党代会作用途径和形式问题的研究的调查与思考

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“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要示范和带头作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市县进行党的代表大会常任制试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”贯彻落实党的十六大精神，完善党的代表大会制度，更好地发挥我区党代表在党代会闭会期间参与监督、议事、决策等作用，让党代表按照党章要求，更加充分地履行自己的职责和权利，对加强对党在基层工作的监督，促进党的事业发展有着重要意义。

一、党代表大会闭会期间发挥代表作用的有效途径

(一)党代表大会常任制是代表发挥作用的新途径

1、什么是党的代表大会常任制

2、党代表大会常任制的职能

3、党内民主的新尝试―“票决制”

4、党的代表大会常任制是历史发展的必然产物

(二)构建党组织与党代表联系的工作平台

1、党代会闭会期间代表的职责

2、代表团(组)活动制度

3、党代表来访接待制度

4、代表例会制度

5、党代表提交建议制度

二、党代表大会闭会期间发挥代表作用的主要形式

(一)开展专题调研活动

(二)进行专项视察

(三)开展联络活动

(四)对党委、纪委工作进行评议

三、问题与对策

(一)存在的主要问题

1．代表产生的形式和结构不尽合理

2、要的组织管理机构和行之有效的办法

(二)对策与措施

1、代表产生的方式

(1)减少代表的名额

(2)划小代表选区扩大差额的比例

2、党代表联络机构

3．建立党代表提案制

4．加大检查指导力度

关于“党的代表大会闭会期间发挥代表作用途径和形式问题的研究”的调查与思考

党代表大会是党的一项根本性的组织制度，是党的各级组织包括中央组织、地方组织和部分基层组织讨论、决定党的重大问题和选举党的领导机关的会议。坚持党的代表大会制度，就要不断完善代表大会制度，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。

过去，代表作用发挥不充分主要表现在三个方面：一是代表作用的“一次性”。代表只是在党代会召开时，“听听报告，填填选票”，大会闭幕代表任务完成，缺乏发挥代表作用的权益和载体。二是代表权利的“局限性”。以往代表的责任、权利、义务主要体现在代表大会期间，束缚了代表活动的空间，造成闭会期间代表无所事事。三是代表作用缺少“权威性”。代表的权威性只表现在开会时的举手表决。闭会期间代表的建议和意见往往不能够引起足够的重视，不能像人大代表的建议或意见那样具有权威性。

从崇文区目前情况看，全区有基层党委47个，党总支51个，党支部975个；党员27282人，我区有党的十六大代表1人，市第九次党代会代表13人，区第八次党代会代表350人。课题组就党代会闭会期间发挥代表作用的途径、形式问题，通过召开座谈会，走访和调查问卷等三种形式，被调研的对象中有市党代表10人，占市党代表总人数的76.9%；区党代表62人，占区党代表总人数的17.7%；普通党员29人。由于北京地区正处于非典疫情的流行期，调研的重点放在问卷调查上，发放调查问卷100份，返回100份，回收率为100%，取得了较好的效果。

一、党代表大会闭会期间发挥代表作用的有效途径

在这次调研中，我区党代表普遍认同试行党的代表大会常任制，建立党组织与党代表的联系制度是积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的有效途径。

(一)党代表大会常任制是代表发挥作用的新途径

同志在“十六大”报告中指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”参加座谈会的市、区党代表们说：“健全党的代表制度，对于加强和改进执政党的建设，坚持和完善党的民主集中制，提高党的凝聚力、创造力和战斗力，促进改革开放和现代化建设，具有十分重要的意义；而进一步扩大在市、县进行党代表大会常任制的试点，是完善党的代表大会制度的一项重要内容，是建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度的一个重要方面；其目的在于积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”。

1、什么是党的代表大会常任制

是指每次党的代表大会完成换届任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权。这期间，党代表的资格继续有效，不在重新进行选举。也就是说，党的代表大会像全国和地方各级人民代表大会那样，代表的权利也同人大代表类似。党的代表会议由于党的委员会每年定期或不定期召开，听取和审议党的委员会和党的纪律检查委员会工作报告，讨论决定党的重大问题，对全委会及其成员的工作进行评议。

2、党代表大会常任制的职能

过去，党代会常任制的职能作用发挥得不够充分，一个重要的原因是两次党代会之间的间隔比较长，而党代表与人大代表不同，只是在党代会开会期间行使权利，党代会一结束，代表的职能、权利也就随之消失，不能再以代表的身份参与党内事务。所以，许多党员不能很好地珍惜自己是党代表的荣誉感、责任感，党代表的应有作用不能很好地发挥。因此，有人形容党代表参加党代会是“握握手、吃顿饭、画个圈、举举手”。说法虽然偏激，但却反映出存在的问题。

党代会常任制最有效的职能是实行年会制，改以前党代会每五年一次为一年一次。年会的主要任务是：听取并审议党委、纪委的工作报告，讨论决定下一年度本地区政治、经济、社会发展和党的建设等方面的重大问题，对“两委”及其成员年度工作进行评议或信任投票，选出出席上级党代会代表，增补党委和纪委成员。有时，年会的议题或议案也可以由党代表或代表团联名提出。年会前，一般可将“两委”的工作报告稿下发给党代表，请代表提出意见和建议。

这样做的好处：一是拓宽了党代表参与党内事务的渠道，保障了党员对党内重大事项的知情权和参与权，提高了代表的工作积极性，增强了他们的荣誉感、责任感和使命感。二是有利于加强党内的民主监督，形成了较好的约束机制，有利于改进机关作风和加强廉政建设。三是畅通了党内信息传递和反馈的渠道，使党委更能广泛地听取代表和党员的意见，有利于提高各级党委的决策水平。四是加强了党群干群的沟通与联系，密切党群、干群关系，增强党组织的吸引力和凝聚力。五是给党代表更多的参政议政机会，使党代表发挥作用的途径从以前主要在党代会召开期间改变为向闭会期间延伸和拓展。

3、党内民主的新尝试―“票决制”

在重大事项和干部任免采取“票决制”，是作为党代会常任制的一项配套改革措施，被同时试行的。票决制是扩大民主、体现民意，加强和保障监督，实现决策民主化、科学化和制度化的重要渠道和有效形式。在实施的过程中，必须因地、因事制宜，视具体情况确定是否采用票决制和怎样票决。对不适宜票决的不必强求票决，确实需要票决的应把握票决的关键环节，避免操作简单化影响票决质量，防止责任主体缺位和权利越位的产生，杜绝“小团体”、“小山头”等拉帮结派的问题出现，真正做到公平、公正、实效。

“票决制”在程序和方法上对干部的选拔、任免进行了大胆的改革。如有的地区在公开选拔干部上采取“关口”前移，实行“三荐双考”的办法。“三荐”就是对选拔干部必须经过组织推荐、群众民主推荐和干部个人自荐这样一套全方位、多角度的关口；“双考”就是对推荐出来的人选进行组织考察和基本理论、知识测试。第一步工作“三荐双考”完成后，对选拔出来准备任用的干部还要经过一系列的考察和考核。相关的制度和措施有：考察预告和差额考察制、考核考察责任制、党风廉政一票否决制、票决回避制等。对拟提拔的干部经过票决之后，还要过两道关卡：即公示制和任期试用制。这是为了确保干部队伍质量而设的关口，让群众参与对干部选拔任用的监督。

“票决制”作为干部组织人事制度上的一项重大的改革措施，似乎已成为一种“时尚”。2003年初，中共北京市委九届三次全会以无记名投票方式表决了6名区委书记和4名区长推荐人选。市委全会票决重要干部，这在北京市组织干部工作中还是第一次。据悉，今年北京市还将制定和完善在市委全委会闭会期间由市委常委会提名、全委会进行无记名投票表决区县党政正职拟任人选和推荐办法；以及在市委全会闭会期间征求全委会成员意见的办法。逐步推行区县所属党政正职由区县委全会投票决定的制度。

4、党的代表大会常任制是历史发展的必然产物

从国际共产主义运动的发展历史来看，十月革命后，俄国布什维克党成为世界上第一个无产阶级政党，开始了执政党建设的新时期。列宁高度重视执政党的自身建设，根据他的提议，联共布中央决定每年召开一次党的代表大会，实行党的代表常任制，但由于俄国正处于战争状态，全党全国正向高度集权方向发展，“常任制”无法继续实践。1924年列宁逝世后，斯大林成为党和国家最高领导人。在斯大林时代，不仅党的代表大会常任制遭遇红灯，而且党的代表大会的作用也在不断下降。从联共布党的十四大开始就不再一年召开一次大会，联共布党的十八大和党的之间竟相隔13年之久。中央全会更是很少召开，1938年至1939年仅召开过一次，整个卫国战争时期一次都没有召开，从1946年到1952年这6年时间里也只是开过一次。由于苏联共产党内部严重缺乏民主，官僚主义作风严重，党的组织建设停滞，党员队伍素质下降。到戈尔巴乔夫主政时期，一个执政长达74年之久，约占全国总人口12%的近2000万党员的苏联共产党在“政治地震”中垮台了，从而丧失了执政能力。

中国共产党借鉴苏联共产党的经验与教训，早在1956年，就已经提出并开始实行党的代表大会常任制这一制度。1956年4月28日，同志在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话中提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可了。”同年9月16日，邓小平同志在八大修改党章的报告中，正式提出了党代表大会常任制的问题。“就是把党的全国、省一级和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”报告中还提出：“代表由于是常任的，要向选举他们的单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。因此我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”党的八大把党代表大会常任制写进了党章。八大以后，各地党委都先后召开了本届党代表大会第二次或第三次会议。1958年5月，中国共产党召开了党的第八次全国代表大会第二次会议。但令人遗憾的是1958年以后，由于党内民主生活出现了不正常的现象，党的民主集中制原则遭到削弱和破坏，党代表大会常任制没能再继续实行。

随着政治体制改革的逐步深入和党内民主政治建设的加快。中央有关部门重新又对实行党代表大会常任制进行研究。从80年代开始，先后在浙江、山西、广东、湖南、河北、黑龙江等省的十多个市县区进行了党代表大会常任制的试点工作。积累了丰富的经验，取得了良好的效果。其积极意义应给予充分肯定。

最近，又有上海、江苏、广西、四川、山东等省市的一些地市县或乡镇进行党代表大会常任制的试点消息见诸报端。通过试行党代表常任制，进一步发挥了党内民主，加强了党内监督，促进了党内决策。

(二)构建党组织与党代表联系的工作平台

建立党组织与党代表的联系制度，为代表发挥作用提供一个广阔的平台，从而有效地激励党代表在各自的工作岗位上为完成党代会提出的各项任务而努力工作。

1、党代会闭会期间代表的职责

收集本选举单位党员的意见和要求，及时向党代会和同级党委反映；结合本部门的实际，对党的建设、经济和社会发展、群众的思想和生活等有关问题进行访谈调研；根据有关规定，对“两委”实行监督，提出工作建议或批评，在必要的情况下，党组织可以委托党代表对有关问题进行专向调查；党代表除了集中参加党内会议或党组织安排的活动，还可以在本选举地区开展相关活动。

2、代表团(组)活动制度

按照利于集中，便于活动，加强对代表的教育管理的原则，可以按照系统或行业的性质将代表划分若干个代表团(组)，每个团(组)选举产生正副团(组)长各一名。大会期间的工作任务是组织讨论，形成提案、酝酿人事等问题；闭会期间可根据需要不定期召开代表团(组)会议，每半年至少活动一次，讨论党委提交讨论的问题，形成提交党代表大会的提案，研究代表团(组)所在的系统、行业内的热点工程和重点问题，提出工作建议。

3、党代表来访接待制度

每周固定一天作为党代表来访接待日，每次确保有一名党委成员和一名政府负责人接待，并形成一项制度。针对党代表反映的热点、难点问题及相关意见，要认真记录并填写接待承办传递单，及时向党委负责人通报代表反映的问题和处理意见。这样，党组织与党代表之间，党代表与党员群众之间的联系更加紧密，更加容易沟通理解，许多问题和矛盾也更加容易得到解决，密切了党同人民群众的血肉联系，增强了党组织的凝聚力和战斗力，我们党的执政基础就会不断得到巩固和加强。

4、代表例会制度

长期以来，党代表大会一结束，代表的职责就已完成，代表发挥作用的渠道和活动空间受到不同程度的限制。为改变这种状况，十六大报告提出“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”，实行党代表例会制就是一个很好的办法。

在党代表例会上，要经常及时地向代表通报党委、政府的工作。在正常情况下，最好每季度一次，特殊情况下或遇有重大事项及时通报。平时要将党委出台的文件、决策和举措也要先传达到党代会，为其履行职责，行使权利提供依据。每年年初，党委还要把党建工作奋斗目标、实施计划和工作步骤在代表例会上通报，发动代表讨论，出谋划策，取得代表的认同与支持，从而顺利达到预期目标。

5、党代表提交建议制度

过去，基层的意见或建议主要是通过人大代表这一渠道反映给上级有关部门，现在有了党代表提交建议制度，增加了党代表发挥作用的途径，使群众的呼声和愿望得到快速转达。单通道变成双通道。同时，党代表代表着普通党员和群众的利益，对群众有着直接的影响作用，所以对他们提出的建议要及时上传下达，对提出建议的党代表采取个别反馈或公开答复的形式报告办理结果。

二、党代表大会闭会期间发挥代表作用的主要形式

(一)开展专题调研

“常任制”是各级党委科学决策的一个较好载体。在非常任制的条件下，党代表的作用具体体现在开会的几天时间。实行常任制后，进一步明确了代表的职责、权利和义务，使代表保持经常性的活动，从而保证代表作用的正常发挥，弥补了过去党代会闭会期间代表无所事事的状况。为此，就要组织代表对党代会决议落实情况和本地区经济发展、党的建设等群众关心的重点、难点、热点问题深入开展专项调研活动。调查研究的最终目的是为了解决问题。所以，在调研中就要有针对性地抓住问题的症结开展行之有效的工作。调查得深一些，研究得透一些，把广大党员干部和群众的思想状况、工作生活状况和愿望要求，反映到党的决策过程中，体现到各项措施之中去。既解决了群众存在的实际困难和问题，又提高了我们党的执政能力和领导水平。

这样做的好处：一是增强了党代表的大局意识、创新意识、保持高度的政治敏锐性。在调查研究的过程中，向群众传达和宣传党制定的各项路线方针政策。二是强化了党代表的责任意识、发展意识，在调研中身体力行带头贯彻落实党代会的各项决议和决定，做群众的表率和楷模，充分发挥党代表的先锋模范作用。三是增进了为人民服务的意识，切实代表人民群众的利益，发挥党代表贴近群众、关系密切的优势。通过调研经常听取党员、群众的意见要求，如实向党委汇报，并协助党委做好党员和群众的思想政治工作，保障各项工作正常有序健康发展。

(二)进行专项视察

各级党代表大会都会对本地区党的建设、经济建设、社会治安综合治理和各项事业发展情况等方面工作形成若干个决议和决定，它是各地区一个时期的发展蓝图或规划。所以，各级党委就要定期或不定期组织党代表围绕党代表大会决议的落实情况到各系统、行业进行专项视察。实践证明，代表们的视察会对大会决议的落实起到非常大的促进作用。在视察中，既使代表了解本届党委的工作实绩和两个文明建设的情况，又能够发现工作中的薄弱环节和不到位的问题，督促各系统、行业以党代表视察为“助力器”，加大力度，狠抓落实，有效地推进工作的开展。

通过视察，增强了党代表对党内外事务的参与意识和能力，对党代会决定的工作思路更为清楚，贯彻起来也更加有力，通过出主意，想办法，为完成党代会提出的各项任务而不懈地努力工作。

(三)开展联络活动

党代表来自于社会的各个领域，有广泛的群众性。不少党代表对基层党组织、党员干部、普通党员的生活、工作情况以及当地的民情民意都是比较了解的。通过党代表的联络工作，可以真实直接地反映出基层党组织、党员和群众的意见和呼声，避免有的系统或行业报喜不报忧、追求华而不实的东西，给党委工作造成被动和决策上的失误。依据崇文区的实际情况，党代表所联系的工作对象有党政机关和事业单位的干部职工、三资企业、股份公司的白领、私营企业主、街道、居委会、社区的有关人员，老党员、烈军属、下岗职工、拆迁户、残疾人等等，根据不同的工作对象确定联系的内容和任务。在联系的内容上，涉及基层党组织建设、私营企业党建工作、发展思路、技术咨询、征求意见，帮扶解困等方面。

通过开展联络活动，切实代表人民群众的利益，增强为人民服务的意识，体察民情、顺民意、体民心的工作落到实处，增强为民办实事办好事的自觉性，进一步融洽了党代表同群众的关系。同时，通过开展这项活动，又把广大党员、干部和群众的思想状况、工作生活情况及愿望要求，反映到党委的决策过程之中，体现到落实各项政策措施中去。通过党代表的工作，党与群众之间更加容易沟通和理解，许多矛盾会更加顺利得到解决，我们党的执政基础就会不断得到巩固和加强。

(四)对党委、纪委工作进行评议

党风廉政，树立“公仆形象”是关系到执政党生死存亡的大问题。对“两委”工作进行民主评议，有利于加强党内民主监督，推进领导机关、领导干部的作风建设，及时发现和解决党内出现的各种问题，克服官僚主义、形式主义、弄虚作假等不正之风，始终保持党的先进性和纯洁性，使党代表的作用得到更加有效地发挥。

主要作法是：组织党代表对“两委”及主要领导干部公正、客观地进行民主评议。先是由被评议的部门领导做述职报告，然后，由党代表从德、能、勤、绩、廉五个方面对“两委”被评议的对象进行民主测评，量化打分并提出建议和意见。对问题较多的，要提出批评。评议工作结束后及时汇总，将结果如实向被评议对象进行反馈。对反映出的意见，“两委”班子成员要有针对性地召开民主生活会和开展谈心活动，落实整改措施，力求在短期内取得明显效果，维护党的形象。在此基础上，由党代表对“两委”的工作进行信任表决，使民主评议工作真正落到实处。

三、问题与对策

(一)存在的主要问题

课题组在调研过程中，许多党代表畅所欲言，向我们提了许多非常中肯的建议，其中不乏问题，下述问题就成为制约我区党代表发挥作用的“瓶颈”。

1、代表产生的形式和结构不尽合理

从我区本届党代表大会看，有代表350人，不仅代表总人数庞大，而且部分代表的基本素质也有待于提高。党代表素质的高低，直接决定着代表能够发挥出多大的作用。但我们却看到一些代表的素质与他们担负的责任、应履行的使命还有距离，有的代表参政议政能力不强、有的在群众中带头和示范作用不明显，个别的还有考虑个人利益较多。究其原因，是在选举党代表时普遍想法是把它看成是一种政治荣誉，谁也没有去多想党代表到底能代表什么，应该做些什么，能有哪些权利，该怎样发挥作用。再加上选举党代表时差额比例小，侧重考虑其广泛性、照顾面，没有对该系统或行业的代表在素质方面提出更高的要求；还有的代表不是真正由党员选出来的，而是通过做工作选出来的，为了某种需要或只是体现了有关方面的意见。致使一些党代表缺乏参政议政意识，参政议政的水平和能力也不高，没有很好地发挥代表的作用。

2、缺少必要的组织管理机构和行之有效的办法

在我区工作的全国、市、区党代表共有364人，由于代表分散在各系统、各单位，区委没有固定编制和专职人员、专门机构来管理这项工作，组织代表活动。所以，在处理和协调重要问题或开展工作时，力量明显不足，缺乏行之有效的办法，致使工作难以深入细致，实际效果受到影响，从客观上影响了代表作用的发挥。

(二)对策与措施

1、代表产生的方式

党代表的形象在一定程度上体现党的形象，改变党代表产生的方式，注重代表的“先天条件”，是发挥代表作用的关键环节。

(1)减少代表的名额。根据一些试点省市的经验介绍，代表名额一般都比原来减少20%左右。在此基础上，对代表的结构和素质提出严格的要求。通过层层筛选，把那些拥护党的领导，具有高度的社会责任感，有一定科学文化知识和法律知识，敢于同一切违法乱纪行为做斗争，清正廉洁、办事公道、不以权谋私的人选到代表中来。从而使我区代表群体在年龄结构、文化结构和分布状况等方面有较大的改善。

(2)划小代表选区。党代表的构成直接影响党代会的质量，今年是我区党代会代表换届选举年，要以此为契机，根据崇文区党员的数量、系统、行业特点、居住区域分布和基层党组织设置情况来划分选举单位。以小选区直接选举产生代表，每个选举单位一般只选1至2名代表，便于党员对代表候选人的了解和监督，使选举不流于形式，保证党代表的质量。

(3)扩大差额的比例。党代表的遴选应由基层党组织差额

选举产生。过去差额比例过小，不利于优秀代表的选拔。在今年的选举中就是要加大公平竞争的力度，扩大差额比例，使党员在选举中有更大的对比度，做到好中选优。

2．设立党代表联络机构

代表联络办公室的工作主要是负责代表的联络、组织和管理，包括接待代表来信来访、收集意见和建议、受理代表议案、沟通代表及代表团之间的联系，及时将代表的重要建议和意见转交有关部门处理。由于我区没有设立与代表联络的专门机构，党代会闭会期间疏于对代表的日常管理，在某种程度上影响了代表作用的发挥。在目前没有机构编制和人员的情况下，可在区委组织部设立机构，与有关室、组合署办公，“两块牌子，一套人马”，在区委和党代表之间架起联络的桥梁，负责把代表的“声音”传达给区委。

3．建立党代表提案制

借鉴人民代表大会代表提案制的做法，在党代表大会试行代表提案制，是推进党内民主进程的一项基础性的工作。党代表大会既是研究工作、讨论问题、作出决策的会议，也是提高认识，统一思想的会议。代表通过参加党代会，对大会决定的工作思路更为清楚，贯彻起来也更为有力。代表既有参加党代会讨论决定重大问题的权利，也有向党代会提交议案的义务。党代表工作、生活在普通党员和群众之中，与群众联系紧密，具有较好的群众基础，在群众中也有很高的威信，代表要经常了解，认真搜集党员、群众在两个文明建设、党的建设和重大事项对党委的意见和要求，并以提案的形式提交上来，为党委工作献计献策。“提案制”为党代表在党内行使民主权利，参与党的重大事项决策的机会增多了，使代表在党代会闭会期间参与议事、监督、决策的作用充分体现出来。

4．加大检查指导力度

各级党组织对这项工作要高度重视，切实采取有效措施，加大检查指导力度，确保组织开展好党代表大会闭会期间发挥代表作用这项工作。一是要成立专门领导小组，书记挂帅，研究制定党代表活动计划和具体实施方案，了解各项措施落实情况，解决在实施过程中遇到的实际问题。二是在工作中要注意形式和内容的有机统一，提高活动的针对性，灵活性和实效性，力戒形式主义。三是对发挥党代表作用的工作每年进行一次全面检查，平时不定期进行重点抽查，认真总结和推广执行过程中发现的好做法、好经验及时研究和解决在执行的过程中遇到的新情况、新问题，使党代表在各自不同的岗位上最大限度发挥自己的作用。