对市县党代会常任制试点进行分析

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党的十七大以来，全国各地广泛开展了市、县党代会常任制的试点工作。各试点单位在实践中创造了一系列新的方式，实行了一系列新的做法。总结这些新方式与做法，可以看出，目前市、县党代会常任制试点主要是在党代表的产生、党代表的职权与作用发挥等方面突破较多，而对党内权力机构的产生、设置、运行以及与人代会、政协会之间的关系等方面突破较少。也就是说，试点工作正处于单项突破阶段，还未进入到核心部位的突破乃至整体设计的实施阶段。这主要是因为，党代会常任制不仅仅是一个党代表常任与党代会开一下年会的单一事项，而是一个牵一发而动全身乃至涉及政治体制改革的系统工程。它牵涉到党内选举、党员权利的实现与保障、党内权力机构的设置与运行、党内监督新旧资源的整合，以及与人大、政府、政协关系的重设与运行等多重复杂关系，可以说是党的领导体制与执政方式的重大变革。这些多重关系的破解，既需要冲破现行党规条例的某些规定，又需要从现有状况出发，逐步推进，不可能一蹴而就。这种复杂性与艰难性，决定了它必然是一个较长的探索与实践过程，必然是一个多种模式与多种做法比较共存的过程。因而可以说，现行党代会常任制试点仅仅是一个初步的开端，仅仅是迈出了第一步。然而这第一步，已显示出明显的特征，预见出可行的发展趋势，更为从单项突破进展到核心部位乃至整体设计，奠定了坚实的基础。下面仅以浙江、湖北、四川等地为例，就市、县党代会常任制试点中创新的一些做法作一归纳、分析与展望。

一、党代表的产生

党代表由党员直接、差额、竞争选举产生，是常任制试点过程中的一项基础性工作，也是提高常任制工作水平的前提。最早开始直选党代表，是四川雅安市雨城区和荥经县，他们于*年12月开始试行。*年3月—10月，湖北宜都市、罗田县也紧接着进行了党代表直选。*年11月—*年3月，浙江台州市路桥区也实施了党代表直选工作。综合上述三地的做法，党代表直选工作大致包括：报名（提名）—资格审查—推选（预选）—公示—审查—演讲—选举—公告等八项程序。其中改革最大并突破现有党规条例的有：

1、改变提名方式。按照《中国共产党地方组织选举工作条例》*规定，党代表的产生，“采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”。这一原则性的规定，在实践中演变成了党组织提名，征求党员意见，确定初步候选人。试点单位一改这一做法，采用党员自愿报名、组织提名、党员联名提名等方式，并以党员自愿报名为主。

2、扩大差额比例。《选举工作条例》规定，“党的地方各级代表大会代表候选人的差额比例，不少于20%”。而试点单位最低限度规定：代表候选人数应多于应选人数20%（椒江区）。湖北试点单位规定：预备人选按照40%或50%的差额比例确定，正式人选按不低于30%的差额比例确定。

3、实行竞选演讲。无论是普通党员，还是领导干部，所有候选人都要登台发表竞选演讲，介绍个人的基本情况和打算。

4、党员直接选举。划小选举单位，便于集中。正式选举时，每个选举单位只设立一个主会场，采取统一时间、统一选票、分别投票、集中计票、现场唱票、当场公布结果的方式进行。

5、全程公开。所有试点单位在整个党代表直选过程中都做到了五公开：代表的条件和资格公开、名额和结构公开、参选对象的情况公开、选举办法和操作程序公开、选举结果当场公开。并在关键环节实行了“两公示一公告”：预选人选和正式人选产生后，公示；正式选举结果产生后，在电视台、报纸上公告，公布举报电话。

6、做好一些基础性工作。搞好党员调查摸底和登记工作，保证参选党员不低于应到人数的80%。减少党代表名额，按照《选举工作条例》规定，县党代表名额一般为200—400名，将以往的300多名减少为200名左右。确定党代表结构比例，要求各级领导干部代表一般占60%左右。台州市路桥区选出的领导干部只占代表总数的52.9%。

代表直选体现了党员当家作主的民主权利，凸现了权力来源和委托授予关系的真正内涵。试点单位既有经济比较发达的地区，也有经济相对落后的山区，他们的成功说明，市、县党代表直选完全可以在总结经验、规范程序、科学规划的基础上，在更大的范围内推广。

二、党代表的行权

党代表选出后，行使哪些民主权利？如何保障代表在开会期间与闭会期间权利的正常行使？对此，浙江台州市在《中国共产党台州市代表大会常任制度（试行）》（*年3月）中，规定了代表的七项权利、八项义务、六项权益保障。四川雅安市荥经县在《代表大会工作办法（草案）》中，提出了党代表的六项民主权利。湖北罗田县在《党的代表大会常任制实施细则》中，规定了党代表的六项职责、六项权利、六项权益保障、二项代表团和代表的活动。综合各地的做法，有以下几个方面较为突出：

1、落实知情权。各试点单位把落实知情权，作为发挥党代表各项权利的首要一环。台州市椒江区坚持在党代会召开前，向代表通报大会议程、征求“两委”工作报告初稿和“两委”候选人建议名单的意见。湖北罗田县要求“两委”工作报告初稿，每个县委委员的述职报告，人大、政协、政府三个党组的工作报告，均要提前15天印发给每个党代表，以便代表有充足的时间阅读和思考。

2、落实参与权。在党代会开会期间，党代表除享有原有的选举、表决、审议等权利外，各地均增加了提案权（代表联名向大会提交），建议、意见和批评权（代表个人或代表团提出）、质询权等。台州市还增设了代表在大会上发言的制度。闭会期间，普遍建立了党代表定期专题调研和视察制度、向代表通报工作制度、征询意见制度、民主生活会和整改措施反馈制度等。上述一系列新制度的建立，保证了党代表作用的发挥。

3、落实监督权。为了把市、县委领导置于党代表的直接监督之下，湖北罗田县创立了党代表评议制度。即每年年会，代表在审查“两委”报告、县委委员个人述职报告的基础上，对“两委”班子作出“满意、基本满意、不满意”三个等次的业绩评判，对县委委员作出“优秀、称职、基本称职、不称职”四个等次的业绩评判。评判采用无记名投票方式，结果当场公布，并作为考核的重要依据。届中，代表还要对委员进行一次信任投票。大家称这种做法是“委员要向党代表亮相，代表要给委员画象”。

4、建立党代表联系党员群众制度。各试点单位均建立起了领导联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的“三联”制度。这一“三联”制度，借鉴人大代表的做法，采用定期走访、专题调研、民主恳谈、帮困济贫、接待日等方式，使领导干部和党代表联系党员群众做到经常化与制度化。与此同时，党代表每年（或届中）须向选举单位的党员述职一次，并由党员对代表履职情况进行无记名投票表决评议，使代表时时处处受到选举人的监督。

5、建立保障机构。党代表行使职权，需要有组织依托和组织形式。据此，有的地方建立了党员代表联络办公室，挂靠在组织部；有的地方建立了党代表大会常任制办公室，为县委常设机构。

三、党的代表大会、全委会、常委会的关系

如果说党代表的产生及职权的行使，是常任制试点的单项突破，那么，处理党代会、全委会、常委会三者之间的关系，则是常任制试点的关键与核心部位。建立科学、民主、高效的党内权力机构，规范党内权力机构的运行，须在以下几方面加以探索和研究：

1、党内权力机构的运行

目前，各试点单位在规范党代会、全委会、常委会三者关系的运行方面，制定并实行了一系列具体的制度。如报告制度：要求全委会每年必须向党代会报告工作一次，常委会每半年必须向全委会报告工作一次。询问、质询、罢免制度：“两委”委员有权对全委会会议、决议、执行情况提出询问、质询，有权要求罢免或撤换不称职的委员、常委。票决制：凡属重大决策、重要干部任免均由全委会进行无记名投票表决。开放制度：全委会召开前，征求党代表对议题的意见，邀请部分党代表列席有关会议。这些制度的实施，细化和完善了现有党规条例，触动了倒运行的党内权力机构。但由于这种变革是在原有党内体制框架内进行的，并未对现有党内权力机构的产生、设置有所突破，因而它们的作用是有限的。

2、党内权力机构的产生

常任制调动了党代表参与党内事务的积极性，激发了党代表监督全委会、常委会的权利意识。然而全委会、常委会委员乃至书记、副书记的产生，在试点单位仍是按照老办法进行，即由上级党委提名，党代表举举手，最多搞一下民主测评、民主考察。在这种原有干部任命、管理的体制下，无论怎样扩大代表对“两委”委员的评议、质询、批评、罢免等权利，都将无济于事。正如湖北罗田县一位同志所言：对县委委员作出不称职评判，虽然当场公布，脸上无光，但决定他命运的不是代表的投票，而是上级党委的提名与任命。有幸的是，湖北宜都市在2003年底常任制试点中，首次由党代表直接提名推选“两委”委员初步候选人。这一做法可以说是在全国首开先河，是对“两委”委员提名权的重大变革。这一变革，在全国许多基层党组织中已实行了，如乡镇党委委员、书记、副书记，由全体党员或党员代表大会直接差额竞选产生。可以预见，随着基层党组织领导班子成员直接选举范围的扩大，随着宜都市直接推选“两委”委员候选人试点的完善，常任制必将向党内权力机构的产生这一纵深领域扩展。

3、党内权力机构的设置

现行党内权力机构的设置，是与五年开一次党代会，并且权力高度集中于常委、集中于第一书记的党内权力机制相适应的。试行常任制后，既要每年召开一次年会，赋予党代会履行最高权力机关的职能，又要在闭会期间，发挥全委会、党代表的作用，使原有的高度集中的权力体系得到分解与制约。这就需要重新设计党内权力结构，研究如何从现有状况出发，逐步过渡到最终目标。实践中，有的试点单位取消了常委会，设立委员制。其直接作用是减少了一个领导层次，扩大了决策机构的人数，相对制约了第一书记的权力。但决策、执行、监督权仍高度集中于全委会，乃至书记办公会、甚至第一书记的状况并未改变。对此，许多理论工作者和实际工作者提出了建立代表大会常设机构的设想。建立党代会常务委员会，履行闭会期间最高决策机关的作用。建立党代会执行委员会，履行党代会的执行职能。建立纪律检查委员会，履行党代会的监督职能。这三个委员会，均由代表大会产生，相互成员不交叉，但与国家政权机关主要领导人交叉。这是长远目标。当前，可以全委会为依托组建常务委员会，常务委员会下设若干专门委员会，如四川雅安市雨城区建立的代表工作委员会、党代会监督委员会、党代会决策咨询委员会等，其下属办事机构与原党委相关部门合并，以强化常务委员会的决策、监督职能。以常委会为依托组建执行委员会，执行委员会不再设立书记办公会，其成员通过依法推荐进入国家行政机关，与政府相近的原党委工作部门并入政府之中，以强化国家行政机关的执行职能。

四、党代会、人代会、政协会的关系

实行常任制的目的，不仅仅是为了发展党内民主，而是为了提高党对国家、社会的领导能力和执政能力。因此，理顺党代会、人代会、政协会的关系，调整党与国家政权机关的关系，理应成为常任制承担的历史重任。这也就是常任制从单项突破到核心部位改革，最终走向整体设计的历程所在。正因为这一历程比较漫长、比较艰难，因而各试点单位和理论工作者都进行了大胆的尝试和设想。这些尝试与设想是否可行，还有待实践检验。

首先，必须明确这三会之间的关系，不是上下级关系，不是隶属关系，而是相互依存、相互制约、依法运行的关系。既然是一种不同于以往的新型关系，就应该创造出不同于以往的实现途径与方式。其次，将党代表与人大代表对接。将全体公民选举产生出来的人大代表中的党员，作为同级党代会的当然候选人，再由全体党员直选产生党代表。其三，常设机构对接。党内最高决策机构（常务委员会）及其下属各专门委员会成员，依法进入人大常委会及其下属各专门委员会。通过这种进入，给党在人大中开展工作提供一个崭新而合法的平台，使党学会在人大之中发挥作用，而不是在之上。其四，执行机构交叉任职。党代会的执行机构成员与政府执行机构成员交叉任职。其五，政协会与党代会套开，之后再开人代会。让政协委员对党代会提出的决议，进行民主协商和相互监督。更为彻底的是，在县级取消政协，其相关职能由县委统战部承担.