对于加强党对社区及两新组织领导的分析思考

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当前，社区和新经济、新社会组织的不断成熟壮大已经成为转型期中国城市发展的重要特征。随着经济转轨和社会转型的不断加快，人们从社会利益分配体系中获得不同的份额，进而产生群体之间的利益竞争。为了使这种竞争具有有效性、合法性，无论是基于群众自治的社区，还是基于利润追求的新经济、新社会组织，他们都会通过政治努力和社会动员，对执政党提出社会政治结构和利益分配整合的要求。同时，市场经济的发展使经济单元和社会事务单元由原来的垂直模式变为离散模式，国家政权对其约束由以行政约束为主转为法律约束为主。因此，党的基层组织构架、领导方式、政治骨干培养等等，都必须适应新的形势，进行与时俱进的改革和调整。

一、从“合法性基础”角度来认识党的领导的切入点

“合法性基础”是一个政治学术语，它和“法律”并没有直接的关系，而是指在一个社会共同体中，社会成员基于某种价值信仰而对政治统治的正当性表示的认可程度。通俗讲，就是老百姓内心认可不认可一个政权，老百姓觉得自己的切身利益是否能通过这个政权的执政而拥有诉求渠道和改善方法。如果党的领导不能切实代表群众利益，不能在群众、社会团体中树立正确的价值观念，就可能逐步失去“合法性基础”。“合法性基础”出现“真空”，就会有新的团体出现并试图占有这种群众代言人的利益诉求渠道，甚至带来所谓的“普力夺”现象：即社会上各类团体纷纷以群众利益代言人的身份，通过接触、游说、施压乃至暴力方法试图夺取实质性政治权力，造成社会政治动荡。因此，从“合法性基础”的角度来认识和加强党的领导，把构建利益诉求渠道和建立正确的价值导向作为基层党组织工作切入点，其实质正是江总书记“三个代表”重要思想的体现。

二、维护最广大人民的根本利益，是当前基层党组织凝聚群众的最重要手段

经济增长、经济效率的提高只是“合法执政”的必要条件，而“合法执政”的充分条件则是为全体国民创造公平参与经济增长、分享经济增长成果的机会。因此，通俗上讲的实现“共同富裕”，处理好“公平与效率”的关系，正是“代表最广大群众的根本利益”在全局上的体现，是巩固执政基础的保证。毫无疑问，社区和新经济社会组织的发展无疑给发展中的中国社会带来了新的活力，但在全球一体化、经济多元化、价值观念多元化的大环境下，它们的成熟、壮大，在客观上必然会为社会利益诉求渠道多元化提供条件。随着大众由“单位人”逐步向“社会人”转化，以往一切生老病死由单位统包的时代一去不返，成千上万“社区人”的各种具体利益就必须有相应的代言人和诉求对象，他们也会逐步自发地形成地域利益的综合体；新经济、新社会组织在谋取自身利益的同时，甚至也会自觉不自觉地努力寻找或充当起某一社会集团利益代言人的角色。同时，随着经济转轨和社会转型的加快，城市社区中大量的简单劳动者被市场竞争机制淘汰下来，形成新的困难群体，引发新的社会矛盾。然而政府的主导的社会资源“二次分配”也只能让他们维持最低生活水平。这种社会结构和利益分配格局的调整，已经使得老百姓对“合法性基础”的检验简化为“能不能为我们多办事、办成事”的心理取向，甚至会把个人利益的失败归咎于改革开放甚至政治经济体制本身。因此党对社区和两新组织的领导，就必须从利益诉求和价值导向的角度来把握。反之，不注意城市社区中的这种心理倾向，不理解部分群众的“被剥夺感”和失落感，就无法真正实践“代表最广大群众的根本利益”，党的执政基础就会被削弱。

在社会主义市场经济条件下，市场逐渐成为资源配置的重要手段，执政党通过直接资源分配来协调社会利益的作用必然会弱化。因此，要进一步凝聚群众，预防和解决“合法性基础”的问题，党组织就必须致力于新时期社会利益关系的整合，在不断提高市场效率的同时，力求社会公平机制的不断完善，维护最广大人民群众的根本利益。这样，党建工作在新时期所面临挑战实质就是要在组织建设、队伍建设上进行机制创新，使得党组织在新时期具备为更为强大的利益整合能力。在城市社区和两新组织内，就是要强化基层党组织为群众谋福利的能力和手段。

1、必须有合理的社会基层组织构架。这是一个组织设计问题。组织设计是一个动态的过程，它必须不断作出适时的调整，使得社会组织构架进一步适应新的形势。只有合理的社会基层组织构架，才能确保一个通畅的群众利益诉求渠道。这其中包括了党的基层组织架构、政府基层组织架构、国家权力部门基层组织架构以及它们之间的相互关系。其中，党的基层组织构架是政治核心和主导，是巩固执政“合法性基础”、加强政治领导的重要保障。

2、必须有强大的领导权威。党的领导权威由思想权威、组织制度权威、领导体制权威、领导者个人威信以及党的历史继承性权威等要素构成。密切党和人民群众的血肉关系，是维护与强化领导权威的根本立足点和出发点。同时，党的基层组织在为群众解决实际困难的过程中所体现出来的决心大小、能力高低、过程快慢、效果好坏，也是对党的基层领导权威的直接检验。在社区和“两新组织”内，老百姓所感受的党的领导权威，就是为老百姓说话、办事的总体能力。

3、必须有坚强的法制保证。依法治国是十五大提出的党领导人民治理国家的基本方略。依法治国应该体现在政治、经济、文化的方方面面。要巩固党的执政基础，就必须推进党建工作法制化的进程，使得党的路线、方针、政策经过法律和程序，转化为国家意志和广大群众的根本意愿。

4、必须有通畅的信息沟通手段。及时准确的信息交互是现代社会赖以进步发展的重要基础，党建工作也不例外。作为社区和“两新组织”的领导核心，党组织必须拥有一个面广量大、准确及时的信息来源，从而了解内部、外部的政治、经济、社会、文化等方方面面的动态，为服务、管理、协调工作提供决策依据。对社区单位和社区人而言，也需要及时了解地方政策动向，既便于为社区建设献策献力，也可保证自身利益的实现。我国是人民民主专政国家，因此对于涉及老百姓切身利益的各类文件、政策、决定等等，老百姓都拥有天然的知情权。

5、必须有以人为本的观念。代表最广大群众的根本利益，是全面、综合和整体的代表。既要在社区、“两新组织”中形成正确的政治导向，也不能脱离老百姓的实际利益来空谈理想和社区归属感。因此，基层党组织必须本着“以人为本”的观念来对待和处理涉及到群众切身利益的决策。否则，价值导向、政治信念只会成为无源之水、无本之木。

三、当前党的基层领导工作存在的问题

有效解决老百姓利益诉求问题成为了党巩固执政基础的当务之急。从近年来党建工作的实际来看，从原有区街党建延伸到社区党建和“两新组织”党建，都是针对这种挑战的及时回馈。在广大党务工作者的努力下，社区党建、“两新”组织党建工作取得了大量的可喜成果。但是基层党组织凝聚力、影响力和战斗力的较弱的现象仍然存在，集中表现在四个方面。

1、基层组织架构问题－－社区利益代言主体的缺失，导致基层党组织政治核心的地位失去基础。与建制县不同，城区的人民代表大会没有街道一级的机构设置，社区居民代表大会的形式仅仅处在探索之中，运作难以规范。而目前社区居委会更多地担负了街道下派的行政任务，且限于人力、物力、财力和权威性，都无法从事对居民利益的代言工作。既然社区居委会变得远离群众利益，那么领导它的社区党组织显然也失去了其构建政治核心地位的基础，对社区的实质性领导就无法体现。在现实生活中，这种利益代言缺失集中体现在群众对社区党组织的漠视上。

2、领导核心地位问题－－缺乏横向的利益整合手段，导致基层党组织凝聚力弱化。撇开组织架构的问题，即使通过推行“社区党员报到”、建立“楼幢党组织”等措施，给社区党务工作者提供了解民情、表达民意的一定渠道，但是作为群众利益代言人的角色，他们缺乏横向协调力、干预力和政治影响力，不能影响社区资源的调配。而“社区党建联席会”自建立起就游移于正式与非正式组织之间，制度化的横向功能难以保障。社区党组织无法在社区单位之间起到组织协调的作用，没有在社区内的政治权威，也就形不成了领导核心。

3、基层党务工作者政治发展空间问题－－缺乏纵向的利益表达和决策影响渠道，导致基层党组织影响力弱化。除了区街管理体制上的不足，社区和两新组织中基层党务工作者政治发展空间狭小也使得他们向“上”的“话语权”非常有限，甚至不能介入与群众切身利益相关的决策过程。一是党务干部的培养渠道不畅。目前，社区和两新组织中的党务干部培养教育的机制不完善，大多数人不知道怎样去开展党建工作，党的工作载体因缺乏思路创新而显得陈旧、没有活力。二是党务干部的成长方向不明。由于传统党政组织结构的一体化，导致党内政治发展和行政职务的挂钩现象已经约定俗成。社区和两新组织党务干部的身份既然不是“国家干部”，行政级别也不好定，就仿佛变成了党政体制之外的人。这种尴尬身份既消弱了基层党务工作者的协调能力，更在心理上也造成了负面影响。三是党务干部的政治依靠不足。在新经济、新社会组织内，党务工作者的地位更要依靠两新组织的负责人的开明程度以及对党务工作的重视程度而定，上级组织甚至无法给予有效的支持和依靠。这样，广大基层党务工作者心有余而力不足，巧妇难为无米之炊，通过基层党组织反映上来的问题得不到及时解决，就会进一步削弱群众党对两新组织从业人员的影响力。

4、党务干部队伍自身素质问题－－党务工作者政治领导意识滞后，导致基层党组织战斗力弱化。在区街党组织，不少党员干部缺乏对新时期党建工作发展趋势的正确把握，政治领导意识滞后，政治敏感性不强。主要表现在：一是习惯于领导者的角色认同。一元化单位体制下的简单管理方式在不少党务工作者头脑中仍然根深蒂固，凡事总爱“上”传“下”达，忽视对社区横向力量的协调，只会当领导者，不会当组织者。二是方法上习惯于硬性指派，不善于柔性协调。社区居委会是群众自治性组织，不是行政机关或者企事业单位。党组织对社区、社区居委会的领导，必须是政治领导，而不是事事干预。三是习惯于抓“小”业务工作，忽视“大”社区的利益。把大量精力放在台帐、活动仪式之上，而对群众利益过问不多，关心不多。四是习惯于要求别人听从，忽视别人认同。缺乏社区感召力。五是习惯于用行政渠道解决问题，较少使用法律渠道。在基层党组织中，随着承担政治领导责任人的主体进一步多元化，党务工作者队伍的政治领导意识出现了一定的滞后和偏差。如自认为人微言轻，忽视了基层组织的政治责任；把社区党务工作作为自己就业的“跳板”等等。总之，“上面”的区街党组织和“下面”的基层党组织似乎走到了两个极端。前者习惯于过去的一把抓，以党代政，不善协调；后者是心虚气短，无力运权。

四、改进和加强党对社区及“两新”组织领导的对策思考

加强党对社区和两新组织的领导，落实靠组织，关键还在人。因此，这里面涉及到组织构架、党务干部政治发展以及相关的制度保证等几个问题。

1、与时俱进地调整社区组织架构

加强党对社区的领导，除了做好自身建设外，关键就是对社区自治进行组织、指导、协调和监督。如组织社区权力机构－－社区成员代表大会，对社区居民代表大会的民主决策的内容和程序进行把关，组织权力机构的专门委员会－－社区议事委员会、社区事务督察委员会、社区事务评鉴委员会等等。一旦社区单位和社区人能够参与到规范的社区代表大会制度运作中来，他们参与决策的有效程度和信心才会进一步加大，从而形成社区整体利益的驱动机制。社区居民委员才有真正的自治性质，社区党组织也就能够通过对社区代表大会的组织领导和有效加强对社区居委会的指导，体现出基层政治核心的作用。

2、区别对待党务工作者的政治发展与行政提升

政治发展与行政提任差别本质就是党的政治领导与执政职能的差别。执政党的职能是政治领导和执政职能的统一，而这两项职能在性质、来源上有所不同。政治领导是一种政治权威，主要靠的是政治思想、政治理想的吸引力，正确的治国纲领、路线、政策的引导力，党组织与党员干部全心全意为人民服务的精神感召力；执政职能则是一种国家强制力，来源于法定程序的授权。执政党通过“执政”的党员来执行这种权力。社区党组织、“两新”党组织与乡、区、县、市等地方党组织相比，其负责人不是国家行政权力体系的成员，因此更多地体现了党的政治领导职能。这样，提高基层党组织的政治权威，提高基层党务工作者的动员能力，并不是指行政职务提任，而在于把行政职务升降与党内职务发展脱钩，在执政党内部提供发展空间。在目前，社区和两新组织的发展还处于初始阶段，这时尤其要给广大基层党务工作者提供较大的党内政治发展空间，以提升社区党组织负责人的政治热情。事实上，只有提高基层党务工作者的党内地位，才能更为有效地把基层群众的呼声传达到处于国家权力体系内的党组织和党员中，从而把党的领导职能与执政职能更好地有机结合起来，做到既有愿望、也有能力为老百姓鼓与呼。

3、建立健全加强党的政治领导的政策法规体系

现行党的规章制度，只是宏观地规定了党组织是地方发展的政治核心，并没有关于组织、协调社区建设、两新组织党建的具体条规。随着社区党建、两新组织党建的不断深入，党建工作制度体系创新，已成为探索新时期党建工作的重要课题。目前尽管不少地方做了一些尝试，但是一个明晰性的社区党建、两新组织党建指导意见尚未出台。如：社区基层的党组织构架；社区党建中地方党组织与社区单位党组织之间的权力与义务对等关系；社区党务工作者队伍身份的界定；社区党建、两新组织党建具体管理制度等等，都处在探索阶段，需要通过广大党务工作者实践基础上加以提炼、总结。

4、制度设计上的预警机制：建立政治基金，防止政治献金。人是复杂的社会动物，一个执政党在进行政治制度设计时，必须进行人性假设，才能做到未雨绸缪，防范在先，使政党制度具有前瞻性、持续性和稳定性。随着社区和两新组织的不断成熟、壮大，随着基层党组织负责人在党内和社区、社会团体内地位的提高，各种错综复杂的利益主体会试图和他们进行接触，以期望自身的利益能够在行政决策中得到最大体现。而如果没有较好的预警措施，党员干部就有可能经不住“糖衣炮弹”的考验，堕落成为少数利益集团的代言人。西方政治体系下的“政治献金”实际上就是典型的反面教材。因此，党组织除了必须拥有严明的纪律之外，也需要逐步建立政治基金，使得基层党组织有为老百姓办事、为老百姓呼喊的经济保证。同时，要注意对群众进行引导，把对党员、党务工作者的个人信任升华到对党组织的政治威望上来，确保是基层党组织而不是哪个个体、哪个小集团成为未来社区的实际政治核心。

5、打消信息沟通上的不对称性。基层党政部门的每一项决策都和老百姓的切身利益密切相关。因此，基层党组织必须积极打破当前社区内信息不对等的局面，以定期和不定期相结合的联席会、听证会、会、问卷调查、来信来访、上门服务等多种方式，变非正式沟通为正式沟通，变系统外沟通为系统内沟通，变无意识的封闭信息为主动释放信息，变静态坐等信息为动态吸纳信息，扑下身子，真正了解民情民意，使得群众的利益诉求不走形、不变样。