如何进行干部制度改革的新探索

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公推公选是民主执政的一种实践形式，在对民主执政理论探讨的基础上，本刊就公推公选的发展、意义、问题、前景等问题进行了深入地调研、访问，形成了专题报告。

“伯乐”下岗，制度“选官”，公开竞争，民主评议，公推公选成为干部制度改革的一个亮点，吏改新风吹遍各地。相对于传统的干部选拔制度，公推公选融入了更多的民主因素。但是，公推公选并未达到十分健全与科学的程度，体系有待完善，制度有待改进。

在走向现代化的进程中，我们始终面对着一个涉及经济与社会发展原动力的基本问题———民主。作为政治文明建设的一部分，干部制度也应当朝着民主化的方向改革。当然，这种改革不能一蹴而就，需要有一个逐步完善的过程。公推公选正是一次有益的尝试。缘起：民主与历史周期率

中国自秦朝统一以来始终面临着一个难题，就是一个疆域辽阔、文化多元的国家如何治理。秦朝开创了郡县制，也开始了地方官员的任命制，建立了官僚政体。为了国家的统一，国家任命各级官员，而任命的官员常常只是对上级负责，最终导致国家衰败，结果出现了人亡政息的“历史周期率”。如何跳出这个历史周期律？*年，说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这始兴终亡的周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

在战争的条件下，中国共产党进行了民主试验。参议会是边区的最高政治机关，边区政府官员就是由参议会选举产生的，而参议会又是由各省代表大会选举产生的。参议会可以弹劾主席、副主席或政府行政部门的任何人员，有2/3的票数就可以将他罢免。这样产生的政府，人员精干、作风简朴。在当时的条件下，这种干部制度推动了革命根据地的发展。

在新中国建立后的相当长一段时间里，干部队伍比较稳定，大多数干部都能做到一切服从组织安排，干部任命制并没有成为各种问题产生的根源。随着时代的发展，“大国难题”再次突显。

江苏省委党校研究室副主任刘长江认为，在目前的干部制度下，由各级党委“一把手”的权力过大，容易围绕主要领导干部出现一个集团。在这个集团中，处于核心地位的主要领导干部利用自己的权力庇护他的下属，下属又反过来维护他们的核心。于是，在一些地方出现了任人唯亲、跑官要官、官商勾结、买官卖官等丑恶现象。

深圳大学当代中国政治研究所所长黄卫平表示，在传统的委任模式下，易产生干部对上级领导的依附性，从对党的忠诚演变为对上级领导的个人忠诚。下级为了得到提升，往往会设法与上级领导建立个人间的政治庇护关系。党的组织原则虽然强调干部任用必须集体讨论决定，然而，在实际运作过程中，干部人事权往往集中在一把手的手中，集体领导往往成为主要领导的个人决定，这就使得任人唯亲、根据个人好恶选拔干部成为可能。

面对挑战与考验，我们要跳出中国历史周期律的围城，就必须不断推进民主进程，干部制度是其中的一个部分，公推公选的破茧为干部制度的创新与突破进行了初步探索。

发展：以点带面由浅入深

公推公选是20世纪80年展起来的一种干部选拔任用方式。这种方式打破了干部任用过程中的暗箱操作，通过不同途径引入民意因素和竞争机制，以实现公开、公正和公平的目的。

公推公选改革的第一阶段是乡镇长选举方式的改革。20世纪90年代末期，在乡镇政权组织职能分化、村民自治升移、经济生活市场化和社会结构多元化等诸多因素作用下，四川乡镇选举改革开始启动，并在全省范围内大规模地展开。经过多年的积极探索，目前四川省已形成遂宁市的“混合投票”公选、巴中和南充市的“量化淘汰”公选、绵阳市的“代表直接投票选举”、眉山市青神县南城乡的党政领导班子“全职公推直选”、遂宁市市中区的步云乡“直选”、成都市新都区木兰镇的“公推直选”镇党委书记等多种模式。*年6月，德阳市中江县又以公选方式产生了县长人选，在全国首开公选产生县市区政府主要领导人选的先河。在四川省的示范效应下，1999年前后，山西、广东、广西等地区也进行了类似改革。不过，一些试点的可持续性较差，一些好的做法没有坚持下来。

由湖北、江苏两省带动的一系列试点是公推公选改革的第二阶段。*年7月，中共中央正式颁布实施了《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定了选拔任用党政领导干部的六项基本程序，即民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任职、依法推荐、提名和民主协商，为干部选任制度的改革提供了法律依据和制度规范。*年，湖北省在全省乡镇党委换届中，确定了11个乡镇进行“两推一选”乡镇党委书记和党委委员试点工作。*年，襄樊市又将“公推公选”的职级扩大到了县（区）级。经过两轮民主推荐、实地调研、演讲答辩、组织考察、酝酿初步人选、市委常委会票决、市委全委会票决和人大选举等“关口”，公选产生了樊城区区长和老河口市市长，襄樊市成为湖北省第一个公推公选市（县）区行政一把手推荐人选工作的试点。江苏省公推公选改革始于宿迁市。*年4月到*年4月，出现了“公推竞选”党政正职、“公推差选”乡镇长、“差额直选”和“公推直选”乡镇党委书记等模式。在“宿迁模式”的基础上，从*年9月到11月，江苏省委又先后组织了淮安市清河和淮阴两区“自荐公推竞选”区长候选人试点、金坛和沛县两县（市）公推公选县（市）长候选人试点以及南京市白下、雨花台两区（副厅级）“公推票决”区长候选人试点，掀起了新一轮“吏改风暴”。短短3个月内，江苏的“公推公选”由公开竞选乡镇干部到公推公选省管干部、由县处级递进至副厅级、由中小城市推进至中心城市，改革力度在全国可谓首屈一指。除了这两个省份以外，浙江、山东、广西、重庆、云南、青海等地也进行了各种形式的公推公选探索。

“5＋1”文件的颁布标志我国干部选拔任用制度改革正在由局部改革、单项突破向综合配套、整体推进方向迈进，“公推公选”改革进入了第三阶段。*年4月，中共中央颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等干部人事制度改革文件，加上此前经中央同意、中央纪委和中央组织部联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，合称“5＋1”文件。*年11月，江苏省再次做出重大改革，对拟任无锡市委书记人选以无记名方式进行了全委会票决。目前，在全委会上对县市区党政正职进行无记名票决，已在全国很多省份推开。

在党内民主的推动下，公推公选改革将会出现更丰富的实践形式。

意义：

克服传统委任模式的弊端

公推公选是执政党面对新的挑战作出的回应，旨在克服传统委任模式的弊端。

中共湖北省委常委、组织部部长宋育英认为，公推公选提高了干部素质，加强了执政能力建设。群众公认是选出优秀干部的必然要求。只有使干部选举机制更加规范化，才能营造公开透明竞争的氛围。

公推公选在更大的范围内，体现了民主参与。通过建立规范化、程序化、公开化的民意表达和政治选择机制，变“少数人在少数人中挑人”为“多数人在多数人中选人”，落实了人民群众对干部任用的知情权、参与权、选择权和监督权，当选干部不仅要对上负责，更重要的是对下负责，体现了干部选拔任用的民主性。

公推公选能在更大范围发现人才，依靠群众评判人才，通过竞争选拔人才，使“政治上靠得住、工作上有本事、人民群众信得过”的优秀人才脱颖而出，体现了干部选拔任用的科学性。

实行“公推公选”，决定干部命运的人多了，提高了买官卖官的成本，从技术层面上讲，有利于消除买官卖官现象。宋育英表示，真正做到公推公选，让群众广泛参与，在推荐、选拔的过程中，可以充分行使他们选举、监督的权利。这样跑官跑不来，要官要不来，有利于从根本上杜绝不正之风。

问题：

认识和方式上存在局限

当然，目前的公推公选仍然只是干部制度改革有限的探索与尝试。黄卫平分析，个别地方在推行过程中几种值得注意的问题。

一种是危机处理型，它旨在通过公推公选处理所面临的某种危机。如某地区干群关系紧张，让群众把他们信得过的人选到领导岗位，有利于缓解这种紧张状态。按照组织者的想法，“即便选错了，也是群众自己选的，也怨不到我”。这种改革动机实际上是在推卸治理责任，不值得提倡。再如，某地经济上不去，组织者希望通过公推公选让一个能人上来，领导致富。这种动机无疑是好的，可问题是，一个人或一个班子有这么大的力量吗？

一种是规避政策型，它旨在通过公推公选的形式来规避相关规定。如某地逢换届选举，镇长想在当地再干一届，可是省里有文件规定镇党政班子主要领导一律异地任职。于是，镇党政班子便组织了一次公推公选，由于该镇长是本地人，所以高票当选，从而借“改革”之名继续留在本地任职。

一种是追求政绩型，是指某些经济欠发达地区由于自身禀赋所限，发展经济乏术，靠GDP无法和经济发达地区竞争，领导政绩显不出来，就靠发展公推公选来提升政绩。这种动机所驱动的公推公选改革，固然带来了一定程度的民主，但可持续性较差，很难持久。

还有逢迎上级型，它旨在通过公推公选落实上级精神，讨上级的喜欢，本身并无真心实行民主，轰轰烈烈开场，热热闹闹收场，劳民伤财。

刘长江认为，对于公推公选产生的干部，有一个如何对其掌握的权力加强监督的问题。要保证领导干部上对党和国家负责，下为人民服务，就必须使干部手中的权力成为负担而不是乐趣。如果缺乏对权力的有效监督，特别是缺乏来自人民群众的监督，权力就很可能成为乐趣而不是负担。也就是说，公推公选本身并不能保证领导干部在获得权力以后一定能够长期谨慎地运用权力。

另外，对公推公选的适应，还需要一个过程。记者采访了一些参加公推公选的干部，有些人平时大叹时运不济，但报名后又变得患得患失，担心落选后会仕途失意，从踌躇满志变成无所适从。改革方向：民主化、法制化、科学化

公推公选还没有形成一套比较完整、科学的制度，在实践中，还有待进一步完善。

有专家指出，公推公选不能凌驾于人民代表大会制度之上，人大代表人民群众的利益，应该参与民主推荐、票决等环节，并对整个过程进行监督。这样，既保证了公正性，又能在更大范围内体现民主。

湖北省的公推公选做到了与人大职能的结合。省委组织部部长宋育英认为，人大的职能不会被削弱，有一些干部必须经过人大，必须要有这个法律程序。襄樊公推公选经过了人大的差额选举，人大代表参与了前期推荐，群众含在代表之内。

明确公推公选的对象。目前很多地区在组织公推公选时有一个认识上的误区：任何职位都可以公推公选，参与的人越多越好。这实际上是把公推公选的对象泛化了。理论上，公推公选只适用于对人民群众直接负政治责任、具有决策权的领导人，这些选任官员应具有公信力和领导能力，而这些能力很难通过考试来测评，一定要由选民做出理性的判断。至于执行政策的业务官员，专业能力的高低可以通过考试的办法进行测评，不宜采取大民主的方式。某些专业岗位可以采取公开选拔的方式，由专家组考察评判。

扩大参与公推和公选人员的范围。参与公推和公选的人员不应只限于少数精英（如一定级别的干部、人大代表、政协委员、老干部等），应把提名权和测评权交给更多的人。

放宽候选人的资格条件。作为真正意义上的公推公选，目的是最大化地体现民主。而加以过多的条件限制，无疑会把一大批优秀人才拒之门外。每个有选举权和被选举权的公民（党员），只要有适岗能力，都应有参与及被选举的机会。

坚持公推公选干部的任期制。一个地方的一把手频繁调动，对于这个地方的发展，往往会产生不利的影响。一方面，会导致干部的短期行为，搞政绩工程，甚至留下许多政绩债，损害人民利益。另一方面，也使决心在一个地方干出点成绩的干部半途而废。至于将上级不满意的当选干部调走，就更不足取了。当然，对于那些已当选但是想通过频繁公选而在仕途上投机或“转场”的官员而言，完成任期是一种有效的约束。

公推公选干部的身份和出路问题，在乡镇一级的公推公选中，很多公选干部实行聘任制，没有公务员身份，一旦完成任期，公选不上或者没有机会参加公选，出路就成了问题，这个后顾之忧如果不解决，势必会影响公选干部的积极性。因此，必须建立激励机制，并处理好局部创新和整体制度之间的关系，制订相关的配套制度。

降低公推公选的成本。第一，联合公选，避免各自为战，重复建设。第二，时间、程序尽可能固定下来，使公推公选工作常态化，不必每次都兴师动众。第三，如果一个地区内有资格参加公选的人数并不多且人员流动变化不频繁，可以建立落选人才储备库，从中选择，不必推倒重来。

公推公选是干部制度改革的一部分，也是政治体制改革的一部分。我们要充分肯定公推公选所表现出来的社会主义政治文明建设的基本方向和价值取向，坚定不移地继续探索。