农村税费改革对基层组织建设的影响及对策研究

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农村税费改革是农村生产关系的一次重大调整，是建国以来继、家庭联产承包责任制后我国农村进行的第三次重大改革，是同志“三个代表”重要思想在农村工作的具体实践，对新时期农村上层建筑的变革和完善、农村利益格局的调整、农村生产力的提高，有着重大而深刻的影响。

从近一年我市的实践和去年余干县的试点情况看，农村税费改革取得了阶段性成效，农民负担得到减轻，干群矛盾减少，促进了党群、干群关系的进一步改善和农村民主政治建设。但农村税费改革是一项复杂的系统工程，牵一发而动全身。农村税费改革既给基层组织建设带来了新变化，提出了新要求，也出现了新情况，遇到了新问题。如何应对农村税费改革后出现的新情况、新问题、新挑战，切实加强基层组织建设，是当前亟待研究和解决的重要课题。

根据省委组织部分配的重点课题任务，我部领导高度重视，成立了由市委常委、组织部长任组长，分管副部长为副组长，部调研科、组织科、农村基层组织建设科及市委党校、上饶师院相关同志为成员的课题组。课题组采取召开座谈会、个别访谈、蹲点调查、查阅资料等形式，赴12个县（市、区）及税改相关部门展开调研，共召开各类座谈会26个，发放问卷调查表915份。通过调查，对农村税费改革后基层组织建设的新情况、新变化，对当前农村基层组织建设遇到的新问题、新挑战，对新形势下如何加强农村基层组织建设等深层次问题，进行了深入分析和深刻研究。现将课题研究情况报告如下：

一、农村税费改革对基层组织建设的积极影响

从问卷调查情况看，认为农村税费改革为加强基层组织建设带来了机遇，有利于密切党群关系的占56.4%；认为有利于减少干群矛盾冲突的占67.5%；认为“本地基层组织建设状况”好和比较好的占68.9%。也就是说，农村税费改革为基层组织建设带来了较为积极的影响：

（一）完善了农村税费制度，农民负担确实减轻，有利于密切党群关系。近年来，农民负担较重，制约了农村经济的发展，影响了农村社会的稳定，也是导致有的地方党群关系紧张的重要原因之一。实行农村税费改革，变“费”为税，从根本上治理了乱收费、乱集资、乱摊派，降低了农民负担水平。据统计，上饶市农民总负担比税费改革前减少了1.66亿元，人均负担49.92元，亩均负担67.57元，分别减少31元和42元，减负率38.23%。问卷调查也表明，有97.5%的认为农村税费改革后农民负担大为减轻和有所减轻，农民在税费改革中真正得到了实惠。农民负担的减轻，充分体现了党对农民的关心，得到了广大农民群众的衷心拥护和感激，增强了他们对党和政府的信任。

（二）规范了税收征收办法，一定程度上减少了干群矛盾冲突，有利于增强基层党组织的凝聚力。农村税费征收历来是农村工作中的热点和难点问题。一方面，税费改革前是“一揽子”收费，哪些该交，哪些不该交，哪些合理，哪些不合理，群众不清楚，由于农民负担较重，导致征收难。另一方面，由于部分农民缴费意识不强，拖欠、拒交税费现象比较多。在这种情况下，部分乡村干部在征收中采用了一些过急手段，发生了一些过火行为，在有的地方，干群关系较为紧张。税费改革后，征收方式改变，变“人收费”为“法收税”，从法律上明确了农民应尽的义务，通过“三定”（定点办税、定时上村、定额上缴）征收，并辅之以委托代征和代扣代缴新的征收方式，收税项目、收税标准一清二楚，一目了然，增强了税收征管的透明度和约束力，减少了乡村干部与农民群众的直接、正面摩擦。乡村干部也得到了一些“松绑”，一定程度上从过去“一年到头忙，为收钱和粮”、“登百家门、遭百家骂”的苦恼角色中摆脱出来，有利于把更多精力和时间投入到为群众谋利益、办好事上，拉近了干群距离，密切了干群关系。农民群众由于得到了实惠，气顺了，心畅了，一些误解消除了。据上饶市税改部门相关负责人介绍，费改税后，农民主动交税的占50%—60%，有不少村100%完成任务。

（三）实行了“一事一议”制，使村务管理变“封闭式”为“公开民主式”，有利于增强乡村干部的民主意识和依法办事观念，促进农村民主政治建设。税费改革要求，在三年内逐年减少直至全部取消劳动积累工、义务工，村内兴办水利、修路等集体生产和公益事业的用工，遵循“量力而行、群众受益、民主决定、上限控制”的原则，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定。税费改革后，由于实行大家事、大家议、大家干、大家管，调动了广大农民参与基层民主政治的积极性，进一步推进了村民自治和农村集体事务的规范化管理。余干县瑞洪镇建设村原是一个“债务多、上访多、矛盾多”的“问题村”。税费改革后，在新任村支书的带领下，通过“一事一议”，筹资3万元，修了一条10年前就想修的村内公路，群众对此感到十分满意。

（四）建立了“以收定支”的新机制，有效控制了乡村不合理开支，有利于促进基层党风廉政建设。过去，因税费收支管理机制不健全，以支定收，部分乡村随意增加各种不合理开支，加重农民负担。有的地方“吃喝风”盛行，挥霍浪费严重，败坏了党风党纪，在群众中产生不好的影响。税费改革调整完善了县、乡分税制财政体制，明确划定了乡镇财政收支范围，建立了“以收定支”的新机制，遏制了各种“搭车”收费和随意截留税费的现象，从源头上有效防止和克服了各种不正之风的滋生。有的农民说：“现在，税交得明白，也交得放心。”有的乡村干部也说：“税费改革，最大的好处之一，就是消除了农民对干部的疑虑，还了干部一个清白。”

（五）推动了乡村机构改革和基层政权职能的转变，有利于促进农村基层组织改进工作方式方法，转变工作作风。农村税费改革的推行，要求基层政权必须按照社会主义市场经济的要求，转变职能，改进作风，真正把工作重心转移到提供公共服务和加强社会管理上，逐步建立廉洁自律、求真务实、办事高效、运转协调、行为规范的乡村管理体制。为适应农村税费改革的新形势新要求，我市采取了小村并大村、撤乡并镇、调整中小学校布局等措施，积极稳妥地推行乡村机构改革和教育体制改革，乡村机构和干部人数得到精简，基层组织职能正在逐步转变。通过近一年的工作，全市共撤并乡镇42个，行政村精简30%，撤并学校2173所，精简、清退乡村干部、超编教师等各类人员5990人。同时，有效强化了乡镇基层干部为农民群众服务的意识，提高了他们改进领导方式和工作方法的责任感和紧迫感，有不少地方的基层组织通过创办示范服务基地和各种服务组织，“做给农民看，带着农民干”，积极引导农民调整产业结构，促进了农村经济的发展。2002年1—11月农民人均纯收入2226元，同比净增130元。这说明实行农村税费改革后农民负担减轻、收入增加的效应开始显现。

二、农村税费改革后基层组织建设面临的新情况新问题

农村税费改革是确保农民减负、农业发展、农村稳定的长治久安之策。但由于涉及到方方面面利益的大调整，改革的阵痛在所难免。从上饶市的探索和实践情况看，当前农村基层组织建设面临的新情况和新问题，突出表现为“五个不适应”。

（一）思想观念相对滞后，与农村税费改革要求基层组织具有与时俱进的时代品质不相适应，提高思想认识，加强农村基层组织的思想建设迫在眉睫。从调查情况看，一些农村基层组织乃至上级党委及其相关职能部门，对农村税费改革后如何加强基层组织建设认识不深、考虑不多。问卷调查反映，有26.8%的同志对农村税费改革后加强基层组织建设信心不足、消极应付。这固然与农村税费改革推行时间较短，各方面的问题和矛盾暴露还不十分尖锐等因素有关，但思想观念滞后于形势的变化，是重要原因。有的面对新形势新任务新要求，无动于衷；有的认为“车到山前必有路”，走一步算一步，主动应对和超前接轨意识不强；有的信心不足，畏难情绪大，存在“四忧”：忧干部工资难兑现，忧税收任务难完成，忧债务难偿还，忧无钱为群众办实事。由于乡村干部对农村税费改革存在一定的认识偏差，对困难和问题估计得比较高，看得比较重，对农村税费改革给基层组织建设带来的新变化领悟还不是很深，对面临的新机遇认识也不足，相当部分缺乏主动应对变化的思想基础。

（二）乡村经济实力薄弱，与农村税费改革后基层组织正常运转所需的物质基础不相适应，加快农村基层组织的保障建设任务艰巨。农村基层组织的正常运转，发挥农村基层组织的作用，无疑都需要一定的经济基础。实行税费改革后，农民负担大幅减轻，同时也带来一些新的问题。一是乡村财力大幅减少，保持正常运转仍存在一定缺口。就乡镇而言，税费改革后一般乡镇年减收在100万元左右，多的达400万元，大部分乡镇财政收入平均减少三成左右，在原本财力比较吃紧的情况下，无异于“雪上加霜”，绝大部分乡镇存在拖欠干部工资、增资“空转”等问题；就村级组织来说，全市村级收入较税费改革前平均减收50%，每个村的收入包括各级转移支付平均只有2.5万元左右；虽然中央、省政府的转移支付力度较大，市、县两级也都增加了相应的配套资金，用于保证乡镇政权和村级组织以及农村义务教育的正常运转，但由于配套改革尚未完全到位，机构人员精简比例不高，农村义务教育布局调整困难重重，各项开支缩减幅度不大，部分乡村组织的正常运转仍有一定难度。二是乡村债务积重难返。问卷调查显示，有56.6%的干部群众认为，这是农村税费改革后基层组织建设面临的主要困难。据统计，上饶市乡村债务达6亿元，乡镇平均负债75万元，高的有230万元；村均负债13万元，有的村达100多万元。调查中发现，有些村为了百分之百完成农业税征收任务，仍旧采取高息借款的办法弥补农业税征收缺口，以致旧债未还，新债又添。乡村债务积重难返，一方面，导致农村税费收取难，成为乡村干部的精神包袱，牵扯很多精力；另一方面，还引发各类矛盾纠纷、治安事件，影响干群关系，给农村社会稳定带来不少隐患。据调查，有的村支书被告上法庭，有的人身安全得不到保护，已有不少村支书、主任或其家属受到暴力威胁和人身伤害等等。三是制约因素多，集体经济发展缓慢。农村税费改革后，乡村两级财力存在一定缺口，负债沉重，在保“吃饭”都比较困难的情况下，无法挤出多余的资金投入经济发展。虽然各地都非常重视招商引资工作，但乡村两级招商引资难度较大，有的成效也不很明显；加上农业产业结构调整进程不快，农村社会化服务体系不健全，信息咨询、技术指导、人员培训、产品营销等产前、产中、产后诸多环节的服务滞后等因素，一定程度上制约了农村经济的发展。大力发展农村经济，增强集体经济实力的任务非常艰巨。

（三）乡村干部整体素质不高，与税费改革后做好农村工作的新要求不相适应，加强农村基层干部队伍建设刻不容缓。实行税费改革，对发展农村经济的思路、乡村干部的工作方式方法、农民的思想意识等都产生了深刻的影响，但目前基层干部整体素质与农村工作深刻变化的新形势、新任务的要求差距较大，问题不少。主要表现在：一是精神状态不佳。从调查情况看，有36.5%的人认为，农村税费改革后，乡村干部特别是村组干部对做好农村工作的态度是被动应付。由于乡村收入的减少，配套改革措施的相继推行，乡村干部面临减人不减事，减人不增资的窘境，有相当部分村干部思想波动较大，认为工作压力未减，经济待遇偏低，政治待遇无门，感到“工作上没甜头，待遇上没想头，政治上没奔头”，因而工作积极性受到不同程度的影响，一些有本事、有能力被称之为“能人”的村干部“弃政从商”，远走高飞。据初步掌握的情况反映，目前全市有近百名村干部不辞而别，不少村支书辞职不干。加之即将进行第五届村委会换届选举，即使在岗的，有相当部分也是疑虑重重，消极应付，导致少部分村级组织在“税改风浪”的考验中“元气大伤”，一些原本就属“软、懒、散”的村级组织加剧了“瘫痪”进程。二是服务本领不强。这是农村税费改革后乡村干部存在的主要差距。问卷调查中，有71.1%的认为乡村干部缺乏发展经济的能力。税费改革后，广大农民群众对乡村干部带领大家发家致富奔小康的期望越来越高，但有些乡村干部存在小农经济意识，“等、靠、要”思想比较严重；有的党员和干部没有一技之长，带头致富的本领不过硬，有的日子过得还不如普通群众；有的学用科技的动力不足，接受新知识、新技术能力差；有的对市场经济不熟悉，对市场情况看不清、弄不准、把握不了，因而实践中思路不宽、办法不多，发展经济的能力与群众盼望致富的要求存在不少差距。三是政策法律水平不高。税费改革对改进农村的工作方式方法提出了许多新要求，但相当部分乡村干部只顾应付眼前工作，不能主动适应新形势的发展变化，重视知识更新不够，新知识、新技术掌握甚少，对新情况、新问题研究不多，缺乏知识的恐慌感和能力的危机感，导致政策水平不高，法制观念不浓，依法行政能力不强。四是工作方法和工作作风不实。从理论上讲，税费改革后，实行“三定”征收和代扣代缴，工作难度相应减小。但有不少农民的纳税意识在短期内还难以得到明显提高，问卷调查也表明，农村税费改革后认为农民的纳税意识是一般的占50.3%，认为是较差和差的占5.5%。农民真正由过去的缴费向依法自觉地纳税过渡，需要做大量的工作，并经历较长的“磨合期”。在目前农业税征收的实际操作中，仍旧是财政（农税）部门委托村委会代收代缴。面对这种新旧矛盾交织，各种关系尚未完全理顺的情况，部分乡村干部仍习惯于沿用老办法、土办法，而新办法又不会用，硬办法不敢用；在工作作风上，有的态度比较生硬，不善于做细致的思想政治工作，不能以法育人，以理服人，以情感人。五是村级后备干部来源不足。由于新的生产组织形式使农民有了自主权，部分农民对村级组织（包括党组织）的向心力明显减弱。农村中一些年纪轻、素质好、能力强的人大都外出务工经商，经济收入高于村干部，其中不少人不愿意“弃商从政”。据反映，余干县白马桥乡有的村没有一人愿意当村干部。加之在村级后备干部的培养问题上，基层组织重视不够，措施不力，以致难以发现人才，起用人才；调查中也发现，有的村支书对培养后备干部抱有抵触情绪，“私”字当头，怕培养了后备干部，“抢了自己的位子，夺了自己的帽子”。

（四）乡村管理机制陈旧，与农村税费改革后对乡村职能和领导方式的新要求不相适应，加快乡村机构改革，转变职能势在必行。税费改革后，必须通过精简机构，转变职能，更好地加强对农村工作的领导；通过精简人员，减少财政支出；通过改进工作方式方法，提高工作效率和服务水平。但由于多种因素的影响，我市市、县、乡三级机构改革尚未全面实施，以致税费改革后，农村经济体制发生了重大变化，但上层建筑的某些环节不适应社会主义市场经济的需要，乡村职能仍是“青山依旧，面貌无改”。问卷调查中，有49.2%的认为，农村税费改革后，乡镇政权和村级组织的工作内容和职能变化不大。突出表现在乡村两级人多、事多、成本高。“人多”就是乡镇机构臃肿，人员庞杂，“上面千条线，下面一根针”，比较重视对口设置，使得机构小而全，越设越多，“各路诸侯”都向乡镇扩展势力，使乡镇机构和人员膨胀；有的村级组织因家族派性，搞平衡照顾，“超职数”配备村组干部，使人浮于事的现象尤为突出。“事多”就是乡镇政府职能“过宽”，管了许多与市场经济条件下不相符的事情，但是该管的一些事情又没有管好，比如在大市场、小经济的矛盾中，基层干部如何帮助农民调整产业结构，带领农民闯市场，增加农民收入，是目前迫切需要解决的问题，然而这些恰恰正是我们乡村工作中的薄弱环节。“成本高”就是由于乡村机构、人员过多，支出膨胀，使得基层组织运转效率不高，成本过大。因此，深化机构改革，转变乡村职能，提高运转效率，是加强基层组织建设一项势在必行的艰巨任务。

（五）部分基层干部民主决策水平和能力不强、传统管理模式根深蒂固，与税费改革后对民主管理、民主决策和民主监督的新要求不相适应，进一步推进农村民主政治建设任重道远。随着社会的不断进步，农民群众的民主意识不断增强，对村级事务的知情、参与、决策和监督的要求越来越迫切。特别是在税费改革中实行“一事一议”制度，要求兴办公益事业，必须依照民主管理、民主决策的原则，由村民大会或村民代表大会决定，群众享有高度的知情权、参与权和决策权，这对基层干部增强民主意识、提高民主决策水平，引导农民群众正确行使民主权利提出了更高的要求。应该看到，由于实行家庭联产承包责任制后，农民各种各的田，各赚各的钱，对政府的依赖程度大为减弱。税费改革后，农民与国家、集体的利益关系以税制的形式固定下来，比以往变得更加直接而明朗，农民作为农村经营主体的相对独立性更加突出。在这种情况下，由于缺少对农民进行有效的民主和法制教育，相当部分农民的民主意识和法制观念还不强，认为“土地包到户，不要党支部；责任到了家，自家顾自家；各端各的碗，不要干部管；”农村也确实存在少数群众要权利不尽义务，要民主不要法制，要增加收入不要合理负担的问题。从问卷调查可以看出，有48.9%的被调查者认为，实行“一事一议”有利于增强乡村干部和群众的民主意识和依法办事观念，但也有66.1%的认为，通过“一事一议”兴办集体公益事业难操作或行不通。由于农村劳动力流动性大，村民大会或村民代表大会难以及时召开；实行上限控制，财力有限，难以兴办投资较大的公益事业；村民想法各不相同，有些项目即使多数村民同意，但少数不同意，也无法实施；正因为“一事一议”具体的可操作性不够强，群众思想难统一，实施过程中的问题多、矛盾大，不少地方存在着不议、乱议、议而不决或决而难行的情况，直接影响了民主决策、民主管理的实际成效。面对农村民主政治建设中的新情况、新问题，如何有效消除一些基层干部和农民群众存在的“想民主、又怕民主；要民主，又不会民主”的困惑，增强农村干部群众的民主法制意识，提高基层干部的民主决策水平和能力，促进农村民主政治建设扎实健康发展，是一项长期而艰巨的任务。

三、农村税费改革后加强基层组织建设的对策建议

党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，而农业、农村、农民问题是制约全面建设小康社会的重要“瓶颈”。农村税费改革一定程度上缓解了农村的矛盾，但仅靠分配关系的调整，并不能根本解决“三农”问题。从根本上讲，大力发展农村生产力是治本之策。农村经济发展壮大了，就牵住了农村基层组织建设的“牛鼻子”，其他矛盾和问题也就迎刃而解。农村基层组织必须把大力发展农村经济作为第一要务，把提高农村基层组织的战斗力与发展农村生产力结合起来，把基层组织的战斗力用于发展农村生产力，针对农村税费改革后基层组织建设的新情况、新问题，系统运筹，标本兼治，重点突破，整体推进，努力把党的基层组织建设成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者。要坚持把思想政治建设、组织建设、作风建设统一起来，既切实加强农村基层领导班子建设，发挥基层党组织领导核心和战斗堡垒作用，又立足于新时期农村工作需要，努力建设一支高素质的农村基层干部队伍；既采取及时有效的措施，着力解决农村基层组织建设中面临的突出矛盾和问题，又加强制度建设，着力构建农村基层组织建设常抓不懈的工作机制；既加强农村基层干部的管理监督，又加强对农民群众的教育引导，不断优化农村基层组织建设的社会环境，促进农村基层组织建设的健康发展。

（一）创新发展思路，积极探索农村集体经济的多种实现形式，为农村基层组织建设夯实物质基础

发展壮大集体经济，没有固定、现成的模式，关键在因地制宜、脚踏实地，积极探索农村集体经济的多种实现形式。要从本地实际出发，以市场为导向，以优化品种、提高质量、增加效益为中心，调整农业结构，促进农业产业化经营。推广“订单农业”和“公司加农户”的经营模式，充分发挥服务示范基地的辐射作用，通过做给农民看，指导农民干，帮助农民卖，积极为农民提供产、加、销一条龙服务，当好农民增收致富的引路人。

1、多渠道盘活存量集体资产，增加财政收入。立足乡情村情兴业，着眼于本地资源的开发利用，把区位优势、资源优势化为经济优势、资本优势；通过拍卖、租赁、承包等方式，实现集体资产的保值增值；充分利用和挖掘集体的水面、荒坡、荒地等资源的潜力，搞好农业综合开发；大力发展个体私营经济，积极招商引资，培植新的税源。同时，妥善解决土地抛荒，加快农村土地承包经营权流转步伐。农村土地承包经营权流转是税费改革深入的必然选择之一。要以实施《农村土地承包法》为契机，按照依法、自愿、有偿的原则，积极推进农村土地承包经营权流转，进行适度的土地规模经营。波阳县游城乡结合实际，在充分尊重农民意愿的前提下，在两个村推行了土地承包经营权流转，既保证了农业税的及时足额征收，增加了农民收入和集体收益，又促进了农村经济发展，为农村基层组织建设夯实了经济基础。

2、清欠化债，标本兼治，使农村基层组织在“活血化瘀”中健康发展。只有集体经济实力增强了，农民收入增加了，化解乡村债务才有经济基础，但绝不能因此对乡村债务坐视不管。各级党委、政府要从巩固税费改革成果，巩固农村基层政权，维护农村社会稳定的高度，树立“还债也是政绩”的观念，高度重视乡村债务问题，在弄清债务结构的基础上，有针对性地制定诸如“清、降、控、收、抵、核、摊、压”等化解乡村债务的具体办法。清，即清查债务形成的原因，凡因村干部个人形成的债务，由其个人负责解决；降，即调降和清理借款的高利率；控，即出台相关政策，严格控制新债的发生；收，即清收村组债权；抵，即债权债务互相抵消；核，即核销违规债务；摊，即因兴办公益事业形成的债务，经村民代表会议同意，每年平摊一部分；压，即压缩村级支出，坚持勤俭办事。建议在可能的条件下，象解决国有企业“三角债”那样，注入一定的化解债务启动资金，该清偿的清偿，该剥离的剥离，能核销的核销。力争在一定时期内，通过各方配合，循序渐进，破解乡村债务难题。

3、改善领导方式，增强服务本领。由于农村生产力水平较低，经济基础薄弱，要巩固和发展农村税费改革成果，切实解决好农村经济发展新阶段遇到的新问题，农村基层组织必须围绕农民增收、集体增效、财政增长的目标，不断增强广大乡村干部带领农民群众致富的能力和提高为农民服务的水平。具体来说，应做好以下四个服务：一是信息服务。基层组织要力求全面掌握市场信息，准确反映市场动向，提供全方位的信息服务，进行科学的决策和指导，使农业生产直接同市场需求的终端接轨。二是技术服务。高度重视农业先进实用技术的推广工作，组织力量搞好科技下乡，提高农产品的科技含量和商品率。三是流通服务。帮助农民销售农产品，解决长期困扰农民的卖难、卖亏问题。四是组织服务。鼓励各类社会化中介服务组织的发展，组织农民开拓生产经营空间，进行农产品深度、广度的开发，提高农产品生产经营的组织程度和抵御市场风险的能力。

（二）创新乡村管理体制，提高乡村管理效益，为农村基层组织的正常运转提供体制保证

1、深化乡村机构改革，缓解农村基层组织的财政压力。一是扎实推进乡村机构改革，大力精简机构和人员。乡镇要按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不承办”的原则，科学划分职能，合理设置机构，通过调整行政区划，精简、分流人员；深化乡镇“七站八所”机构人事制度改革，把农口“几站”全面推向市场，真正实现减人、减事、减支的目的。就村级组织而言，可以通过“并、减、省”等途径，减少村级支出。所谓“并”，即并村并组，适当调整村组规模，村以2000—3000人为宜，少数居住分散的不少于1500人；所谓“减”，即减少村、组干部职数，实行村干部交叉任职、兼职，1500—2500人的村，设村干部3名；2500人以上的村，设村干部5名。余干县石口镇在推进农村税费改革配套措施中，根据各村人口多少、规模大小的不同情况，本着少而精原则，共精减村组干部110人，每年减少开支18万余元；所谓“省”，即节省一切非生产性开支，包括大幅度削减报刊征订数量，严格执行报刊征订费的上限控制标准；实行村级招待费零管理制度，减少各种不必要的检查、验收、达标升级活动。二是深化教育体制改革，加快农村中小学布局调整。因地制宜地确定师生比例，根据地理状况、人口居住疏密、交通等因素，深化学校内部管理体制改革，实行全员聘任制，清退一些不称职和编外教师，在确保教学质量的前提下，减少乡镇财政压力。三是完善乡镇财政体制。建议乡镇政府成立会计中心，村账、校财由乡镇会计中心管理，乡镇部门收入由财政所管理，控制因财务管理混乱造成的财政赤字和暗箱操作的弊端。

2、切实转变乡镇职能，充分发挥基层政权的作用。深化乡镇机构改革最关键的是转变职能，机构改革的成效，不仅体现在减少机构上，更重要的是体现在政府职能的转变上。随着社会主义市场经济的发展，农村经济组织和经营体制发生了根本性变化，农户成为独立自主的市场主体。乡镇机构要适应这种变化，按照“三个转变”和“四个引导”的要求，尽快转变职能。“三个转变”：即由过去的对上负责为主，转变到对上负责和对下负责相统一，以对下负责为主；由过去的依靠行政手段为主，转变到依靠行政手段和民主法制、说服教育、典型示范相统一，以民主法制、说明教育、典型示范为主；由过去的以完成上级布置的任务为主，转变到完成上级任务和为广大农民服务相统一，以优化为广大农民服务为主。“四个引导”：即观念引导，引导农民树立市场观念、商品观念和效益观念，摒弃小农意识，主动关注市场、研究市场、走向市场。规划引导，结合本地实际，根据市场情况和全局利益，制定好乡村产业发展规划，为农民调整产业结构提供正确导向。政策引导，加强政策宣传和教育，在资金、土地和收费上，重点向效益农业倾斜。典型引导，培训和树立先进典型，抓好一批示范基地、先进龙头企业和专业大户，带动农民发展效益农业。

3、理清县乡关系，明晰乡村职责。县、乡、村三级“压力型”体制如果不能消除，乡镇政权角色的转型将会遇到结构性障碍。必须结合当前正在展开的县乡机构改革，进一步理顺县乡“条块”关系。调查中，不少乡镇干部反映，乡镇政府名为一级政权，实际是一个“空架子”，根本无法领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和各项社会事业，缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。因为县级设在乡镇的分支机构，不同程度上瓜分和肢解了乡镇政府的职能，侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分职权“名存实亡”。因此，必须适应税费改革后乡镇职能转变的要求，建立“以块为主”的乡镇管理体制，建议适当下放乡镇站所的管理权限于乡镇政府，逐步实行管人与管事相结合，进一步加强和完善乡镇党委、政府管理经济和社会事务的能力。就乡村关系而言，村民委员会作为农民自治组织，却承担了一定的政府职责。目前从体制上看，村组干部在短期内仍然难以摆脱收取税费的困境，但必须逐步适应农村税费改革的要求，进一步完善村务运作机制，制定村级组织和村干部职责，规范村组干部行为。建议在农村税费改革的配套措施中，把宣传贯彻党在农村的各项方针政策、提供信息、技术指导、矛盾调处、带领群众发展经济、增加收入、履行农民应尽义务、促进社会整体发展作为村组干部的应尽职责；同时，规范有关职能部门的行为，凡属部门行为的，不准全部推给村组干部，切实减轻村组干部的工作负担和压力。

4、因地制宜，创新基层党组织的设置。农村税费改革后，随着撤乡并镇、村组规模调整等配套改革的推进，生产要素必将在一定范围发生流转；随着农村经济的发展，农村出现了许多行业协会、专业合作社等集体经济组织，在这种情况下，要确立围绕农村经济发展设置基层党组织的观念，改变过去按村民小组和党员居住地设置党小组的传统模式，根据党员从事经济活动的方式和农村工作的需要灵活设置党组织，以组织设置的优化带动经济的发展。可以考虑在以下四个方面进行实践和探索：一是围绕农业产业化目标，把党组织建立在产业链上，按照区域经济布局，建立某个产业的党组织，以产业的优势带动相关村组经济的发展。广丰县吴村镇党委针对农业产业化进程不断加快，各类行业协会中的党员陆续增多的情况，创新基层党组织设置，在果业、养殖、“三产”等行业协会建立了党小组，通过党员在协会中的示范带头作用，带领农民致富，有力地推动了农村经济的发展，增强了基层党组织的凝聚力和战斗力。二是围绕城乡一体化目标，以城镇所在村、中心村为依托联合建立党组织，强化集镇建设的辐射功能，提高农村城镇化和市场化建设水平。三是根据税费改革后农村无职党员增多的实际，推行无职党员设岗定责；同步实行党小组设置的改革，根据农村工作需要和党员的专特长，进一步优化党员的组合方式，合理设置有关类型的党小组，比如政策宣传、普法民调、致富示范、市场信息、村务监督、学习议事等党小组，激发党员先锋模范作用的发挥。四是在强化村党支部和村委会建设的基础上，对其它村级配套组织，如对村级民兵组织可以将其职能上移到乡镇一级，对共青团可采取“村村联合、村企联合”的办法进行合理设置，达到精简高效的目的。

（三）创新干部选任机制，加强班子建设，提高整体素质，为农村经济和社会发展提供坚强的组织保证

应对税费改革的新变化，加强农村干部队伍建设，必须坚持改革和创新精神，按照“职业化管理”的发展趋势，以“事业留人、感情留人、适当的待遇留人”，从“选优、留住、提高、用好”入手，建立和完善农村干部特别是村干部的选拔任用、教育培训、保障激励和监督管理等工作机制，充分调动干部的积极性，确保队伍的稳定性，努力培养一支适应新时期农村工作需要的高素质的农村干部队伍。具体应把握以下四个环节：

1、选任渠道要“宽”。税费改革后，对乡村干部特别是村支书，无论是在政治素质、致富本领，还是在民主意识、法制观念等方面都提出了新的更高要求。农民有句顺口溜，则是对“领头雁”的衷心企盼：“自己不能富，不能当干部；光顾自己富，不是好干部；带领大家富，才是好干部。”从乡村干部主要是村支书的选任导向看，必须突破地域界限和身份限制。在地域上，既立足本村“内选”，从村组干部、复退军人、回乡知青、科技示范户、致富能手中选，又扩大交流，跨村、跨乡招聘政治素质好、符合条件的“能人”，或选调先进小康村的优秀干部到后进村任职；在身份上，一方面强化“外返”，教育和动员在外务工经商的党员，回到家乡，为家乡建设和发展作贡献，另一方面完善“下派”，通过乡镇、县直单位选派，大中专毕业生考录等途径，使有能力、有本事、有奉献精神的“能人”、“强人”成为农民致富奔小康的带头人。同时，加强村级后备干部队伍建设，采取民主推荐、公开选拔、跟踪培养等方法，遵循公开、平等、竞争、择优的原则，建立以公推、公选、公认为核心内容的村级后备干部选拔培养新机制。

2、教育培训要“活”。切实增强乡村干部的政治思想素质和岗位实用技能，着力于“四个培训”、“四个提高”。即：加强邓小平理论、“三个代表”重要思想的学习培训，提高干部的思想政治素质；加强法律法规和政策培训，提高干部的依法行政能力和水平；加强实用技术的培训，提高干部的“双带”（带头勤劳致富、带领农民共同致富）本领；加强文化科技知识培训，提升干部的素质层次，逐步做到每个村级班子中有一名大专学历的“村官”。要注重加强党员队伍的教育管理，根据形势变化，认真解决农村党员教育手段落后、形式单一、针对性不强的状况，探索各种行之有效的党员活动载体，建立健全以科普学校、农民夜校为主体的科技教育阵地，以科技协会、专业协会、服务示范基地为主体的农技推广阵地，以“红白理事会”、“村民议事小组”为主体的移风易俗阵地，依托上述阵地，赋予农村党员教育新的内容和形式，为党员充分发挥作用提供宽阔的舞台。

3、激励保障要“实”。按照县、乡两级财政统筹的原则，对村支书、主任、会计等村主要干部按贡献定报酬的制度，即“基本工资+绩效工资”的结构工资制，并根据经济发展和村干部工作量的增大，适当提高在职村干部的工资标准；村主要干部工资相当于本村农民人均纯收入的1.5倍，其他村干部按主要干部的70%—80%确定。采取多种渠道，实行乡、村、个人三级分担，按2：5：3比例解决的原则，对在职村干部，主要是连续担任村支书、村委会主任9年以上，担任副职干部18年以上，工作成绩突出的，实行养老保险，使之干有所得、退有所养，切实解决村干部的后顾之忧。对实绩突出、群众拥护的村干部，大张旗鼓地给予宣传、表彰；对特别优秀的村干部，大胆提拔使用，积极探索从村支书中选拔乡镇领导干部的可行性和有效途径。逐步推行村支书“公职化”，参照公务员管理办法，实行职业化管理。在村支书的性质不变、地位不变、作用不变的前提下，参照国家机关工作人员的管理办法和机制，对村支书或村支书、村委会主任一并考虑进行规范化管理，以提高村支书的素质要求和政治、经济待遇，探索和建立一种吸引人才投身村支书岗位的用人机制。

4、监督管理要“严”。建立健全年度考评和离任审计制度。每年对乡、村干部进行一次民主评议，评议较差的，由上级党委实行诫勉谈话，促其限期改正，并把评议结果与年度报酬和选拔任用挂钩；推行乡、村干部离任审计制度，确保乡、村干部任期目标责任制的落实；积极推行财务审批“双签制”。即在各行政村成立5—7人组成的村民理财小组，村党支部书记为理财小组组长，其他成员由村民代表选举产生。村支书、村委会主任分设的，村里开支在*元以下，由村委会主任和党支部书记共同签字后方可报账，村支书兼任村委会主任以及*元以上的开支，必须由村民理财小组集体研究同意，再经村委会主任和支部书记签字后方可报账。村民理财小组按季度审查本村财务收支情况，审查通过后，连同村务公开的其它项目一起向村民公开，重大事项随时公开。

（四）创新民主管理手段，加强和改进村民自治条件下党的领导，积极推进农村民主政治建设

农村税费改革后，广大农民群众行使权利、履行义务的双重责任更加明确，对基层民主法制建设的意识越来越强，要求愈来愈高。农村基层党组织必须顺应变化，进一步提高民主管理水平，探索出一条“以法建制、以制治村、民主管理”的新路子。加强基层民主政治建设，主要是加强对村民自治的领导，理顺党支部与村委会的关系，核心任务就是引导农民群众学做主人、做好主人，不断增强民主意识和自我管理能力。

1、进一步明确和坚持党在农村工作的领导地位，处理好村党支部与村委会的关系。当前，要紧密结合第五届村委会换届选举，积极探索和推行“两委”双向进入，交叉任职，在组织人事架构上巩固党对农村工作的领导地位，即坚持“四个提倡”：提倡村党支部领导班子成员按照规定程序竞选村委会成员；提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选，如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选；提倡村委会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员。要进一步明确党支部与村委会的职权范围，明确决策程序，通过制度来保证党支部的领导核心地位。村党支部应该做到“五要五不”，即：对村民自治的民主权利，村支部要维护不干涉；对村委会职权范围内的工作，要支持不包办；对村委会决定和处理的问题，要总揽不包揽；在村委会遇到困难时，要帮助不旁观；对村里的各项任务，要分工不分家。

2、加强对乡村干部、农民群众的民主和法制观念教育，为推进农村民主政治建设提供良好的环境。首先，要加强对乡村干部的民主法制教育。教育乡村干部牢固树立群众观念，把群众满意不满意、答应不答应作为一切工作的出发点和落脚点；牢固树立政策观念，坚持一切工作按党的方针政策办，不越轨，不加码，不自行其事，不搞强迫命令。其次，加强对农民的教育。针对农村税费改革的新情况，通过加强对农民的法制教育、政策教育，使农民真正认识到，依法纳税是每个公民应尽的义务，树立纳税光荣、偷税漏税可耻的观念，在思想上和行动上自觉适应税费改革的新形势；加强对农民的社会主义、爱国主义、集体主义教育，教育农民考虑问题、处理问题，既要拿起法律政策武器，维护自身的合法权益，又要从大局出发，正确处理国家、集体和个人的关系，真正把扩大基层民主与提高农民素质结合起来，不断增强农民的民主意识、法制观念，提高运用法律武器正确行使民主权利的能力。

3、坚持和完善村务管理制度，引导农民积极参与农村各项事务。在农村税费改革的新形势下，要求村务公开、民主管理必须进一步改进方式方法，规范村务公开的内容，改进议事制度，明确议事内容和程序，不断提高村民自治、民主管理的水平。就村务公开而言，建议以乡镇为单位建立统一的“村务公开日”，在公开日前后，组织乡镇驻村干部检查村务公开的执行和落实情况，并配合建立村务公开“回执卡”制度，让村民或村民代表对公开内容进行评价。就“一事一议”来说，农村基层组织必须充分发扬民主，调动广大农民群众议事、决事和行事的积极性，形成大家的事大家议、大家办的民主氛围；同时，加强群众监督，所议项目在事前、事中、事后都要公开透明，防止腐败行为和不正之风的滋生。

总之，加强民主管理，必须创新工作方式方法，提高议事能力，提升议事质量，做到在村级事务决策上，建立“两委”联席会议制度，规定凡是重要问题，坚持先党内后党外，先党员后群众和民主集中制原则；在工作落实上，建立党支部向党员、村委会向党支部、村委会向村民代表会议定期报告的工作制度；把加强党的领导与村民自治统一起来，把自觉发挥领导核心作用贯穿于实施“四个民主”的全过程，切实做到民主选举中反映民意、民主决策中集中民智、民主管理中实现民愿、在民主监督中凝聚民心。

（五）创新工作方式，正确处理解决当前紧迫问题和立足长远建设的关系，努力形成农村基层组织建设常抓不懈的工作机制有效解决税费改革后农村基层组织建设面临的诸多矛盾和问题，进一步推进农村基层组织建设，既要从现实问题抓起，更要立足长远，在规范化、制度化上下功夫，努力形成农村基层组织建设常抓不懈的工作机制。

1、加强领导，努力形成农村基层组织建设齐抓共管的良好格局。税费改革后农村基层组织建设出现的各种问题，需要各级党委、各有关部门共同研究解决。新形势下加强农村基层组织建设，要按照“三个代表”的重要思想，全面贯彻落实党的十六大精神，进一步提高认识，转变观念，把基层组织建设与农村改革、发展、稳定，与有效解决农业、农村、农民问题融为一体，力求形成互促互补效应；变突击式、集中式的整顿为规范化、制度化的建设，力求提高整体水平；变以组织部门抓为主，为党委总揽全局，党政共担，有关涉农部门密切配合，力求形成合力；变要我抓为主，为既是“要我干”更是“我要干”，努力形成由各级党委领导，组织部门牵头，相关部门齐抓共管、上下联动、责任明确的抓农村基层组织建设的良好工作格局。各级党委要高度重视农村基层组织建设工作，并作为巩固农村税费改革成果，巩固党在农村执政地位和事关全局的大事摆上重要议事日程。要坚持和完善农村基层组织建设联系会议制度，定期召开会议，研究问题，制定措施，狠抓落实。各级组织部门要充分发挥好牵头抓总协调的作用，加强对税费改革后农村基层组织建设新情况、新问题的研究，制定切实可行的措施，加大督促检查指导的力度。要加大对税费改革和农村基层组织建设宣传的力度，及时宣传和推广税费改革后农村基层组织建设中的好典型、好经验，营造良好的舆论环境。民政部门、涉农部门和其他相关部门要通力合作，协同作战，充分发挥其在农村基层组织建设中的职能和作用。

2、紧密联系农村工作实际，调整农村基层组织建设的工作思路和工作方法。税费改革带来的新情况、新问题，客观上要求农村基层组织建设在思维方式和工作方法上要有新的转变，必须进行工作思路的创新。农村市场经济进程的加快，农民群众对发展经济、增加收入的迫切需求，也对农村基层组织建设提出了新的要求。各级党组织要在认真总结农村基层组织建设已有成效的基础上，根据税费改革后农村基层组织建设的新要求，深入调查研究，明确目标任务，加强分类指导，根据不同类型乡镇党委和村党支部情况，有针对性提出整改方案和措施。

3、建立健全制度，努力形成农村基层组织建设常抓不懈的工作机制。加强新时期农村基层组织建设，必须建立健全与税费改革要求相适应的制度体系。对已经建立并被实践证明了的好的制度，如抓基层组织建设联系会议制度、农村基层组织建设“三级联创”制度、村务公开民主管理制度、在农村党员中开展“双学双带”活动、无职党员设岗定责、选举村党支部班子“两推一选”制度、从市县选派干部进村帮扶制度、发展党员公示制度等，要继续坚持。对过去有效但在新形势下某些方面不适应的一些制度，要根据税费改革后新的形势要求，予以修改完善。同时，认真研究基层组织建设中遇到的新情况新问题，探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效途径，形成农村基层组织建设常抓不懈的工作机制。