构建惩防腐败体系的思考

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腐败是一种社会历史现象，古今中外概莫能外。从根本上遏制和完全消除腐败，需要经历很长一个历史阶段。当前，腐败已成为我国最大的社会污染，不仅使国家和人民蒙受巨大经济损失，而且对党和政府形成严重政治挑战，必须尽快构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。

一、当前腐败行为的主要形式

（一）滥用职权，以权谋私。一是索贿受贿，已惩办的腐败案犯均不同程度存在这种行为；二是贪污腐化，利用职务便利直接侵吞或窃取公共财物非法据为己有；三是挪用公款，利用工作便利挪用巨额公款恣意挥霍；四是以权谋私，搞权钱交易；五是倚权经商，利用职权从事经济活动获取非法收益。

（二）拉帮结派，买官卖官。一些领导干部选拔任用干部违背组织原则和组织程序，拉帮结派，任人唯亲，甚至把选拔任免权当作商品，按照“行规”、“惯例”卖官鬻爵；一些干部则热衷于找后台、买官位，溜须拍马、跑官要官。

（三）失职渎职，滥用职权。一是官僚主义严重，凭主观想象盲目错误决策；二是工作不负责任，办事拖拉、推诿、扯皮；三是私事挤轧公务，玩忽职守贻误事业。

（四）奢侈浪费，腐化堕落。一些官员讲排场比阔气穷奢侈，动用公帑吃喝玩乐、请客送礼、大搞庆典；少数官员生活腐化堕落糜烂，沉溺于灯红酒绿、纸醉金迷、声色犬马。

二、当前产生腐败的主要原因

（一）思想素质低下。思想防线乃防腐的首道屏障，思想政治素质低下的官员一般难以洁身自好，在腐败巨大收益、贪廉利益反差、权力至上观念及拜金主义意识的共同诱惑和合力冲击下，往往把人民赋予的权力当成个人谋私的工具。

（二）体制存在漏洞。经济转轨时期特有的法制建设滞后、体制机制缺陷、规制能力薄弱和管理经验缺乏等现实环境，为腐败提供了生存缝隙。尽管有关部门出台了颇多监控措施，但这些措施或者抽象笼统，或者要求不高，或者零碎散乱，既不配套又难以操作，其结果是“不准”和“严禁”多如牛毛而腐败行为我行我素、照贪不误。

（三）监控机制乏力。我国针对腐败的现行监控机制已不适应现实需要：一是专职监督机构缺乏独立性，纪检监察部门的人事、财务、立案和处分等权力完全掌握在同级党委与政府手中，很难真正依法独立开展工作，对同级党政“一把手”的有效监督更是难上加难。二是监督主体的职责和权限与其所承担的任务不相称，缺乏必要的权威。三是监督机制不具双向性，上级尚可监督下级，下级难以监督上级。四是监督机构缺乏有效协调和有机配合，各自为战，未能形成监督合力，有些领域存在监督空挡或薄弱环节。五是监督措施存在漏洞，缺乏可操作性。六是舆论监督作用发挥不够，媒体报喜不报忧现象仍然突出。七是党务政务的公开性和透明度不高，增加了监督难度。

三、构建惩防腐败体系的思考

反腐败斗争的胜败事关党和国家的生死存亡。当前，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，已属箭在弦上、不得不发，迫在眉睫、刻不容缓。

（一）强化教育，充分发挥教育在防腐倡廉工作中的基础性作用。教育是基础。抓反腐倡廉，首先必须由教育入手，从世界观和价值观上校正党员干部的思想坐标，处理好“四个关系”，发挥好第一道屏障作用。

1.处理好教育的重点对象和覆盖社会的关系。抓廉政教育，其重点是党员干部特别是领导干部，这是端正党风进而带好社会风气的关键。为此，一要在干部中大力开展理想信念、从政道德、优良传统和党纪国法教育，使干部常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，切实做到勤政为民、廉洁从政。二要在全社会大力开展公民权利和公民义务教育，使公民认清自身享有的法定权利和应尽的法定义务，自觉反对和揭露各种腐败行为，营造反腐倡廉的社会氛围。三要在全社会公开投诉举报腐败的办法和途径，引导公民积极与腐败行为作斗争。

2.处理好教育与制度约束和监督防控的关系。教育在反腐倡廉中的重要作用不能无限夸大。国内外的经验表明，如果没有健全的制度和严格的监督作保障，则腐败行为不可能得到应有的惩处，对其他人进行廉政教育便显得苍白无力，教育效果就势必大打折扣。因此，必须综合运用制度和监督手段惩防腐败，使教育、制度、监督三者相辅相成、相互促进。

3.处理好教育的立足当前与着眼长远的关系。提高干部政治素质和道德修养是一个渐进的过程，不可能凭一时的教育一蹴而就和终身受用。因此，廉政教育既要适应情况的变化及时调整，围绕各个时期的工作重点有针对性地进行；又要重视其基础性地位和特殊功能，从战略高度通盘考虑，处理好阶段性与长期性的关系，做到立足当前、着眼长远，筑牢拒腐蚀、永不沾的思想纺线。

4.处理好教育的自身办教与合力施教的关系。建立和完善廉政宣传教育工作机制，是推动廉政教育深入发展的现实需要。为此，在抓好各级党政机关内部的廉政教育的基础上，要把廉政宣传教育工作纳入党的思想宣传工作和反腐败斗争的全局进行总体规划和通盘部署，努力构建全党动手、社会共振、依靠各方力量共同开展党风廉政宣传教育的大格局，形成合力推动、相互促进、协调发展、整体推进的廉政宣传教育工作局面。

（二）加快立法，充分发挥制度在惩防腐败工作中的规制性作用。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的功能。加强反腐败工作，归根结底要靠健全法制，通过法律将反腐败工作转化为具有强制力的法律行为和手段，提高反腐败工作的法制化水平。

一是尽快制定惩治腐败的专门法律。建立反腐倡廉的制度体系，必须有一部到若干部专门法律作为支撑，通过这些专门法律界定腐败犯罪的性质、种类和处罚。当今世界不少国家都有反腐败的专门法律，全球性的则有《国际反腐败公约》。其中，《公约》明确了腐败犯罪涉案融资的惩治、资金的返还、人员的遣返和司法的协助等，但其前提必须是腐败犯罪。而我国现行法律没有“腐败罪”的罪名，更没有界定哪些行为属于腐败犯罪。因此，尽管我国已加入了《公约》，但在适用上还存在难题，必须尽快制定反腐败的专门法律。近年来全国“两会”此类议案或提案颇多，多年来确立的党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责和依靠群众参与的反腐败体制机制也比较成熟，再加上推行廉洁自律、查办大案要案、纠正不正之风和治理腐败源头这一格局的完善，反腐败专门法律已具备了立法条件，制定的时机已趋于成熟。

二是适时提升党内纪律为法律法规。我们党涉及反腐败的现行党规党纪很多，如《中国共产党权利保障条例》和《中国共产党纪律处分条例》等。在当前依法治国和依法行政的大背景下，反腐败必须提高法制化水平。因此，除继续制定、调整和充实反腐倡廉的党内规定之外，还要把那些经过实践检验、比较成熟的党规党纪提升为法律法规，通过法律强制手段加大对党员干部从政行为的约束力度。

三是逐步完善反腐倡廉的相关法律。我国现行《刑法》和《刑事诉讼法》在打击犯罪及惩治腐败方面发挥了很大作用，但随着体制改革的深化和腐败行为的泛化，这些法律已不同程度出现不适应。譬如，对国家工作人员的界定，一直都在作出解释、答复和补充而至今尚无定论；非国有企业人员不属于贪污罪的犯罪主体，其腐败行为只能以侵占罪论处；国际上均把腐败的构成要件定为以权谋私，我国则还包括为他人谋取利益，而后一行为往往更加隐蔽更难查证，使得惩治腐败障碍重重。再如，如何在反腐败的刑事诉讼中保障人权、界定沉默权和规定审判公开原则在二审中的适用等，都需要完善和修订。又如，反腐败必须制定行政收费、行政强制、行政程序和土地管理等方面的法律法规，而我国这方面的立法尚有欠缺。这些配套法律必须尽快完善，使党纪国法协调配套。

（三）强化监督，充分发挥监督在权力行使过程中的控制性作用。失去监督的权力必然导致腐败，强化对权力运行的监督制约必须抓好五个结合：

1.抓好单位主官监督与党内全面监督的结合。党内监督应包括对党内各级“一把手”、所有普通党员和各级党政机关的监督。监督是双向的，既履行接受监督的义务又行使监督他人的权利。通过这种监督以及监督“一把手”这个“点”和监督大环境这个“面”的结合，使监督工作全面得到加强。

2.抓好党的内部监督与社会各界监督的结合。党内监督是监督工作的基础和核心，党外监督是党内监督的延伸和补充。对此，一要在加强党内监督的基础上健全党外监督的渠道和机制，确保党外监督的落实；二要及时公开党内决策，提高社会认知度；三要切实保障宪法赋予公民的建议、批评、控告和检举等权利，保护群众参与监督的积极性，让腐败分子无处遁形。

3.抓好反腐倡廉教育与落实监督条例的结合。党内监督条例使监督工作实现了自律和他律的有机结合，反腐倡廉教育则使监督防范关口前移，二者相辅相成，互为补充，形成了可能使党员干部不犯或少犯错误的监督工作机制。因此，既要立足于教育和改造筑牢反腐倡廉的思想道德防线，又要借助制度和机制约束并规范党员干部的行为，做到教育、制度、监督并重并用，形成系统效应和良性互动。

4.抓好知情权利保障与发动党员监督的结合。只有保障党员拥有充分的知情权，才能调动党员积极行使监督权。为此，既要通过宣传教育提高党员实施监督的法纪意识和政治责任感，又要落实党员知情权等权利，为党员全面行使监督权提供保障。

5.抓好履行监督职责与严肃监督纪律的结合。各级党组织和党员既要认真履行监督职责，又要严格执行监督纪律，确保领导干部在一般情况下正常开展工作，使对权力运行的监督切实取得实效。

构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系是一项系统工程，三者各有侧重、优势互补。应当三管齐下、形成合力，推动反腐倡廉工作深入发展。