对市县党代会试行常任制几个深层问题的思考

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为了贯彻党的十六大关于“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”和“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”的精神，总结试点经验，研究实践过程中的问题，我们对5个市、县的试点情况进行了调查。各试点市、县在推进党的代表大会常任制方面进行了积极的探索，积累了不少的经验，为进一步扩大试点工作，打下了很好的基础。但同时，各地在一些重大问题上还普遍存在着不少的疑虑和困惑，影响着试行工作的深化和发展，需要从理论上进行研究并给予明确回答。

──研究制定统一的党内法规，对试行常任制的市、县党的代表大会做出明确的理论定位

目前，试点地区的领导干部和党员代表感到困惑的一个突出问题是无“法”可依，即：试行党的代表大会常任制工作，缺乏党内统一的理论定位和权威的制度支持。这就使得各地在具体实施中，对党的代表大会的重视程度、制度安排、领导机制、操作程序以及党代会发挥作用的大小等都存在着程度不同的差异。有的地方目标定位明确，将其纳入党组织的中心任务，能够从完善地方党的代表大会制度出发，把试行党的代表大会常任制与政治体制改革相结合，注重整体推进；有的地方注重发挥党的代表大会代表的征集意见和建议的功能，将其定位于党委的“参谋”和“耳目”；也有的地方经过一段试行后，觉得不仅增加了工作量，而且还给党委带来了一些没必要的麻烦，所以对这项工作就不积极、不主动。这种认识上的差异不仅表现在地区之间，就是同一个市县不同的群体对党的代表大会常任制的认识和期望值，也有所不同。党政领导干部，希望将常任制党的代表大会，定位为在党委领导下的一个反映党员群众意见的渠道；而大部分党员代表，则希望常任制党的代表大会，能够发挥其党章规定的“最高领导机关”的作用，尤其是希望能够发挥监督作用。产生这些认识上差别的原因固然是多方面的，但缺乏统一的法规规范和理论定位，则是一个十分重要的原因。

这就需要在认真总结试点经验的基础上，从制度建设人手，进一步规范试点行为，出台一个市、县党的代表大会常任制试点工作的暂行规定或暂行条例，就试行常任制市、县党的代表大会的地位、特点、职能、职责、机构、运行程序、经费和相关制度等方面，做出明确的理论定位和党内法规确认，从而对试点工作的深入和新试点工作的开展提供理论指导和法规支持。制定关于市、县级党的代表大会常任制的制度体系，并对其进行理论定位，应当体现三个方面的精神和原则：一是市、县试行党的代表大会常任制，应当以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制人手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，把党章对党的代表大会制度“最高领导机关”的原则规定落到实处。二是把市、县党的代表大会试行常任制与健全党的民主集中制和发展党内民主结合起来，把它放在推进政治体制改革、加强党的执政能力建设、改进党的领导方式和执政方式、巩固党的执政基础、建设社会主义政治文明等整体思路中来系统安排。三是市、县级党的代表大会的常任制制度体系，既要有利于维护党中央的权威，加强党对地方工作的领导；又要适应党领导地方政治、经济、文化和社会发展的情况，体现地方党的最高权力机关的特点和规律。

──试行常任制的市、县党的代表大会应选举常务机构

试行党的代表大会常任制，是否应当设立常务机构，既是试点实践中感到困惑的一个难点，也是党的代表大会常任制理论构架上的一个关键点。目前，试行常任制的各市县党的代表大会，几乎都没有选举常务机构，只是在市、县、区委组织部中，设有联络机构，由组织处(组织科)承担日常的具体事务。从实际运行过程中看，这样设置不顺畅，操作起来也有一定的困难。选举设立党的代表大会常设机构，是使党的代表大会正常运行和经常发挥作用的基础，同时，也是解决党的“最高领导机关”长期虚置，功能和作用不能正常发挥的制度保障。之所以党的八大尽管在党章中做出了实行常任制的规定，但最终仍没有能够坚持下来，其中一个最为重要的原因，就是大会没有选举产生一个党的代表大会常设机关，来负责实施代表大会的各项工作，这不能不说是一个深刻的历史教训。而设立常务机构，无疑会在实践中遇到另一个问题，即：增加党政机构、人员编制和财政支出。看来，既解决党的代表大会的机构设置，又不造成体制上臃肿和财政上的负担，是解决这一问题理论和实践上的关键点。

笔者认为，构建党的代表大会常设机构寓于同级人民代表大会常设机构之中的新体制，是解决这一问题的可行选择。将经过全体公民选举出来的人民代表大会的代表中的共产党员，作为同级党的代表大会代表的当然候选人，然后再分区或分界别，按照一定的差额比例，在全体党员中通过直接选举，产生党的代表大会常任代表，通过党的代表大会选举出大会副主席团，作为代表大会的常务机构，负责大会职责范围内的一切事务。经过这种程序选举出来的大会常务机构，从人员到机关，都出自同级人民代表大会之中，也没有必要再剥离出来单独设置，而是始终“嵌入”其中，融为一体，构成“党代会”寓于“人代会”之中的新体制。

构建这样的体制有以下几个好处：一是在不增加党政机构和人员的前提下，解决了党的代表大会常务机关的设置，为党的代表大会常任制实施提供机制保障；二是由于党的代表大会寓于同级人民代表大会之中，又为贯彻落实党管干部的原则提供了一个新的合法的平台和机制；三是从人大代表中产生党的代表大会代表，为解决党员代表的先进性和群众性相统一，提供了一个制度保证；四是两会融为一体，使得会议对一些关于经济和社会发展重大问题的决策，既增强了民主性、科学性，又体现了党的领导原则；五是为保持党的先进性，巩固党执政的合法性基础，提供了新途径。

──正确处理党的代表大会与党委、纪委的关系

如何处理党的代表大会与党委会的关系问题，是试行党的代表大会常任制实践中又一个重大问题。从我们党的历史看，党的八大以前通过的历次党章，都明确规定党的各级代表大会，是同级党组织的最高领导机关，党的各级委员会由党的代表大会选举产生，向代表大会负责并报告工作；党的代表大会闭会期间，它所选举的委员会是最高机关。可见，党的各级委员会是按“执行委员会”的角色定位的。这样的规定和角色定位，使得党代会与它选举产生的委员会之间关系十分明了。但从党的九大至今，党章都规定党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。这样，党的代表大会的“最高领导机关”的职能，集中体现在大会召开期间的几天，随着会议的闭幕，其最高领导机关的各项职能，就都由党的委员会代为承担。党委不仅代替代表大会行使领导、决策权利，就连由代表大会选举出来的监督机关──纪律检查委员会，也被置于党委会的领导之下。这样，纪委对同级党委的监督难的问题也就随之产生。

而党的代表大会试行常任制后则不同，党章所赋予的领导机关的各项职能应当是持续的，持续期限与党委会的期限是一致的。这就在实践中出现了同时并存的两个最高领导机关。那么，这两个领导机关的职能分别应当是什么，怎样在实际工作中处理好二者的关系，这一重大的理论问题和回避不了的现实问题，就需要我们进行深入研究。

笔者认为，在试行党的代表大会常任制的市、县，确立和落实党的代表大会是“最高领导机关”的权威地位，从权力源头着手，理顺党内各权力关系，是在市、县政治生活中解决这一问题的关键。

首先，确立党的代表大会作为党的权力机关，在党内至高无上的权威地位，选举产生寓于同级人民代表大会常务机构之中的党的代表大会主席团，作为本级党组织的核心，主席团实行轮职制。其次，同时选举产生党代表大会的执行委员会和纪律检查委员会。执行委员会与纪律检查委员会权力平行，互不隶属，同时向党的代表大会负责并报告工作。第三，通过人民代表大会正常渠道，合法地将党的执行委员会的成员，推荐、选举到行政领导岗位上，实现党的执行委员会与行政机关的合二为一。