关于健全和完善区县党代会选举制度的探索

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按照党的十*大报告提出的“改革和完善党内选举制度”的要求，区县党代表会选举制度还需进一步健全和完善，为此，笔者结合县区党内选举工作的实际，对健全和完善区县党代会选举制度进行了认真的探索和研究。

一、当前区县党代会选举制度存在的主要问题及原因

1、党代表候选人提名与“自下而上”原则有一定差距

《中国共产党地方组织选举工作条例》(以下简称《条例》)规定“选举单位按照分配的名额，采用自下而上的方式提名。”在实际工作中，绝大多数党代表的提名能够坚持“自下而上”的原则，但机关“领导型”党代表候选人基本是由上而下确定的，没有放在其经常参加党组织活动的支部来提名产生。

2、选举环境与“秘密填票”原则有一定差距

选举制度要求，必须体现普遍、平等、竞争、秘密的原则，没有秘密填票就不可能有选举人真实的意志表达。在实际选举填票过程中，基本上采用的是会场集中划票的方法，选举人在选举过程中很容易左顾右盼，彼此顾忌，相互衡量。这种不设秘密填票点的做法在县区普遍存在。同时，由于事先没有公示党员代表候选人的情况，基层党员选举和思考的时间比较短，或多或会影响选举的真实性。

3、党员对党代表选举缺乏一定的政治热情

选举工作中，在酝酿参选候选人时，想竞争参选党代表的人相对来说比较少。而且个别党员对选举不以为然，有的甚至认为，选谁都一样，跟自己关系不大。

造成上述问题的主要原因：一是由于对《党章》和与《党章》相匹配的有关条例、准则和规章的权威性程序性认识不足。二是选举同党员权利有些脱离。在党内，党员的选举行为长期得不到有效训练，在选举中，个别党员不清楚自己有哪些权利，更谈不上维护自身的选举权与被选举权，导致无论是推荐候选人，还是选举党代表，都有些盲目、被动，不是真正自主的选择。更深层的原因在于选举没有利益动机，导致参与意识淡薄。只有在选举行为与自己的利益相关时，选举人才会积极投票。三是由于现行的党代表不是常任制，每届党代会召开后，党代表的使命就结束了。党代会闭会后，代表们几乎没有什么活动，也无多少权利可行使，使党代表感到在新一届党组织的政治生活中作用不大，还不如人大代表。

二、改革和完善区县党代会选举制度的对策

(一)创新选举观念

1、树立选举竞争意识

选举过程中应有竞争，即各候选人在选举规则范围内，在公平、公正的平台上展示自己，接受选举人的选择。应该明确的是，“党管干部”原则与党内选举竞争方式并不对立，“党管干部”不是党的领导机构仅仅通过直接任免，代替选举人选择干部，党代会选举干部更是一种“党管干部”的重要制度形式。因此，树立选举竞争意识，强化选举竞争氛围，是搞好党内选举工作的基本要求。要制定符合党内民主运作特点的规则，在较高的政治文明水平上进行竞争选举，有效克服目前党内普遍存在的等额选举、变相等额选举、陪选等不良现象，在选举中提高广大党员对党内选举的参与度和吸引力。

2、树立选举权威意识

《党章》规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”。“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志”。《党章》的规定告诉我们，合法选举具有绝对权威，选举结果必须得到尊重，选举人的选举意志可以自由表达。为此，树立选举权威意识，需要尽快从制度安排上解决党内干部选拔任用方面存在的选举制与任命制之间的矛盾，不能出现用任命方式可以随意改变选举结果现象；树立选举权威意识，在选举过程中，要严格按照选举条例的有关规定，做到“充分发扬民主，尊重和保障选举人的民主权利，体现选举人的意志。任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。”

3、树立选举程序意识

没有程序保障实施的实体制度是没有价值的，按照程序正义的理念，只要程序合法，候选人中无论谁当选，都是党的意志的体现，因为选举的程序法规是全党通行的法规。因此，区县党代会选举程序的合法性必须高度重视，在选举的各个环节上都要严格遵守并完善必要的程序，绝不允许通过非法的程序巧设直接或变相剥夺选举人自由表达选举意志的权利，保证选举结果是在合法程序下产生，而不是使程序为某种预设选举结果服务。强调树立选举程序意识，目的在促进程序创新，维护程序的公正执行。具体来说，就是要在各级党代会换届选举程序方面，采用“由下而上”的线路图，先区县再省、市、自治区最后是全国，这样可以使出席上级党代会代表都由下级党代会选举产生，既体现区县在选举程序链上重要的基础性作用，又体现各级选举的公正性与权威性；要在选举竞争程序方面，以落实选举人的知情权为目标，完善候选人的考察报告、候选人的公示、候选人与选举人的见面活动、候选人与候选人之间的竞选展示等形式；要在候选人的提名程序方面，真正做到“上下结合”；要在选举人的投票程序方面，包括选票的设计、填写都要严谨合法。同时，选举人秘密填票权也要有合法程序保证，比如可以暂时休会，由选举人单独完成选票填写等。

(二)摆正选举制和任命制的关系

以任命制为主、以选举制为辅是导致我们党内长期存在的对“上”与对“下”责任失衡现象得不到扭转，用人上腐败得不到根除的主要原因。解决的根本出路在于摆正选举制和任命制的关系，改革干部任用制度，使目前事实上以任命制为主转变为以选举制为主，并理清选举制与任命制的适用范围。为此，我们应当明确界定选举制和任命制各自运作的边界，有关党规党法要对选举制和任命制的适用条件和范围作出具体规定。一般而言，党内主要负责干部，“两委”书记、副书记必须是选举产生，党组织的职能部门负责干部，如组织部长、宣传部长、统战部长等可采取任命制。“两委”书记、副书记对党代会负责，党的职能部门负责干部对书记负责。这样使得授权明晰，责任分明。另一方面，必须严格遵守选举制的操作规范，党规党法要明确规定选举产生干部的履职程序，关键是任期内不得被随意调离，刚刚当选即被调离，这是对选举权威性的蔑视，既不利于广大党员及其党代表对当选干部的了解监督，也不利于领导机关考察干部。涉及到党内干部异地交流问题，宜在任届中期进行，交流的干部在程序上先进行“”，后经过党内选举正式任用。如果该区县实行了党代会常任制，则由年会党代表选举确认，没有实行年会制的区县可以由全委会通过“票决制”确认。

(三)完善选举竞争机制

完善竞争机制的目标就是要使选举活动公开、公正、合法进行，增强当选者的竞争和责任意识，激发选举人的参与热情，保障其选择权的落实。完善区县党代会选举竞争机制可以从三方面着手。

1、扩大差额选举的比例和范围。一方面，要实现由低比例的差额选举到较高比例的差额选举转变。目前党内选举候选人差额比例是党代表20%、“两委”委员预选时10%、常委差额1人，显然过小，应该扩大到党代表30%，预选“两委”委员候选人20%，常委候选人不少于2人，从而使选举人的选举意志表达较有余地；另一方面，要实现由部分差额选举到全差额选举转变。“两委”委员的正式选举和“两委”书记、副书记选举不再实行等额选举，也进行差额选举。“两委”委员正式选举实行20%的差额比例，“两委”书记、副书记分别实行多1人的差额选举。

2、扩大直选范围。目前区县党代会的选举，一般党代表和“两委”委员选举是由选举人直接选举，“两委”常委和书记、副书记是间接选举，即由直选出来的全委会委员选举常委和书记、副书记。在调研中发现，大多数党代表对此颇有微词，认为参加了党代会换届选举，连党委核心成员人选都不知道，党代会散会了，不知道自己的主要领导是谁。党代表选举权的这种限制，使党代会选举的权威性大打折扣。因此，要充分相信党代表的政治判断与选举能力，建议区县常委和“两委”书记、副书记由新一届党代会直选。另外，为了减少直接选举的授权层次过多，精简党内领导机构，充分发挥全委会的功能和作用，提高其执行力度和监督力度，根据一些地方党代会选举的试点经验，特建议：区县党的领导机关可以不设常委，只设“两委”(每委人数不宜超过15人)及其书记、副书记。书记、副书记对“两委”全会负责，“两委”对常任制年会负责。

3、实行竞选制。竞选制可在区县党代会选举中全面推开，竞选形式可采取“张榜公示、见面活动、竞选演说、责任承诺、接受质询”，把候选人的德、能、勤、绩置于“阳光”之下，使选举人全面了解候选人的各方面情况，而不是仅凭一纸“千孔一面”的履历表。“张榜公示”可以运用现代多媒体技术，在代表大会上大屏幕展示，由大会主席团派人作介绍。“见面活动”主要是通过适当的方式、场合、时间，使候选人与选举人达到相互沟通，增加选举人对候选人的了解。“竞选演说、责任承诺”一般每位候选人安排10至15分钟。“接受质询”，候选人回答代表的质疑和提问，时间视具体情况而定。

(四)改革候选人提名制度

提名权也是选举人重要权利之一，只有投票权没有提名权的选举权是不完整的。所以，必须在选举办法中明确选举人提名权的保障措施。

党代表候选人的提名应该在严格按照选举条例规定的“两下两上”方式中(即选举单位按照分配的名额，根据多数党员的意见提出和确定代表候选人预备人选，报召开代表大会的党的委员会审查；选举单位对审查同意的预备人选再经过充分酝酿后确定候选人，进行选举，选出的代表报召开代表大会的党的委员会审批)，增加个人自荐环节，没有个人自荐就不能作为候选人人选，从而变“要我当”为“我要当”，增强党代表责任意识。鉴于目前区县普遍存在的党代表结构层次不合理现象，比如领导干部比例过大、年龄老化现象严重等，选举单位和区县党委在确定和审查候选人预备人选时，要对候选人的构成层次作总体调节，对候选人素质要对照党章和选举条例严格把关，着重突出候选人的政治行为能力。具体来说，对各级领导干部党代表人选比例作总量控制，一般应在50%左右，对保证一定比例35岁以下年轻党代表的提名和当选要采取适当措施。

“两委”委员、常委和“两委”书记、副书记候选人预备人选的提名应增加党代表提名环节，并且规定适当比例，改变现行选举条例中仅由上届常委提名的规定，避免提名权垄断、自我提名和近亲繁殖。具体操作技术环节可以参照人大选举中的一些做法，比如10名以上代表可以联名提名等。上届常委可以提名“两委”委员、常委候选人预备人选，但必须在选举条例中规定被提名者的任届限制。上级党委在批复候选人预备人选时，可以在组织提名与党代表联名提名的候选人中进行平衡。“两委”书记、副书记候选人人选的提名应该由上级党委全委会实行票决制。另外，选举条例应该规定换届选举的更新率，比如新当选的委员必须达到1/3，从而促进党组织新陈代谢、吐故纳新，增强生机和活力。

(五)设立选举监督委员会

如果没有监督，法律就会成为“写满人民权利的一张纸”(列宁语)，选举人的权利很难得到保证。所以，党内的选举应当将选举组织委员会与监督委员会分开，区县党代会选举必须设立选举监督委员会。关于选举监督委员会的组成、地位、职责和时限，在制定的选举办法中，要设专门章节加以明确。选举监督委员会的组成人员一般应由普通党员、党代表和上级领导机关代表三方推选出来的，其地位独立于本级党组织，也不隶属于选举大会主席团，只对出席党代会的选举人负责，接受他们的监督。选举监督委员会的职责就是对选举进行全过程、全方位监督，对选举中的违法违规现象有权宣布其无效，对选举过程、选举结果的合法性、有效性有权确认。