规范干部任用启动程序问题研究

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一、干部任用启动程序的基本认识

按照《干部任用条例》的规定，干部任用的一般程序为：民主推荐→考察→酝酿→讨论决定→任职，《干部任用条例》没有涉及干部任用启动程序这个初始内容，这既给了我们研究的空间，也增加了研究的难度，但也给了我们研究的空间。干部任用启动程序虽然在《干部任用条例》中没有提到，也找不到对这个概念系统全面的解释，但在干部工作实践中是客观存在的，而且已成为共识。我市自*年以来，根据中央和省委组织部的部署，在瑞安进行了《科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为》课题调研试点工作，在全委会成员民主推荐提名制度探索实践等方面取得了较大的成效。2005年，我部为了进一步完善干部选拔任用工作制度，制定并出台了《干部工作程序》、《民主推荐暂行办法》等文件，也涉及到干部任用启动程序的内容。总结我市实践经验，可以下一个初步的定义，即所谓干部任用启动程序，一般是指在党委的领导下，由组织人事部门具体负责，根据民主推荐结果、日常考核情况、班子结构需要、后备干部情况、有关单位、领导推荐，以及近期干部使用导向和重点等情况，通过充分协商、征求意见和酝酿研究，提出干部选拔任用启动意向及确定初始人选的过程。

从所包含的内容来看，干部任用启动程序原则上可以分为“动议”和“初始提名”两个环节，它们既相互区别又相互联系，辨证统一在启动程序中。“动议”在《干部任用条例》第12章第63条第3款中提到，但对“动议”的具体含义及内容却没有明确的解释。与“动议”不同的是，“初始提名”在《干部任用条例》中没有提到。一般来说，“动议”就是根据领导班子建设和干部配备需要等情况，对领导班子和干部进行适当调整而提出的启动意向和建议；“初始提名”则是指根据领导班子及干部队伍建设的具体需要，按照民主、公正、公平的原则，经过一定的工作程序，研究提出需要民主推荐或全委会成员民主推荐提名的初步人选的过程。

长期以来，我们对“初始提名”关注得较多，一般也将其作为规范启动程序的重点，主要是因为“初始提名”具有个性化的特征，“初始提名”的运作轨迹，容易为人们所认识和把握。反之，“动议”则由于其普遍存在的政治性、边际性而为人们所忽略。*年，中组部在“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为问题调研报告”中就指出，要规范县(市)委书记“动议环节的用权行为”和“推荐环节的用权行为”，实际上就是要规范县(市)委书记的“动议权”和“初始提名权”。

二、干部任用启动程序存在的主要问题

(一)认识不到位

*年《干部任用条例》颁布以来,干部选拔任用的程序意识、纪律意识已大大提高，但一些人对干部任用启动程序的认识有偏差、不到位，甚至要不要监督也存在争议。一是怕麻烦。认为现在干部工作的程序环节已达40多个，如果再去研究启动程序，就会影响工作效率。也有人认为程序环节太多，年轻优秀的干部难以脱颖而出。二是有抵触。认为对启动程序的研究没有必要，地方主要领导的责任重大，在用人上就这么点权力了，还要进行规范和制约，如何统领一方。《干部任用条例》没有规定的地方，不必去完善，否则会削弱权力，个别领导甚至将启动程序视为自己的“私有领地”或专有职权，不容他人插手。三是少关心。认为目前干部工作还是比较神秘，特别是干部任用的启动程序，外界了解较少，尽管认为有必要加以规范和监督，但比较难。一些干部、群众认为干部任用工作与己关系不大，无所谓,但有时又不能理性地对待干部选拔任用工作。

(二)启动主体及其职责不明确

目前，干部任用启动的方式是：有书记直接向组织部门提出干部调整的动议；有组织部门根据所掌握的干部信息向书记汇报，由书记决定动议干部；也有分管副书记、分管副职领导因为分管部门缺干部，提出动议要求；也有单位直接打报告给组织部门提出干部调整的要求等。可见，启动的主体还不是很明确，到底启动的主体有几个，谁为主，没有明确的说法。同时，启动主体的职责和权限也不明确，关系难处理，责任也难追究。有时个别书记往往决定一切，个人说了算，容易产生以下后果：要么主体之间的意见高度一致，“一言堂”，要么决策层意见不统一，矛盾很大，影响班子团结。

(三)初始提名不规范

从全国范围来看，初始提名不够规范主要表现在以下二个层面：首先，从书记层面来讲，比较典型的主要有三种情况，第一种情况是“圈定型”，表现在“民主推荐”之前就已圈定了某个职位的干部人选，书记的意志往往先于群众的意志，“领导推荐”先于“民主推荐”，个人色彩和指向性特点比较明显。第二种情况是“定调型”，表现为在干部调整之前，书记或“书记办公会”定出个调子，划出个范围，让组织部门按照“基调”或“范围”去找人。第三种情况是“否决型”，在研究或确定干部人选时，书记对不符合自己意图的用人方案和人选采取多次否决或退回，导致干部任用启动程序的中断或失效，使初始提名的方案一改再改，从而使组织部门屈从于书记的用人意志。实际上以上三种情况都是不正常的。

其次，从组织部门层面讲，初始提名的范围不确定。在干部选拔任用上，选拔干部的范围可大可小，随意性较大。同时，由于对什么岗位用什么人，不用什么人，也缺乏限制性规定。范围的不确定性，选择的随意性、多元性，导致干部任用上浓重的“人治”色彩。

(四)启动机制有缺陷

主要表现在三个方面:一是启动时机不明确。何时启动干部，启动时间长短，如何安排，没有明确规定。由于缺乏限制性的条件，虽然重复动议、临时动议等情况已很少见,但频繁动议在实践中却较多,个别地方一年中动干部的次数过多。二是初始提名具有局限性。实践中，干部任用工作一旦启动一般就很难停止，初始提名一旦确定，那么被提名者的成功率是很高的，同时，一旦决定到哪个单位搞民主推荐，基本上就只能在该单位提拔选用干部，其他单位就事实上已经排除在外了。由于启动主体在能力水平、学识经验、公平公正等因素的影响，加上党性修养高低，都会关系初始提名质量的高低。三是监督不够到位。从监督职能角度看，目前对启动程序的监督是从初始提名确定之时，对出台初始提名人选的理由缺乏了解。

三、规范干部任用启动程序需要把握的二个关系

研究干部任用启动程序是对用人权的一种规范和完善，必须贯彻辨证思维的原则，避免一刀切，既要给书记、组织部门与其职责相适应的权力，同时又需要在制度方面进行限制，要站在书记、组织部门、干部群众三者不同的角度来探索研究。

(一)规范干部任用启动程序必须把握公权性和公开性的关系。干部启动程序是一种很重要的权力，是党委及其主要负责人用人权的重要组成部分，本质上，是一种公共权力。凡是公共权力都具有公开性、透明性，都必须暴露在公众的监督之下，绝不能游离于公众的视线之外。事实表明，腐败的用人行为都存在“暗箱操作”，而“阳光是最好的防腐剂”。在干部选拔任用中，“公开选拔”和“竞争上岗”之所以为人们诟病少，最主要的原因就在于这两种程序公开、透明。启动程序的公权性本质上要求干部任用必须公开、公平、公正、民主，这也是程序的本质特征。根据温州瑞安市“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为”的调研试点经验，全委会成员参与民主推荐提名领导干部，是干部工作人事制度民主化、公开化发展的必然要求，是落实干部群众知情权、参与权、选择权、监督权的大势所趋，也是把握好公权力与公开性关系的根本所在。

(二)规范干部任用启动程序必须把握好权力与责任的关系。干部启动程序多年来存在许多不规范之处，用人权力与责任很不对称，无法追究责任人应有的责任，从而导致腐败现象的发生。规范启动程序，就是要规范权力与责任，体现权责一致、权责统一的原则，就是要科学规范、有效监督“一把手”的用人权，使书记的用人权与民主监督相得益彰。

四、规范干部任用启动程序的几点建议

(一)进一步认识干部任用启动程序在干部工作中地位和作用

首先，干部任用启动程序是干部任用工作重要的初始环节。要明确启动程序构成的有关要件，深化对启动程序的条件、主体、权限、机制等内容的理解，提高启动程序的实施水平和责任意识。干部任用启动程序的工作好坏，会直接影响干部选拔任用工作的基本走向和质量效果。干部工作实践表明，得到初始提名者，其成功率非常高。因此，启动主体必须要慎重对待和高度重视启动程序。其次，干部任用启动程序是一种公权力，是整个用人权的重要组成部分。启动主体是代表党和人民来行使好这种权力的，必须体现公开、公平、公正，严格贯彻执行《干部任用条例》规定的重要用人原则。第三，干部任用启动程序必须接受监督。作为公权力，干部任用启动程序必须置权力于公众的视线之下，而不可能游离于公众的视线之外，而不是某些人的“私有领地”。

(二)进一步认清干部任用启动程序的主体及其职责

一是党委及其主要负责人是启动主体，具有干部启动权，拥有动议权和初始提名权。“党管干部”是《干部任用条例》规定的重要原则，地方党委统领一方，负责一方，是地方各项事业的领导核心，而党委主要负责人是党委第一责任人，负有重大责任，他对上级大政方针的贯彻执行，对地方整个大局的思考和布局，是其深思熟虑的重点，而且都必须紧紧依靠各级领导班子和广大党员干部，紧紧依靠人民群众去执行和落实。因此，按照“党管干部”和“权责一致”的原则，必须赋予地方党委及其主要负责人充分的用人权，党委及其主要负责人毫无疑问是启动主体，具有干部启动权，拥有动议权和初始提名权，但主要负责人必须忠实履行党委赋予的职责，忠实执行党的干部路线、方针和政策，努力为地方经济社会发展大局服务。

二是组织部门作为党委分管干部和组织工作的职能部门，也是启动主体，拥有启动建议权(动议建议权和初始提名建议权)和具体操作权。组织部门拥有干部任用启动建议权是组织部门履行职能作用的内在要求，但决定权应在党委及其主要负责人。组织部门拥有具体操作权应该是完整的，这是组织部门的自身职权所决定的，书记不具有具体操作权，书记要实现干部工作目标必须通过组织部门具体操作得以实现，这就要发挥组织部门掌握比较系统全面的干部信息资源、熟悉干部工作程序等优势，努力为党委决策和中心大局服务。

三是其他部门单位、领导干部及有关个人可以将干部的有关信息及建议向组织部门或党委主要负责人反映，具有一定的推荐或建议权，但不是启动主体。是否动议或初始提名必须由组织部门提出建议或党委主要负责人提出动议或初始提名并由组织部门具体操作。从实践来看，启动主体必须明确各自职责，通力协作，书记不能过于放大自身的作用，组织部门要认真履行应有职责，原则性与灵活性相结合。在明确启动主体及其职责的同时，必须给相关方面提出纪律要求，坚持“三必须三严禁”，警钟长鸣。⑴党委及其主要负责人必须从地方经济社会发展大局出发，严格执行党的干部路线、方针和政策，树立正确的用人导向，坚持民主集中制原则，走群众路线，严禁腐败行为；⑵组织部门必须坚持公道正派，公平公正，严格遵守《干部任用条例》和有关规定，严禁违规用人；⑶个人推荐干部必须出于公心，坚持负责任的态度，严禁私字当头。

(三)进一步完善初始提名的工作机制

首先，启动主体必须熟悉有关情况。党委及其主要负责人、组织部门要非常熟悉市情、县情、区情，熟悉领导班子建设和干部队伍情况；其次，组织部门要做好基础工作。认真搞好定期民主推荐、日常考核情况、班子结构分析、后备干部队伍建设、有关单位、领导推荐，以及近期干部使用导向和重点等情况，通过认真综合分析汇总，并及时向党委及其主要领导汇报，使启动主体充分了解和掌握领导班子和干部队伍的特点和具体情况，并经过充分的酝酿协商、征求意见和集体研究，使初始提名建立在扎实、科学的工作之上，进一步提高初始提名的科学性、准确性和公认性。再次，建立和完善有关配套制度。如建立和完善“一库四制度”，即后备干部库建设、定期民主推荐制度、定期考核分析制度、个人署名推荐制度、职位空缺预告制度等。

(四)进一步加强监督检查

对干部任用启动程序的监督检查，需要站在较高的层次，着重抓好以下三点：一是要建立健全干部选拔任用工作责任制，明确干部选拔任用主体的责任，坚决与不正之风作斗争。二是要明确监督检查的内容和方式，如“不得动议的情形(临时动议、超职数配备、越级提拔、明确离任前、带病提拔等)”和“必须有所限制的情形(频繁动议、任期未干满一届、重复动议)”遵守了没有，初始提名的人选的“准确度”、“公认度”如何，干部任用后的效果和群众反映如何等。同时把这些内容也可纳入《干部任用条例》和有关规定的专项检查的内容之一，通过定期或不定期的检查，使干部启动程序朝健康方向发展。三是要建立相关的制度，如建立和完善干部记实制度，如实记录启动程序等干部工作环节的真实情况；建立和完善干部选拔任用工作报告制度，定期了解和掌握各地干部工作的动态情况；建议试行县(市、区)委书记用人行为报告制度，把县(市、区)委书记用人情况向上级全委会报告，一般二年一次，一届二次；同时纳入本级述职述廉重要内容，一年一次。通过以上努力，达到科学规范、有效监督的目的。