如何对权力实行有效监督的思考

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马克思主义认为，监督是国家的一种职能，是维护社会政治和经济秩序的一种手段。不受监督的权力必然导致腐败。随着反腐败斗争的不断推进，对权力的制约和监督机制也在不断地完善。但当前的监督机制中仍然存在许多突出问题，需要采取有效的办法加以解决。

一、客观分析权力监督体系中存在的问题

1、监督客体：横向监督中的“盲区”与纵向监督中的“断层”导致监督范围不全。

尽管当前的监督机制从理论上讲涵盖了所有的监督客体，但事实上由于某些权力过于集中，监督的有些环节出现空档，使本应该受到监督的权力得不到真正的监督。一方面，上下级监督中存在“盲区”。特别是在对各级“一把手”的监督问题上，上级监督受时空限制，难以了解到实情，是“雾里看花”；下级监督因自身受制于被监督者，无法监督到位，因而更是“隔山观景”。这种对包括“一把手”在内的掌权者“上级监督不到、下级监督不了”的问题目前仍比较突出。另一方面，监督机关自身存在监督“断层”。拥有监督权的人大、纪检、监察、审计等机关，由于监督权存在局限性与独立性，自身监督不现实，上级监督同样难以到位，因而群众不得不产生“谁来监督你”的疑虑。由于对权力的监督存在许多“盲区”和“断层”，有些地方和部门的“当权者”长期处在监督的“真空”状态，导致腐败。成克杰、程维高等就是这种“真空”下的典型。

2、监督主体：权力的分散与独立行使职权的弱化导致监督力度不大。

目前，我国纪检、检察、监察等部门监督主体的多重领导体制存在着许多的控制、约束和分权的缺陷，不利于排除各方面的干扰，独立行使职权，减弱乃至化解了有效监督的力量。地方各级纪委的工作是在同级党委和上级纪委的双重领导下开展的，因而对同级党委的监督存在很大难度，对下级党组织的监督又存在空间上的距离，且以少数监督多数，实在难以到位。监察机关在与纪委合署办公的情况下，行政监察职能受到一定影响和制约，难以独立行使监察权。审计机关开展的审计监督同样受到外界多方因素的制约，对审计结果的处理权限十分有限。检察机关仅仅偏重对构成犯罪的腐败案件的查办，“不告不查”的办案原则致使主动监督的职能根本不存在。作为民主监督与群众监督的主体——人民群众，由于监督权难以得到有效的法律保障，很大程度上削弱了其开展监督的积极性。

3、监督载体：监督形式的简单性与监督内容的封闭性导致监督渠道不畅。

随着科技、经济的发展，权力领域违纪、犯罪的手段越来越高明，随着法律、制度的不断修订和完善，对于认定违纪、犯罪的严谨性要求也越来越高，而监督部门的监督形式并没有明显改进。一是涉及监督的法律法规不完善，缺少全面的、全方位的配套监督制度。监督者在履行监督职能时，缺乏强有力的法律保障和制度保证。权力执行者的自由裁量权在幅度、范围上存在随意性，导致权大于法、权大于纪。二是缺乏切实可行、彻底到位的全方位监督形式。目前监督的形式主要还是通过走访调查、征求意见、民主生活会、离任审计、执法监察等有限的方式和手段，而真正意义上能够发挥作用的离任审计、执法监察等方式却因多方面因素限制而难以全面展开到位。三是对权力监督的内容涵盖狭窄。如偏重对事后监督而忽视事先、事中监督，偏重对结果的监督而忽视对决策和执行过程的监督，偏重对权力执行者的工作、经济方面的监督而忽视其社交、生活方面的监督。

4、监督效能：处理不到位及结果不透明导致监督作用不佳。

监督的目的在于强化权力运行的透明度，确保权力运行的公正、公平，杜绝权力运行过程中的腐败行为。因而对权力监督结果必须依法依纪运用到位，对通过监督发现的违法违纪问题的处理必须公开透明，这样才能充分发挥监督的效能。但现实中对监督结果的运用并不十分到位。对发现的违法违纪问题的处理，有的以收代罚，单位出现重大经济问题、退回违纪违规资金或交少量罚金而免于纪律处分或法律处罚；有的以纪代法，干部违纪违法后，以党纪政纪处分代替法律处罚；有的以情代罚，凭单位或个人与监督部门的感情与关系，减免处罚。以上种种情形，导致监督结果的运用出现严重偏差，致使监督应有的作用无法发挥，无形中助长了权力运行过程中的腐败。与此同时，对监督结果运用的透明度不高，各种宣传媒介对监督过程、监督结果等极少报道，或报喜不报忧，群众知晓率低。对权力运行过程中产生的腐败行为，往往只在造成严重影响和结果处理到位后才有报道，一般性问题的处理往往只有党委、纪检、组织等少数部门知晓，群众难以了解真相。

二、正确审视问题存在的主要原因

1、监督体制不顺，监督部门受制于权力部门。

在现行的监督体制下，由于监督体制没有理顺，对权力实施监督的监督部门受制于权力部门，监督难以真正到位。一是经费、人事的管理权受限。监督部门的经费来源于本级财政，人事管理、干部的提拔任用由本级党政组织管辖，对监督结果的处理权限也受到本级党政组织的制约，从而削弱了监督力度。二是监督部门条块分割，相互配合不到位。具有监督职能的部门大都自成一体，相互联系不够，监督资源共享率差，协作配合力度不够。三是作为社会监督的新闻舆论监督、群众监督等方式在当前的监督体制下，难以充分发挥作用。

2、监督渠道不畅，监督权缺乏可靠保障。

在当前的监督体系中，自上而下、自下而上及平行监督过程中，都存在各种障碍因素，监督渠道无法畅通。上级精神到了下级后走样，可谓“上有政策、下有对策”；群众的意见、建议难以反映或被采纳，对权力决策者和执行者难以发挥作用；民主评议、民主生活会等流于形式，难以发挥真正意义的监督功能。群众举报遭到打击、下级反映问题遭到报复、监督部门履行职能遭到冷遇等现象时有发生，监督权在一定程度上缺乏可靠保障。

3、监督法律法规不健全，权法对峙严重。

目前关于监督的专门性法律尚为空白，涉及监督的法律法规、党内制度也不完善，依法开展监督工作缺乏法律支柱。受几千年封建制度的影响，许多人崇尚权力的思想根深蒂固，“民不与官斗”已成思维定势，在检举、揭发、指证掌权者的违法违纪问题中，只要不涉及个人切身利益，都不愿“惹火烧身”，即使反映问题也不找法律而是找党政部门，而且问题最终还是由权力部门去解决，造成事实上的权法对峙。

三、积极探索强化权力监督的有效途径

1、建立配套的监督管理体制。

建立监督制约机制离不开改革。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。建立与制约权力相配套的监督体制，一是要自中央到地方设立专门的反腐败领导机构，并管理对权力的监督。二是改革当前的纪检监察等部门的多重领导体制，实行监督主体与客体在权力关系上的剥离，并赋予纪检、监察、检察、审计等监督机关最终处置权和否决权。三是调整部门职能分工，合理划分职责权限，形成部门之间，单位之间平行交互监督制约的机制。

2、健全系统的监督法律法规体系。

当前，《党内监督条例》的出台为开展党内监督在一定程度上提供了依据，但一部监督条例尚未上升到监督法律的层面，也达不到健全整个监督法律体系的目的。必须依据法律的系统性和层次性的要求，在《党内监督条例》之外，制定以《权力监督法》为主体，以《公务员管理法》、《财产申报法》、《公民检举法》、《舆论监督法》为分支的监督法律法规体系。同时要在党内健全权力监督制度，不断完善重大事项报告、任期经济责任审计、诫勉制度，并建立领导干部财产申报、八小时以外干部监管等制度。只有这样，才能强化以法制权、以纪制权。

3、构建纵横交错的监督网络。

要在目前已经基本形成的以党内监督、行政监督、法律监督为主的内部监督体系，以新闻舆论监督、群众监督为主的外部监督体系的基础上，着重强化三个方面的监督：一是加大纪检监察、审计等专门机关的监督力度，加强对行政权力及其运行的监控，尤其对容易发生以权谋私、权钱交易的部门和环节进行重点监督检查，防止权力越执和滥用。二是加强舆论监督，依法确立新闻舆论监督地位，发挥新闻舆论监督公开性、快捷性的特点，对权力决策者和权力执行者的违纪违法行为及时进行曝光。三是加强群众监督，建立保障人民群众开展监督的权利和渠道，如进一步建立健全科学的群众举报制度，特邀监察员制度、民主评议制度等。

4、制定科学的行政程序。

行政程序对权力运行中自由裁量部分具有制约规范作用，有利于避免职权的滥用。各权力执行部门必须建立并不断完善从政行为规范，明确职责范围、办事程序，形成环环相扣、权责分离的工作机制。同时，积极运用现代科技手段，特别是先进信息技术，加快政府管理信息化进程，建立健全领导、专家、群众相结合的科学决策机制，减少个人因素对权力运行的不当干预，确保权力监督到位。