从基层法官流失看法官管理体制之弊端

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最高人民法院*院长在全国法院纪检监察工作会议上指出：“今后的法院工作要在三个方面下功夫：其一是要加强队伍建设，提高整体素质；其二是要在满足人民群众的司法需求上下功夫；其三是要加强基层、基础工作上下功夫。”笔者理解，上列三个问题，集中反映的一个核心问题就是法官队伍建设，因为，法官队伍是法院队伍的核心力量，法官队伍建设也当然成为法院队伍建设的中心内容，任何一个法院只要法官队伍建设好了，才可能满足人民群众的司法需求，才可能把法院的基层、基础工作建设好，但是，恕笔者直言，目前法官队伍尤其是基层法院法官队伍建设不容乐观。其他不说，就当前基层法院法官流失情况看，让人十分揪心，从而也暴露出我国基层法院法官管理体制的诸多弊端。笔者就这一问题谈点看法。

一、基层法官流失的现实情况

近些年基层法院法官流失经常发生。最严重的当数*年机构改革和干部管理体制改革。在当时，因法官纳入公务员管理序列，在鼓励干部提前退休可连升三级并获丰厚退休待遇的浪潮冲击之下，重庆辖区的基层法院法官呼啦啦一下走掉了三分之一。一个单位的办案主力（年龄大多在40-50岁之间）一下减少了三分之一，这个单位审判力量的极度削弱，可想而知。而且，审判中坚力量退下来，年轻的法官顶替不上，法官队伍的整体断层导致青黄不接，因而不少基层法院的审判工作事实上已趋瘫痪之状。更可悲的是，这一严重的教训，我们的国家、我们的各级决策机关并没有从中总结，或者说根本没有吸取教训，政策依旧，无视法官资源的浪费，法官仍在继续流失，而决策者一如既往的无动于衷。

眼下，基层法院尤其是经济不发达、生活条件艰苦的西部地区基层法院，法官队伍思想欠稳定，想离开法院者并非个别。表现之一，有些法官特别是从事中层以上领导工作的法官，认为在法院工作没有前途、地位低、责任重、工作环境艰苦，不如另寻出路。因此，一遇民主推荐外任，有的不惜抛掉庭长、副庭长职位去就任乡长、副乡长。虽然每次民主推荐的量不大，但却反映了一个导向：法院的中层领导不如一个乡镇干部，那么继续在这里苦守有什么意思？从而动摇了法官职业的思想基础。表现之二，年轻的法官，几乎是每培养成熟一个，就走调一个。笔者所在的基层法院仅二、三年时间即已走调五个年轻法官，或选择直辖市带区的地区行政部门经报考另谋职业，或通过关系报考监狱管理人员或狱警，甚至不惜直接辞职回老家以解除夫妻两地分居之苦。表现之三，基层法院退居二线的院长、庭长们，不知从何时兴起一个规矩：一旦宣布退居二线，就如同退休一样，连招呼都不打一个即扬长而去。有的回家以玩为主，有的选择担任律师、从事法律咨询，或者从事经营活动。无论“玩”的还是“干的”，他们的原有待遇一点不能少，甚至连每月数百元的通讯费用都照领不误，凡此种种，基层法官的现状可窥一斑。

二、基层法官流失的原因分析

法院社会地位低下是法官流失的政治原因。

老实说，凡进入法院工作的人，都曾经有过激动，感到自豪和荣耀，他们选择法院原本是要为法治终身奋斗，从未对法官的职业动摇过。然而，星移斗转，三年媳妇熬成婆，他们在为法官职业荣耀的进程中逐渐品尝到法官职业的危险与艰辛，而这种危险与艰辛并没有赢得社会的同情与理解、国家的尊重与重视。前不久，某县对县上市管干部进行民主测评，一个县公安局的局长、政委属于测评对象，而同级法院的院长和检察院的检察长却榜上无名。在平时的各种会议和各种通知中，法检两家都当成一般局级单位对待，法检两家的人、财、物都卡得死死的，好象这样才算是体现了党的领导。比如，中共中央作出《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中规定：“为加强审委会、检委会建设，可设专职委员两名左右”①要求让德高望重、经验丰富的资深法官担任。而一到地方，县里组织部门却加一条规定，年龄必须在45岁以下，完全无视两家的专业性和司法经验的重要性。为什么我们的庭长们愿去乡镇就职，那是因为乡镇长是按副处级配备，而基层法院的法官除院级班子外，其他任何人最高级别只能达到正科级。因此，有的法官只好另寻出路。

基层法官待遇低下是法官流失的经济原因

人民法院的经费保障，按现有财政体制实行中央财政与地方财政分级负责制，即中级法院以上由中央和省级财政负责，县级法院由所在地财政负责。这种财政体制，前者被人们称之为吃皇粮，而后者称之为“吃杂粮”。吃皇粮者，自然高枕无忧，但吃杂粮的人们免不了担忧，甚至食不饱肚。因为，基层法院一般地处经济落后区域，一切经费开支靠县级财政拨付，但县上无能为力，有的连办案经费都难以保障，法官家庭生活状况也就可想而知。就待遇对比上看，基层法官与中级以上法院法官的经济待遇相差甚远。一般讲基层法官的工资收入要相差一半，有的甚至要少三分之二。就拿笔者来讲，工龄41年，副处，月薪3084元，但若在中级以上法院任职，工资收入高出7000元以上，笔者在所在法院的工资最高，但却还低于中级以上法院参加工作不久的书记员工资收入。站在基层法官的角度怎么也想不通，同为共和国法官，为什么待遇差别如此巨大，谁还愿意在基层法院工作呢！

实行公务员管理模式是法官流失的体制原因

法官法明确规定了法官任命的资格、条件和严格的程序，因此担任法官的难度要比公务员大，如果对担任领导职务的法官也按担任领导职务的行政公务员一样，按同样的年龄退居二线，确实是一种人才资源的浪费。②事实上，国家培养出一个法官的成本高出一般公务员多少倍，而一个成熟法官的作用与责任比一般公务员要重得多，尤其作为担任领导的法官，一般来讲，不担是法官业务的精英，也是审判管理的能手，不同于一般行政机关的干部。这类法官们“黄金时期”大多在40岁以上到55岁左右，因为这个年龄段法官是精力充沛、经验丰富的时期，且有较强的组织、协调能力，是难得的复合型人才。③而现在，法院担任院、庭领导的法官一步入50岁，就被退居二线，这种人才资源的浪费，既是事业的损失，也是国家的损失。而且，这些人退居二线后，公务员管理部门从来不进行跟踪管理，形成“明为退居二线，实为退休不干”，再度导致人才资源的浪费。凡此种种，都是法官实行公务员管理体制所带出的严重弊端。

三、改变法官流失现状的路径

首先，当务之急是要提高决策机关和全社会对共和国法官职业的认识。尊重法官职业，善待法官群体，是一个国家法治文明的重要标志。人们应当懂得，社会主义法治国家只有具备了一支高素质、严管束的法官队伍，才算是有了完备的基础。而要让这样一支队伍真正发挥作用，如果没有高地位、优待遇，则会动摇法治的根基。④现在有一种倾向，一提到法官的地位和待遇，好象就意味着脱离党的领导，脱离权力机关的制约，这是一种不正常的心态。党的领导和权力机关的制约，不应当是法官的地位越低越好，待遇越差越好。放眼世界，看看他国是怎样善待法官的。当然，我们强调法官的地位和待遇，是指在现实国情之下的尽可能的隆其地位和优其待遇。改革开放三十年的经济发展，国力已具备了改善之条件。

其次，应当改革和调整法官的现行管理体制。如果考虑到法官已纳入公务员管理序列，涉及国家立法问题，可以在现有体制之中寻求调整。法官的任职年龄应当考虑与国际接轨，至少要比一般公务员后推5年以上，甚至经验丰富、德高望重且身体素质好的个别法官可以延长2至5年退休，这对审判专业的传帮带大有好处。对于已经退居二线的曾担任领导职务的法官，应加强管理，可集中组织起来从事专项工作发挥余热，对经教育拒不回单位的按退休处理，不能象现在这样任其自流，放任不管，影响法官队伍的思想建设和作风建设。

第三，应当重视人民法院的基层、基础建设，着力改善基层法官的待遇。目前基层法院反映十分强烈的问题是：同为共和国法官，但基层法官与中级以上法院法官的待遇相差太大，这个问题不解决，势必影响人民法院的基层建设，动摇共和国法治的根基。笔者认为，基层法官的待遇应当纳入省级以上财政负担，从根本上缩小现在的巨大差距。如此，不但起到了稳定基层的作用，也使国家重视基层建设的战略落到实处，更兼基层法院能摆脱地方的不当干挠，维护法律的正义与权威。办法总比问题多，只要宏观决策与微观措施相结合，总会有所改善。