对行政法规范的违反会出现以下三种情况：第一，同一行为违反了一个行政法律规范，受一个行政主体管辖，这种情况比较普遍；第二，同一行为违反一个行政法律规范，由两个以上行政主体管辖。第三，一个行为违反了两个以上行政法律规范，依法分别由两个以上行政主体管辖，即所谓“竞合违法”或“规范竞合行为”。［3］可见，同一个违法行为也并非是违反一个法律规范或一个行政管理关系的行为。［4］

二、一事不再罚原则存在的合理性

从法理上说，一事不再罚存在的主要理由如下：第一，行政法是为了保障社会的稳定而制定和实施的。实体正义的实现固然是行政处罚的价值之一，但此价值并不是绝对的首位价值。为了在实体上对违法相对人进行相当的制裁而不断开启处罚程序必然导致民众对法行为可预测性的丧失，导致行政法安定生活的恐惧，导致公众丧失对国家决定权威的尊重和服从，所以，一事不再罚原则在及时终结程序方面存在非常积极的意义。第二，效率和代价的比例关系。相对人基于违法的行为已受国家处罚相当于个人为自身错误已经付出代价，可以说行政效率得到一定程度的提高，但是为了追求绝对的效率而片面的牺牲公民的权益是不可取的。国家不应再次启动处罚程序，否则个人必成为国家权力鱼肉的客体，现代法治推崇的人权必遭至蹂躏。第三，诚实信用和信赖保护的需要。诚实信用原为私法领域的一项道德性准则，它以多数人主观形成的客观善意为基准，在当事人利益不均衡时发挥衡平作用。民众与国家间实质上也是一种契约关系，所以诚实信用原则在行政法领域也有存在空间，一事不再罚原则真是这种精神的体现。另外，已受行政处罚相对人相信国家不会再就同一违法再受追究仍属人之常情的期待，国家本为民众而生，民众如此纯真、自然的期待即信赖的保证实为文明国家的必然态度。第四，公民权利保障的需要。在行政处罚当中特别是涉及到人身罚等严重影响相对人利益的处罚活动时，任意的开启行政处罚必然会导致公民权益的损害。

从现实生活中，上述法理求证也包含着一事不再罚原则存在合理性。首先，诉讼制度的存在是一事不再罚原则存在的推理性前提，因为国家社会生活的一切事情必须以诉讼为最终解决原则，不能的任意启动行政处罚活动。其次，由于法院是唯一的裁判者，它比较容易运用综合技术贯彻一事不再罚原则；行政处罚不同，由于行政主体间有不同的行政任务，实施不同主体的二次处罚会侵犯相对人的权益，不利于改善行政主体与相对人之间的关系。第四，由于社会的蓬勃发展，行政机关管理的事物越来越复杂，相对应的行政权力也越来越大，而现在的行政权力滥用，越权情况已经十分的严重，如果再一位地赋予行政机关处罚的任意实施，可想而知，公民的权益是得不到保障的。

三、一事不再罚之我见及其完善的若干建议

（一）一事不再罚之我见

从上面的概念以及存在的合理性当中，结合行政处罚法第二十四条的规定，本文对一事不再罚原则有如下认识：

1．对符合一个违法构成要件的行为，对相对人一次处罚成立后，任何行政主体不得对相对人再行处罚。即使原处罚是一个无效的行政行为，也必须经法定程序对其效力予以否定后方能对相对人重新处罚，除非具体法律另有规定；

2．一次处罚原则上只能给予一种处罚，除非具体法律另有规定；

3．作为例外，已经一次处罚，他行政主体仍可依不同法律规定之性质不同的处罚种类甚至同一种类在合理限度内为第二次处罚；

4．行为人的一个行为违反了一个法律、法规规定的，但该法律、法规规定行政机关可以给予不同种类的处罚的，行政机关可以依法并处；

5．对同一个违法行为，罚款这种行政处罚只能适用一次；

（二）一事不再罚原则适用的例外

一事不再罚原则在上述的阐述中确实是有存在的必要，但是社会事物纷繁复杂，机械地，绝对地实施也可能与社会的发展是不相适应的，必须坚持联系实际情况的发生而具体的实施，此原则适用例外情况主要有以下的几种：

1．违法者在受到行政处罚后又实施了同样的违法的行为，行政机关可以对这一违法行为再行处罚，这不违反一事不再罚原则。［5］因为这样的话，行为人的行为已经特别严重，类似与刑法当中的累犯性质，属于特殊情况，无需遵循一般原则；

2．重新作出的行政处罚决定，如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上的行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚；

3．行政处罚的并处。比如，根据《城乡个体工商户管理暂行条例》（1987年8月5日国务院）第19条和第22条规定，个体工商户生产或者销售假商品的，工商行政管理机关有权根据不同情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、责令停止营业、扣缴或吊销营业执照（可以并处）的处罚;

4．行为人与行政机关恶意串通以逃避更为严重的行政处罚。如果一个行政机关与违法的当事人共谋，以达到逃避另一个行政机关可能实施较重罚款的目的，而抢先予以罚款。［6］这种情况的出现我们可以认定行为人和先予处罚的行政机关的故意违反行政法规，而且性质恶劣，可以不适用一般原则；

5．执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而是这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。

6．行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一违法行为在有关部门处理后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可根据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。

7．一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，如行政处罚法中的第七条的规定，不适用一事不再罚原则；

（三）管辖冲突及解决方法

一事不再罚原则的启动很大程度上是行政机关之间的管辖冲突而导致。在理论上，行政管辖是指行政主体在受理行政处罚案件方面的权限分工.《行政处罚法》对行政处罚的管辖问题实际上只规定了一个基本原则（第20条、第21条）。由于行政处罚的规范对象之间在多样性和差异性上较诉讼法的规范对象显著，外加行政执法主体及其职能纷繁复杂，所以因行政管辖引起的再罚极易发生，所以，有必要研究管辖冲突及其解决规则。通常，法学理论都把管辖分为职能、地域和层级（级别）管辖三类。解决管辖冲突也应该从这三方面着手。

1.职能管辖是指拥有不同行政职能的行政主体之间在受理行政处罚案件时的权限分工。对此，《行政处罚法》第15条规定，行政处罚由有行政处罚权的行政机关在法定的职权范围内实施。法律、行政法规另有规定的除外。同法第21条规定“对管辖权发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”。至于具体行政机关享有何种行政职权需仰仗具体法律的规定。如果遇到对某一违法行为不同职能的行政主体均有管辖权时，除特殊情况下的适用外，应该先处罚者有效。

2.地域管辖是指同类行政主体在受理行政处罚案件时的权限分工。对于因地域管辖引起的冲突，《行政处罚法》原则规定为：由违法行为发生地的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外：“对管辖权有争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”。由于违法行为发生地是一个不确定法律概念，可能引起不同的解释，外加行为发生地可能不在同一区域，行政区域在划分上有交叉、模糊地带等，相当容易引起管辖冲突。对此，部分法规、规章规定了处理规则。例如：《渔业行政处罚程序规定》第6条规定：“有下列情况之一的，适用谁查处、谁处理的原则：1、违法行为发生在共管区、叠管区的；2、违法行为发生在管辖处不明确或有争议的水域的；3、违法行为发生地与查获地不一致的。再如：《林业行政处罚程序规定》第8条规定：几个同级林业行政主管部门都有管辖权的林业行政处罚案件，由最初受理的林业行政主管部门处理；主要违法行为地的林业行政主管部门处理更为适宜的，可以移送主要违法行为地的林业行政主管部门处理。除法律有规定外，地域管辖冲突的解决方案应坚持谁先查处谁处罚原则。由最先查处者负责处罚符合行政经济原理。

3.级别管辖是同类上下级行政主体在受理行政处罚案件时的权限分工。对于级别管辖引起的冲突，《行政处罚法》没有规定统一解决规则，显然立法者把这类管辖权的划分委任给具体法律进行。具体的部门法中依不同标准通常都对级别管辖问题进行了规定。这些标准有案件重大程度、可能被处罚对象的身分、案件的特殊性质等。比如《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》第5条即规定：“县（区）、市（地、州）工商行政管理机关管辖本辖区内发生的案件；省、自治区、直辖市工商行政管理局本管辖区内发生的重大、复杂的案件；国家工商行政管理局管辖跨省区重大、复杂的案件及根据职权应当查处的案件。”本文认为，级别管辖冲突处理应依法律规定的要求进行；无具体法律规定的；原则上由县级以上政府所属的行政机关管辖，上级认为需要自己管辖的必须在说明合理理由的情况下由上级管辖。同时可以参照民诉中的相关规定，可以在专有机关下设立管辖制度。

对相对人的同一违法行为不得再罚，既是为了保护相对人的合法权益，更是为了体现公平、公正。相对人实施了一个违法行为，如果可以反复多次地进行行政处罚，即可以多次追究相对人的法律责任，对相对人是不公平的，法律制裁也缺乏严肃性和确定性。本文的一些认识希望得到大家的批评与指正。