建构廉政的制度基础基于德治法治两个视角的探讨

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“腐败现象是深入党和国家健康肌体的病毒。如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化建设大业。”——这是同志曾强调指出的。基于这一认识，长期以来全党对反腐败工作一直高度重视，查处了一大批腐败案件，对所涉及的相关人员，无论其地位多高、贡献多大，均严格依法惩办，决不姑息迁就。

腐败现象，“从本质上说是剥削制度、剥削阶级的产物”。党同腐败现象的斗争彰显了我们党和政府的社会主义本质，表明腐败同社会主义根本制度是背道而驰的。然而，腐败现象为何屡禁不绝，以致于必须“从关系全党生死存亡的高度”来对待反腐败问题呢？除了一些党员丧失党员先进性，丢弃党的宗旨，私欲日益膨胀之外，廉政机制的缺位是其中的关键因素，正所谓“落后的机制是孕育怪胎的温床。”因此，反腐与廉政犹如一枚硬币的两面，反腐斗争必须与廉政机制的建构同步进行，不可偏废。

任何治政方略均立足于对人性的认识，廉政机制也不例外。马克思主义认为：“人的本质，并非其本身所固有的抽象物，在其现实性上，是一切社会关系的总和。”人是一切社会关系的总和，而社会关系从来是历史的、具体的，因而表现为社会关系的人的本质也是历史的、具体的，不存在一成不变的永恒的人性。我们党继承马克思主义对人性的科学认识，提出了“以德治国”和“依法治国”的方略，在廉政方面，主张德治和法治并举。

按照一般的理解，德治是指以德治国、以德服人。在目前阶段，以德治国，在廉政建设上要求，以“三个代表”重要思想为指导，进行政治思想教育。党的十六大以来，思想政治建设的重中之重就是努力实践“三个代表”重要思想，坚持用新的理论指导新的实践，从思想上筑牢反腐倡廉、拒腐防变的堤防，做到立党为公、执政为民，把思想统一到党的十六大报告的精神中，把行动落实到全面建设小康社会的宏伟目标上。

基于“德”自身的特性——即不依赖于外在强制力而言，德治，实际上是以德导人、以德范人。由于人们在德性上具有个体差异性和层次性，因而，以德导人的存在不仅是可能的，也是必要的。然而德治的实行必须具备两个条件，一是施教者自身应该具备较高的道德水准，二是被施教者要有向善的可能性和主动性或有追求德性的需要。在这两个条件中，缺少前者只会导向道德上的伪善；缺少后者，这种对人的道德引导就没有效果。德治的这种特性被称为软约束或柔性约束，它极容易沦为形式主义，来时轰轰烈烈，去时无影无踪。道德约束机制的有效运作，需要得到良好的制度安排的配合，为了使软约束硬起来，不久前中共中央宣传部颁布了《公民道德建设实施纲要》，对各级党政机关和每一个公民提出了具体的要求。另外，为了防治腐败，加强廉政建设，各行业也制定了职业伦理规范，如《法官职业伦理规范》、《检察官职业伦理规范》、《公安边防部队总队级以上党员领导干部廉洁从政十不准》、公安部的“五条禁令”等，同时积极开展了党风廉政建设宣传月活动。这些职业伦理规范的出台和廉政教育活动的开展，使柔性的道德要求具备了一种刚性的品格，成为廉政建设的实实在在的衡量标尺。道德规范伦理化，伦理规范实体化，是党在新时期廉政建设中的制度创新。它标志着“以德治国”方略在廉政机制的建构中逐步得以落实。

德治和法治的关系是理想追求和注重现实的关系。在廉政机制的建构过程中，德治的目的就在于追求一种政治活动中的纯洁，并努力以高尚的情操来涤洗人性中一切污浊的违背社会所倡导的道德要求的政治意识和政治行为，并经过不断的外界影响来弥合人们道德上的缺陷，以达到一种较完善的人格，最后实现腐败的自动清除。而法治则表现出一种注重现实的手段性。一般而言，廉政法制制定得公正，并得到公正有效执行的国家，其腐败程度相对较轻，这样的国家也就更接近法治的国家。在惩治腐败的斗争中，我们国家对法治的呼声日隆。同志针对惩治腐败而提出的“法制是保证”就充分地反映了这一点。

“法治”，就其本质而言，即规则、制度的统治，以此与人的统治相区别，这也是“三个代表”重要思想的体现。通俗的讲，法治就是要求廉政措施制度化。具体表现在：

首先，转变政府职能，进行审批制度改革，建立法治化的市场经济体制。1998年以来，在全国所有党政机关进行机构改革，军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动，党政机关与其所办的经济实体和直属企业脱钩。2002年，国务院取消了793项行政审批项目，将权力返还市场、回归社会，下放地方。自此，全国上下，包括国务院各部委和各级地方政府掀起了轰轰烈烈的审批制改革浪潮。这些措施的认识论基础是：腐败源于权力的滥用，绝对的权力，导致绝对的腐败。计划经济是一种审批经济，拥有行政审批权的经济管理部门是腐败现象的易发、高发部门。在向社会主义市场经济体制迈进的过程中，传统的政府管理经济方式严重束缚了经济发展，同时政府对经济的过度管制也成为滋生审批腐败的沃土。因此，精简政府机构，特别是经济管理部门，转变政府职能，削减行政审批事项，成为行政改革的主要内容，用以消除“有形的手”对市场不必要的干预，防止市场经济条件下权力的泛化和滥用。在市场经济条件下，我们的各级政府应尽力做好那些应当管、可以管好的工作(如宏观调控、经济发展战略、产业结构调整、社会保障制度的建立与完善、城市基础设施建设等)，而不能四处插手，干预那些政府不该管、也管不好的事情，不能把政府行政管理的权力无限扩大。否则，政府部门或政府领导就会破坏市场的游戏规则，同时必然伴生腐败。政府撤离市场，从“无限政府”过渡到“有限政府”后，并非就无所作为，而要防止另一种形式的腐败，即怠惰或渎职，因此，另一方面必须加强政府职能转换机制的创新，确立政府为企业、为社会服务的原则。政府必须牢牢树立服务意识、公仆意识，为企业的生存和发展创造良好的生产、市场、金融等环境，为社会谋福利，主动而不是被动地提供全方位的服务。

其次，创新党的执政方式，更好地发挥国家权力机关（人大）和参政机关（政协）的作用。宪法赋予人大及其常委会以各项权力，如对行政机关的调查权、质询权、政府组成人员的任免权等，同时规定了政协及其所容纳的各派是监督执政党的参政力量。随着改革开放的深入发展及国家政治经济生活中出现的新情况、新问题，我们应真正建立起一套切实可行的执政党、人大、政府、政协四者之间的责任体系，例如：建立宪法监督委员会，通过违宪审查与宪法诉讼，对执政党的某些组织、干部及政府官员中的违宪行为，予以追究；建立人大对其所选出的政府官员的评议制度、弹劾制度、罢免程序以及不信任投票制度等；加快制定人大监督法，使人大对一切国家机关、武装力量、各政党（包括执政党）的监督有法可依，等等。

再次，完善现行的干部人事制度，改革集中的、封闭的和隐秘的人事体制，积极遏止用人腐败。用人腐败是滋生其他形式腐败的温床，吏治败坏莫不由此肇始。为建设廉洁的人事管理体制，中共中央印发了《党政领导干部选拔任用条例》，以党内文件的形式对领导干部的选拔做了规范，扩大群众参与的问题在其中占有突出的地位。各个地方都在扩大干部选拔工作中的民主方面进行了积极的探索，创造出不少好的形式，如竞争上岗、公开选拔、任前公示、双推一选、民意测验、民主推荐等。中共中央组织部积极在全国推荐这些好的做法。领导干部任用体制中的这些创新增加了透明度，引入了竞争机制，扩大了群众的发言权，因而受到普遍的欢迎。此外，各地也总结了许多人事管理方面的经验。如*年6月10日的《法制日报》报道吉林省政府决定建立政府雇员制度，并颁布了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，人事厅面向全国招聘首批省政府高级雇员。辽宁各级法院建立“法官廉政档案”，旨在规范法官行为，从源头上防止腐败，切实解决在“权、钱、人”的管理上存在的漏洞及监督方面存在的问题。这些改革措施值得肯定。

最后，稳步推进基层民主政治建设，遏止基层腐败。加强社会主义民主政治建设，是有效遏止政治腐败的根本途径。基层民主政治建设的重点，一个是民主选举，另一个是政务公开。民主选举始于农村，并构成村民自治制度的主要内容。村民委员会民主选举的成功实践，促使村级民主政治建设的内容从民主选举扩展到民主决策、民主管理和民主监督。针对基层腐败猖獗的状况，90年代中期以来，党中央、国务院把政务公开的重点放在基层政权上。*年6月1日，中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，该通知要求在农村普遍实行以财务公开为主要内容的村务公开，同时要求上级政府加强对这项工作的领导和督促检查。为推动村务公开工作的开展，中央决定在全国实行乡镇政务公开，上级政府机关派驻乡镇的基层站、所政务公开。目前，村务公开和镇务公开正在全国范围内推广开来。

此外，在廉政建设和反腐败斗争中，应确保国家公务人员的合理利益，建立以薪养廉的机制。鉴于中国目前的经济发展水平，实行“高薪养廉”不够现实，但做到“以薪养廉”并不困难。如广州媒体报道，佛山市变革镇级干部激励机制，镇级干部的年薪基数为15万，书记、镇长最高年薪可达30万，做到年薪制与廉政建设同步，一方面有利于增强政府官员的荣誉感、责任感，鞭策他们努力工作；另一方面，改变了政府官员的成本收益核算模式，即如果其进行违法犯罪活动，一旦被发现，损失将会加大。这样有利于加强廉政建设，预防腐败发生，以期达到“以薪养廉”的目的。