浅议司法权的终局性以强制执行农民房屋为例

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司法权与行政权作为性质各异、并行不悖、运行方式不同的两项权利，在实践中偶尔会发生交叉和冲突，如何解决冲突，体现司法的终局性，是司法不能回避的问题。

土地是农民赖以生存的根本，出于保护耕地和农民基本生活资料，维护农村农民生产生活秩序等需要，党和国家对农村土地实施限制流通，《宪法》、《土管法》等一系列法律法规和规范性文件对“一户一宅”和宅基地的村民身份都做了相应规定，去年国务院又出台（国办发【*】71号）文，再次强调农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。为贯彻法律法规，并保持强制执行中，司法权对农村集体土地，特别是农民住宅用地的适度干预，最高法院、国土资源部、建设部于*年联合《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》第二十四条规定：“人民法院执行农村集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理。但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，交纳土地使用权出让金及有关税费；对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应与国土资源管理部门协商一致后再行处理”。根据地随房走，强制执行农民房屋自然涉及集体土地和农民住宅用地使用权的流转。司法实践中，严格执行《通知》，在不能与国土资源管理部门形成一致意见的情况下，势必遭遇司法尴尬，并形成司法禁区。近日，笔者所在法院在执行一起刑事附带民事案件中就遇到这样的问题。

被执行人颜某是农民，因过失致人死亡被判处三年有期徒刑，并赔偿本村以外的受害人经济损失8万余元，其无力给付赔偿款，也无其他可供执行财产，自愿以其在农村修建的两楼一底砖混结构房屋中的两间抵偿债务，并取得申请人同意。法院认为此以房抵债系当事人意思自治，符合法律规定，应予支持，但在征求当地国土部门意见中，被函复根据相关法律法规，以所述房屋土地使用权抵偿债务不妥。由于不能排除目前执行农民房屋涉及住宅用地使用权流转的法律障碍和平息申请人请求，审判委员会不得不做出请示上级法院的处理决定。

据统计，目前基层法院执行的案件，70%左右的被执行人是农民，而房屋是农民主要可供执行财产或唯一财产。国土资源部门和建设部门必得严格执行相关法律法规，法院在执行此类案件中，就农村集体土地流转问题很难与他们取得一致意见，如不能有效解决行政权对司法权的冲击，会因法律或制度层面的原因形成新的“执行难”。同时，由于基层法院担负着主要的执行任务，此类案件的执行不能，必将使人民法院的司法权威受到极大影响，债权人的利益无从实现，公平正义无从彰显，也必将纵容农民被执行人的恶意逃债行为。

农民宅基地使用权是依附于农民自身的一项特殊权利，但随着社会经济的发展和农民生活水平的提高，其依附性和特定性也应发生相应变化。随着城乡统筹战略的实施和市场经济的运行，农民进城买房，闲置农村房屋会成为普遍现象，以置地建房为主要积累财产手段的农民，富余房屋也已大量存在，执行农民房屋成为兑现债权的主要手段和突破口。而司法是所有权利冲突的最终解决机制，其终局性本身体现了权威性，如若因行政权的行使阻却了其继续行使的必要，必将造成司法不能和权利盲区，当然，司法权的行使不能违背宪法和其他基本法律，并制造新的权利冲突。虽然农村房屋及其宅基地的性质根据现行法律存在行使所有权的局限和设置抵押权的障碍，但宪法和法律并不禁止平等民事主体平等享有权利和履行法律义务。在允许农民房屋及其宅基地在集体经济组织内部流转的同时，强制执行农村房屋中，在不改变土地用途的情况下，应当设置行政权与司法权冲突时的司法最终裁决机制和维护司法权威的配套措施，其中涉及农民房屋及宅基地在集体经济组织以外流转的，尚应辅以身份流转等配套措施。这是司法权对农民宅基地使用权的依附性和特定性发生变化后的应有回应，也是行政权行使中不得不面临和处置的新问题。有鉴于此，我国有的省份已出台相应制度，允许农村宅基地流转并渐入规范化管理。上海市*年通过了《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则（试行）》，规定了依法享有宅基地使用权的村民和村民住房所有权人可以申请宅基地让出。广东省于*年通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，规定集体建设用地使用权与国有土地使用权一样可以出让、出租、转让、转租和抵押。温总理在*年的政府工作报告中指出：“包括农村建设用地和宅基地，都要控制增量，盘活存量，提高土地利用率和集约化程度。”可见，允许农民宅基地流转已呈现势不可挡态势。