关于农村两委建设的调查与思考

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物理学有种现象，两个作用力如果作用于同一支点同一方向，则形成合力，反之，则为反作用力。村党支部和村委会作为党和政权的基层组织，在村委会实行“直选”后，如何正确处理两者之间的关系，使之达到政治同向，工作上同步，情感上同心，共同推动农村工作的发展，是当前农村基层组织建设中迫切需要解决和研究的问题。

近日，我们就这方面的问题，采取问卷调查、个别走访、召开座谈会等形式，对横峰县司铺乡、龙门畈乡、青板乡、葛源镇、姚家乡、岑阳镇等八个乡镇的村级组织建设现状进行了深入调查，共发放问卷调查表328份，走访乡村干部及部分村民60多人次，召开座谈会8次。通过调查，我们发现，“直选”之后，该县大多数两委班子思想统一心齐，有强烈的事业心和责任感，分工比较明确，职责比较明晰，能够相互配合，守土有责。工作运行正常，具有较强的战斗力和凝聚力，能够较为出色地完成上级下达的各项任务。如青板乡坞塘村，村党支部和村委会实行年初分工、年尾总结，并建立了“两委”每月协商会、“两委”协同审计等制度，重大决策民主，工作程序公开、极大促进了“两委”班子的团结。99年以来，该村各项工作在全乡名列前茅，群众也十分满意。在328份问卷调查中，对“两委”关系现状满意的有228份，占69.5%，比较满意的有42份，占12.8%，但在调查的同时，也发现存在着不少问题和不尽人意之处。

一、存在的主要问题

1、“两委”自身定位不准，认识上有误区。一些“两委”成员对《基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》的主要精神、主要内容掌握不够，对村民民主自治的认识不足，理解各有偏差。表现为：部分村委会成员认为村委会是村民自治组织，自己是村民选出来的，对村里的事拥有绝对的决定权，可以独立于党组织的领导之外，相反，一些村支部委员则片面强调党领导一切，事无巨细都想插手、过问，对村委会行使自治权有一些抵触情绪。在我们走访的20多位村委会主任和村党支部书记中，有近20%的主任和书记或多或少存在着这种认识上的误区。

2、“两委”班子分工不明，职责上有盲点，分工明确。职责分明是避免矛盾冲突的有效办法，但所调查的20多个村中，有15%的村“两委”分工不明确，比较含糊，20%存在着交叉分工，双重分工，10%无具体分工。有些村“两委”合二为一开展工作，致使“两委”班子职责不明确，工作运行不规范，存在着不少矛盾的触发点。问卷调查中，62%的被访者认为职责不清是导致“两委”关系处理不当的主要原因。

3、“两委”成员不团结，意识上有差异。少数“两委”成员，尤其是村党支部和村委会的一把手大局意识不强，个人意识比较浓，为了争权夺利拉帮结派，搞小团体主义，甚至各自为政，互相拆台，互相扯皮。有一位村委会主任仗着自已是村里的大姓大族，为树立自己的威信，几次推翻了村党支部集体作出的发展村级经济的决策，严重干扰了该村的正常工作。

4、“两委”成员素质不高，能力上有不足。一些新当选的“两委”干部由于缺乏实际工作经验，考虑问题，解决问题的思维方式、工作方法不成熟，心高气傲，急功近利，对如何发展村级集体经济缺乏整体思路和行之有效的办法，只热心于搞短期行为，求眼前效益。在问卷调查中，76%的村民认为“直选后村委会干部素质并没有得到有效的提高，群众满意率也仅有33%。

5、“两委”民主作风不强，监督上有空白。一些村支部和村委会一把手民主意识不强，凡事总想一个人说了算，搞“一言堂”，“两委”其他成员很少能够有机会参与决策，因而缺乏工作积极性和责任心，加上现行“两委”监督机制不够完善，存在着很多空白，往往造成工作失误和决策失误。调查中我们发现“两委”矛盾比较突出的地方往往是“两委”主要领导民主作风不强，思维方式不同所造成的，而且村务公开，尤其是财务公开也不规范，群众感到不满意。

二、产生问题的原因

1、学习理解程度不同，造成思想认识不统一。“两委”成员思想认识上的偏差，一方面是“两委”干部对《条例》和《组织法》缺乏深入而系统的学习，理解掌握有深有浅，有时候断章取义，模糊理解。另一方面，乡镇党委政府对《条例》和《组织法》的宣传教育工作抓得不紧，有关《条例》和《组织法》知识的专门培训班办得很少，个别乡镇领导自身对村民民主自治存在疑虑，担心《组织法》实施会给农村工作带来冲击，因而有意识地淡化《组织法》的宣传和教育。

2、《组织法》操作性不强，尺度难把握。一是村党支部与村委会关系处理难以把握尺度。按照《组织法》的规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村党支部在其中处于什么样的地位？发挥什么样的作用？《组织法》未作明确的解释和说明。二是村委会与乡镇政府的关系处理难以把握尺度，按规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。乡镇政府如何既要指导、支持和帮助，却又不得去干预，这种程度难以把握。三是村委会自治的范围难以把握。哪些是村民自治范围？哪些是乡村党组织的工作范围？如果发生了重复，如何处理？等等。

3、监督主体单一，村民监督渠道不畅。按照《组织法》的规定，村民委员会的监督主体是村民代表，但在实际运作过程中，村民代表监督往往难以发挥有效的作用。主要原因是：一、村民代表的流动性。由于经济欠发达地区的农民大多数都外出务工赚钱，村委会直选后，村民代表处在游离状态，一些村民代表外出打工，有的忙他自己的事情，村民代表的监督形同虚设。二、监督环境的复杂顾及本姓本族的局部利益，不敢或不愿行使法律赋予的监督权利。三是自身素质的局限性。一些村民代表自身素质本来就不高，对自己的权利和义务不甚了解，无法行使监督职能。

4、非正常因素干扰操纵选举，村委会干部素质下降。一些宗族房股势力或地方恶势力比较猖獗的地方在村委会选举的过程中，往往会受到上述因素的非法干扰和操纵。一些大姓宗族或地方村霸为渗透到基层政权组织，采取武力威逼，利益诱导或欺骗等各种非法手段进行拉票和套票，操纵和干扰村民选举。这些人一旦上台后，由于自身素质不高，能力有限，道德较差，往往只顾本族本团体的利益，对“自己人”一味包庇纵容，对外姓或反对者打击报复，恶意欺凌，造成了极为恶劣的影响。更有甚者，为了讨好本族利益，公然与当地党委、政府对抗，严重干扰了地方政府的正常工作。

5、罢免程序过于复杂，权利和义务失衡。由于对村委会干部实施罢免的程序比较复杂，加上村民外出打工比较多，召集村民大会十分困难，要对不称职的村委会干部进行罢免几乎是无法启动。这使得一些村委会干部有恃无恐，营私舞弊，为所欲为，根本不把乡镇党委、政府放在眼里，有的村委会干部甚至为讨好村民，拉拢选票，竟然干预乡村党组织的正常工作，导致“两委”矛盾日益激化。

三、思路与对策

为了深入贯彻《条例》和《组织法》，增强农村基层组织的战斗力、凝聚力，确保党的农村政策能够会面贯彻实施，提高村民自治水平，我们认为，今后农村“两委”建设的总体思路是：以邓小平理论和同志”三个代表“重要思想为指导，完善“两委”干部培训机制，健全村民自治的制度体系，大力培养“两委”后备干部，提高农村工作水平，促进农村经济繁荣。

1、加强培训，努力实现三个提高。各级党组织要高度重视农村“两委”干部培训和教育工作，要建立定期培训，岗前培训，在岗教育等培训教育机制，拓宽培训教育渠道，加强“两委”干部教育。一是要重点抓好“两委”干部学习《条例》和《组织法》，消除“两委”干部对《条例》和《组织法》的认识偏差，努力提高他们对《条例》和《组织法》的掌握和理解水平。二是要重点抓好党的农村政策的宣传教育，帮助“两委”干部把握大局、认清形势，努力提高他们的执政水平。三是要重点抓好市场经济知识和农村实用技术的培训，努力提高“两委”干部驾驭经济工作的能力。

2、精心组织，努力做到四个确保。村民委员会选举是关系到《组织法》能否在农村得到贯彻落实的关键环节，各级党组织要组织好选举工作，防止宗族房股势力和地方恶势力渗透、操纵选举。

（1）要加大宣传力度。大力宣传村委会选举的意义和作用，做到人尽皆知，家喻户晓，确保每一位有选举权的村民能够珍惜自己手中的权利，正确行使自己神圣的投票权，防止被坏人利用和操纵。

（2）加强引导工作。要有意识地培养选拔一定数量的高素质的村委会候选人选，加强对村民的说服、引导，把工作关口前移，使组织意图和民意相吻合，确保村民能够选出自己真正满意的人选。

（3）规范选举程序。要严格按照《组织法》组织选举，规范选举程序，公开选举过程，以实际行动取信于民，确保选举工作合法性。

（4）严厉查处非法活动。对选举过程中出现的各种非法活动，要依法进行查处，追究当事人的法律责任，确保选举工作的严肃性。

3、搞好协调，努力健全三种机制。各级党组织要根据《条例》和《组织法》的主要精神，结合当地实际，制定出相应的实施措施，搞好协调、指导，正确处理好乡镇党委、政府，村党支部和村民委员会之间的关系。

（1）建立职责明确的工作运行机制。各级党组织要结合当地农村实际，制定出职责明确，分工明朗，便于操作又相对统一的“两委”工作职责，划分出相应的责任区，合理分解权力，使“两委”在实际工作中能够守土有责，分工协作，减少工作职责的重复性，避免矛盾的冲突点。

（2）建立灵活有效的协商交流机制。“两委”之间要建立定期协商的交流机制，把所遇到的问题，所面临的困难摆在桌面上来，增加相互间的工作透明度，充分运用集体的力量和智慧解决问题，作出决策，尽量消除彼此的误解和分歧，增加相互信任，把劲往一处使，把心往一处想，共同推动各项工作的发展。

（3）建立上下结合的指导协调机制。乡镇党委要加强对村党支部的领导，加强村级组织建设，乡镇政府要加强对村委会的指导、协调，及时宣传党的农村政策、方针，引导“两委”抓住工作重点，理清工作思路，帮助“两委”发展经济，提高工作水平，要善于在实际工作中及早发现问题，及时帮助解决，防止矛盾升级，问题扩大。

4、完善监督，努力拓宽三种监督渠道。要强化对“两委”，尤其是对村委会的监督，保证基层政权的巩固和稳定，使党的各项农村方针政策得到顺利贯彻实施。

（1）强化村民代表监督。村民代表担负着对村委会直接监督的神圣职责，是群众利益的代表者和保护者，因此，必须要强化村民代表的监督。一是选好选准村民代表，使这些村民代表具备一定的文化素质和思想政治水平，有能力有基础行使监督职能。二是要加强对村民代表进行必要的培训和教育，使他们能够自觉以法律为准绳，正确行使自己的监督权。

（2）强化人大监督。人大担负着对《组织法》的实施和贯彻情况进行监督，同时也应该对村委会的工作进行监督，建议今后在完善修订《组织法》中，可以试行村民代表监督和人大监督并轨制，人大代表可以拥有村民代表同等的权利，对村委会工作进行监督。同时，在无法召集村民代表大会的情况下，人大代表可以提出罢免不称职村委会成员的议案，启动弹劾罢免程序。这样，一方面拓宽了监督渠道，一方面可以有效地冲破宗族房股势力和地方恶势力形成的保护圈。

（3）强化乡村党的监督。乡村两级党组织要根据《组织法》的有关规定和要求，摆正自己的位置，充分调动广大党员的积极性，理直气壮对村委会工作进行指导和监督。充分体现出党的领导核心作用。村党支部要改善工作方法，从传统的事务性工作的束缚中解脱出来，转变工作职能，抓大事、议大事，把工作重点转移到领导、协调、指导和监督上来，既要确保村民民主自治付诸实施，又要牢固确保党组织的领导核心地位。