如何建立健全社会矛盾纠纷调解机制维护社会稳定

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当前,我国社会主义建设事业既处在重要战略机遇期,同时也处在人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期。随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式发展变化,各类社会矛盾纠纷日益增多,并呈多样化、复杂化趋势，人民内部矛盾以及由此引发的各类群体性事件,已成为影响社会稳定的突出问题。建立健全社会矛盾纠纷调解机制,实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方式，运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。积极采用多元化调解机制化解社会矛盾纠纷，是构建社会主义和谐社会的必然要求，对维护改革发展稳定大局，促进我县社会经济事业健康协调发展具有重要意义。

一、国际性ADR崛起的启示

自20世纪后半叶以来，世界各国兴起了发展诉讼外纠纷解决机制即ADR的浪潮。AlternativeDisputeResolution(ADR)是对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。ADR之所以在当代获得了迅速发展，不仅仅是为了缓解“诉讼爆炸”给法院带来的压力，它的发展还反映着人类社会和法治自身的一种发展需求。首先，法治社会固然必须有司法的权威，但这并不意味着必须由司法垄断所有的纠纷解决。同时，诉讼不是万能的，社会的复杂性和矛盾的多样性客观决定了诉讼在解决纷繁复杂的矛盾方面的作用是有限的。现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要有更多的选择权，各种社会性、民间性的社会组织及其纠纷解决机制将会有更大的发展空间。其次，在现代法治社会，仍有相当多的纠纷并不能简单归结为权利义务关系，而更多的是利益之间的平衡问题。在纠纷当事人充分行使意思自治权利时，有可能通过协调达到双方利益的“双赢”，而不一定要通过判决得出非胜即负的结局。再次，ADR机制以合意为基础、以当事人为中心，它为纠纷当事人提供了低成本的解纷程序，使当事人可以规避正式的、严格的程序，而通过非正式的、灵活的程序寻求更符合情理的个别正义。可见，ADR是在现代社会日益凸现的效益理念、自治理念和实质正义理念的支撑下而得以蓬勃发展的。

为构建社会主义和谐社会，我们应从ADR的国际性大发展中得到启示，思考如何提高社会的整体协调功能通过建立多元化的合理的纠纷解决机制，维护法院的权威和司法资源的有效利用，同时适应现代社会公众解决纠纷的现实需求，维护社会稳定。

二、充分发挥人民调解在社会矛盾纠纷调解机制中的基础作用

*年9月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发〈最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见〉的通知》指出：人民调解制度是在党的领导下，继承发扬我国民间调解的传统，经历了革命、建设和改革各个历史阶段的实践，不断发展和完善起来的一项社会主义法律制度。进一步做好新时期人民调解工作，对维护社会稳定，加强社会主义民主与法制建设，实现国家的长治久安，具有重要的作用。

人民调解作为一项人民群众自我管理、自我约束、自我教育和自我服务的具有中国特色的社会主义法律制度，被誉为“东方经验”。进一步做好新形势下人民调解工作，发挥“第一道防线”的作用，是构建社会主义和谐社会的客观要求，是预防和化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的有效途径，在社会矛盾纠纷调解机制中具有基础作用。

（一）加强宣传，提高人民调解组织的地位。传统观点认为：人民调解协议的效力规定不明确，当事人可任意反悔，这严重影响了人民调解工作的开展。为此，最高人民法院于2002年11月1日出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，将符合条件的人民调解协议认定为具有民事合同性质，只要人民调解协议符合相关有效条件，人民法院就应该确定其效力。这一司法解释在人民调解法律制度的发展史上具有里程碑性质的重要意义，推动了人民调解工作的大发展。

（二）进一步加强人民调解组织建设。建立健全乡镇人民调解组织，进一步巩固村（社区）调解委员会，完善社调解小组。按照“小事不出村、大事不出乡”的原则，积极稳妥地及时化解矛盾、稳定情绪、控制事态、调解纠纷。逐步发展行业性、区域性的民间调解组织，鼓励支持建立专业化、社会化的调解组织。

（三）大力加强人民调解员队伍建设。调整、充实调委会人员，选聘公道正派、群众威信高、懂法律、热心人民调解工作的人员担任人民调解员，吸收符合条件的离退休法官、检察官以及律师、法律工作者等志愿者参加人民调解组织，建立一支适应化解新形势下矛盾纠纷需要的专兼职人民调解队伍。加强人民调解员队伍培训工作，不断增强人民调解员的业务素质、工作水平、调解能力。

（四）进一步加强人民调解工作的制度化、规范化建设。建立健全各类调解组织的岗位责任、工作例会、业务学习、业务登记、数据统计、工作考评等工作制度，保障人民调解工作顺利开展。按照司法部人民调解文书格式要求，规范人民调解文书，提高人民调解协议书的制作水平。认真执行《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》等法规和规章规定，认真落实调解组织标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书“六统一”，提高人民调解工作的规范化管理水平。

（五）要进一步拓宽工作领域，加大对生活、生产中多发性、易激化纠纷的调解力度。要在及时预防和化解婚姻、家庭、邻里、赔偿、土地承包等常见性、多发性纠纷的基础上，结合当地社会经济发展的实际，主动参与社会难点、热点纠纷的调解，积极参与群体性矛盾纠纷的调处工作。要坚持抓早、抓小、抓苗头，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态，消灭在激化之前，防止因矛盾纠纷激化导致自杀和刑事案件发生。要采取有效措施进一步提高调解率、调解成功率和协议履行率。

（六）乡镇司法所是基层司法行政部门，处在化解社会矛盾纠纷的第一线，是指导基层人民调解组织化解矛盾纠纷的重要职能部门。要坚持建设、管理、工作并重，进一步加强司法所的建设和管理，全面活跃司法所工作，努力提高司法所干部队伍综合素质，提高司法所管理水平，提高司法所业务能力，充分发挥司法所在调处社会矛盾纠纷中的职能作用。

三、大力加强行政调解工作

行政调解是行政机关在其职权范围内所进行的活动，是用调解方式解决行政管理事务中的有关问题。各级党政领导和有关部门要适应新的形势，解决矛盾纠纷，要尽量少一些“对簿公堂”，多一些调解疏导行各，融法、理、情为一体，化解矛盾，促进和谐。要注重发挥调解手段化解矛盾纠纷的作用，善于运用政策、法律、经济、行政等多种手段和说理、教育、协商、调解等方式，依法及时合理地处理群众反映的问题。所有负有调解职责的行政机关和行政执法部门，要贯彻“当调则调、调裁结合、解决问题”的原则，进一步强化行政调解工作。

四、进一步深化司法调解工作

“司法是解决社会矛盾纠纷的最后一道防线”。司法调解是我国重要的诉讼制度，是人民法院行使审判权的重要方式。人民法院应当深刻认识诉讼调解在提高诉讼效率、化解矛盾纠纷、减轻当事人讼累、节约司法资源方面的独特优势，深刻认识以调解方式解决纠纷对于实现司法公正的实质作用，深刻认识加强诉讼调解工作是构建和谐社会的重要举措。人民法院应当牢固树立“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的审判指导思想，全面加强诉讼工作，增强调解意识，把调解贯穿整个诉讼活动的全过程。

人民法院应当认真执行最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，按照“合法、自愿”的调解原则，结合新时期司法调解工作实际，进一步强化诉讼调解机制的功能，规范调解行为。要不断研究总结推广诉讼调解的方法和技巧，建立劝导调解机制，引导当事人尽可能选择调解的方式解决纠纷，做好当事人息诉工作，提高调解结案率，调解兑现率。要依法扩大司法调解范围，除民商事案件外，要积极做好刑事自诉案件、刑事附带民事诉讼案件的调解及执行和解工作。对行政诉讼案件大胆探索引进协调机制，化解行政争议，促进官民和谐。

五、完善人民调解、行政调解、司法调解的衔接配合机制

加强人民调解、行政调解、司法调解的衔接配合，实行优势互补，资源共享。着力构建以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，通过各部门齐抓共管，人民群众广泛参与，建立起三种调解手段相互衔接配合的大调解体系。使社会矛盾纠纷调解机制更加完善，队伍素质明显提高，运行机制科学规范，工作效能不断提高。

（一）人民调解与行政调解的衔接

首先，司法行政机关要把指导管理人民调解组织作为司法行政的重点，进一步加强对人民调解组织的业务指导和管理。基层党委、政府要高度重视人民调解与行政调解工作，要整合基层综治、司法、信访等部门力量，以乡镇人民调解委员会为平台，对社会矛盾纠纷实行统一接待，实行社、村、乡三级调处，努力把大量矛盾纠纷有效地化解在基层、化解在萌芽状态。

其次，在乡镇建立人民调解员参与涉法涉诉大接访和行政信访接待机制，调解员要主动调解上访人员的矛盾纠纷，要积极对上访人员进行法制宣传，劝导其息诉罢访。同时，调解员要将社情民意及时反馈给党委、政府，让党委、政府全面了解本地区的社会矛盾纠纷，从而提高全社会矛盾纠纷的信息预警和调处化解能力。

（二）人民调解与司法调解的衔接

最高人民法院院长肖扬在全国第七次民事审判工作会上提出：“要推动多元化纠纷解决机制的进一步建立和完善，实现人民调解、行政调解、司法调解等方面的有机结合”。指导人民调解工作是民事诉讼法赋予人民法院的一项重要职责，充分发挥人民法院对人民调解工作的指导、支持、矫正、补救功能，实现人民调解与司法调解的衔接配合，使社会矛盾纠纷不激化、不升级，从而维护社会稳定。

首先，人民法院应建立人民调解工作指导小组，并把具体工作交由派出人民法庭实施。通过定期集中授课培训，或利用巡回审判制度的便利，采取“以案代训”和“观摩调解”的方法进行业务指导，提高人民调解员的法律理解能力和纠纷调处水平。

其次，人民法院应加强与司法行政机关在指导人民调解工作方面的联系和沟通，建立工作联席会议制度。及时了解人民调解工作的状况，帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作。

再次，人民法院应建立人民调解质量信息反馈制度。在审理涉及人民调解协议的案件时，对合法的人民调解协议坚决维护，这既是对人民调解工作的支持，又提高了人民调解的公信力。对于人民调解协议经生效判决确认无效或者撤销变更的，以及对于人民调解协议中存在的问题，人民法院应及时以适当的方式告知当地司法行政机关和人民调解委员会，并建议人民调解委员会在今后的工作中注意加以改进。以“一案一反馈”的形式把好每一起人民调解案件的质量关，并有针对性、时效性地指导人民调解工作。

总之，人民调解工作在化解矛盾纠纷、预防矛盾纠纷激化方面的基础作用的发挥，需要人民法院的支持和指导；人民法院对违法调解协议的矫正和补救，可以使人民调解工作始终沿着规范化、制度化的轨道发展。人民法院与人民调解工作这种互相联系、互相衔接、互相补充、相互促进的良性互动关系，使各自在不同的阶段，以不同的特点发挥着化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定的作用。从而建立起一种人民调解和司法调解协调发展的社会矛盾纠纷调解机制。

结语

毋庸质疑，社会矛盾纠纷调解机制的建立和完善，还需要进一步探索，他们三者的结合，不仅实现了优势互补，节省了社会矛盾纠纷调解的社会成本，更使得社会矛盾纠纷的调解实现了多层次、多途径，从而有力地减少和缓和了社会矛盾，进而促进了全社会的稳定、和谐和进步。