开发区非公企业党建工作现有管理模式比较分析

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通过调研，我们发现上海国家级开发区无中方上级主管的非公企业，党建管理模式存在着多样化的特征，由于情况的复杂性，我们只能依据其主管上级的属性作大致的划分，即：企业托管模式、政府兼管模式、档案管理模式。

一、企业托管模式基本情况及分析比较

（一）企业托管模式的基本涵义及实践情况

所谓企业托管模式，系指经上级党组织授权，由企业性质的开发区发展公司的党委，对开发区内的无上级中方主管单位的非公企业的党建工作进行全方位托管。

企业托管模式的主要典型是陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、闵行经济技术开发区等。

闵联公司对开发区内的非公企业党建工作的“托管权”是主动申请来的。如前所述，闵行经济开发区是上海最早的经济开发区，当时上海市政府以改革创新的精神提出“引进外资搞开发，企业方式搞管理”的思路，成立了沪港合资性质的闵联公司进行前期开发、招商、引资工作。随着大批外资企业落户，产生了中方党员员工的组织关系及党内活动的挂靠问题。1990年，闵联公司主动向市委组织部打报告，要求明确将外商投资企业党员暂时挂靠在闵联公司，这一“挂”至今已有13年。目前闵联公司党委管辖着39家外商投资企业的党建工作。由于是主动请缨，闵联公司的党务工作者工作得有滋有味，十分投入，且在管理模式和组织机构上也有创新，在调研中，我们得知就在今年5月，闵联公司特成立外商投资企业党建工作指导委员会，由闵联公司党委副书记任主任委员，整合原有党务工作力量。指导委员会负责对外商投资企业党建工作的调研和指导，制定工作目标、任务、内容。闵联公司党委对其实施目标管理。特别引起我们兴趣的是担任外商投资企业党建工作指导委员会常务副主任的同志还是竞聘上岗的。该同志告诉我们，在竞聘纲领中，包括要在14个无党员的外商投资企业中发展党员，建立开发区党员活动室等等。

陆家嘴金融贸易区、张江高科技公司承担辖区内非公经济组织的党建工作是由上级党组织指派的。2000年，浦东新区党委在落实中组部“消灭空白点，扩大覆盖面、增强有效性”要求时，鉴于开发区内的无中方上级主管企业的非公企业党建活动存在空白点的实际情况，要求新区内4个开发区党委一套班子，两块牌子，将辖区内的非公企业的党建工作承担起来。当时，除外高桥保税区成立有政府性质的管委会外，其余3个开发区发展公司都是企业。

随后，张江开发区党委和陆家嘴公司党总支按照浦东新区党委的要求，把辖区内的党员组织起来，张江开发区将登记在册的600名左右的党员成立了21个党支部，其中体制内建党19个，体制外建党2个。陆家嘴也将近80名党员成立了5个支部，其中4个是体制内的，1个是体制外的。这些党支部都已纳入开发区公司党委的管理幅度内，党内活动如“”、“转正发展”、“档案管理”、“实务培训”、“经验交流”、“培育典型”等等都和开发区直属机构一视同仁。

（二）企业托管模式的优势及不足

1、优势

从调研情况来看，非公企业党建工作有企业托管和没有企业托管的结果是大不相同的，企业托管模式的成效也是有目共睹的。我们认为，企业托管模式的主要优势是：

（1）管理成本较低

管理成本较低是企业托管模式的主要优势，在企业托管模式的陆家嘴和张江开发区，都没有因为要托管辖区内的党建工作而另设机构或新增人手，一套班子解决问题。在相当长的时间里，闵联公司党委办公室也是内外两副担子一肩挑。

（2）沟通比较容易

由于开发区发展公司是投资企业的“引路”人，与开发区内企业，特别是外方管理者比较熟悉，平时又有不少业务往来，容易协调关系，由于较少沟通障碍，开展党建工作相对比较顺手。

（3）可操作性较强

从上海的开发区现状来看，在前期开发工作完成后，绝大多数还是由企业性质的发展公司继续提供对进驻企业的各种服务，虽然它们与进驻企业没有直接的行政关系，但只要通过合法的程序，由上级党组织授权，就能够把区内非公企业的党建工作托管起来，可操作性较强。

2、不足

但企业托管模式也存在一定的问题，从我们调查研究的情况分析，主要由以下几个方面：

（1）关系不顺

企业性质的开发区发展公司和辖区内的企业关系本质上是开发商和业主的关系，由于没有资产或行政隶属关系，托管党建工作比较勉强，即便已经托管了10多年的闵联公司，虽然工作尚算顺利，也没有人提出疑义，但自己有时会有名不正言不顺的顾虑。

（2）“家底”难清

目前开发区非公企业大多采用人事的管理模式，绝大多数企业招聘表上不要求填写政治面貌，因此，如果党员本人不愿公开党员身份，党组织就难以将他组织进来。陆家嘴的党务干部告诉我们，由于没有行政隶属关系，要搞清开发区内非公企业的党员情况非常困难，集团公司党办曾利用大学生假期打工来挨门逐户调研，后因保安不让进、企业不愿配合而作罢。张江开发区、闵行开发区令党务工作者感到头痛的也是“隐形”党员问题。

（3）“托”而不管

开发区工作节奏快，工作人员高度精简，在开发区发展公司里，一般都没有专职的党务干部，虽有兼职党务干部，陆家嘴和张江公司的党群部门2个人要面对新区20几个部门。且其主要职能是公司内部的党务工作，现在要他们托管辖区内非公企业的党务工作，感到难以招架，况且，因为是“份外事”，做得好与不好也难以和绩效真正挂钩，所以，一些发展公司的党务工作者坦言“非公企业的党建工作只能带带过”。

二、政府兼管模式企业的基本情况及分析比较

（一）政府兼管模式的基本涵义及实践情况

政府兼管模式即由地方政府的派出机构如管委会等，对开放区实行“一门式”“全方位”服务的同时，承担区内无中方上级主管企业的党建工作。

政府兼管模式的典型是外高桥保税区、化学工业区，金桥开发区最近刚刚成立了管委会，也可归入政府兼管模式。

管委会和发展公司的地位作用显然不能同日而语，管委会作为一级政府的派出机构，应为辖区内企业提供安全、公平、便利的软环境和硬环境，我们认为，其中当然应当包括党建工作。然而，这个问题也不是从一开始就被重视的。

在调研中，我们了解到，于2001年挂牌的上海化学工业开发区管委会自成立始，就已经明确全面负责开发区各项工作包括党建工作，但因上海化学工业区处于创建阶段，进入的无中方上级主管单位的非公企业比较少，其管理模式尚处于探索阶段（他们现在的做法是直接挂靠管委会党组织）。而外高桥保税区管委会成立时，并没有明确主管区内非公经济组织的党建工作的职能，一直过了10年，即在2000年5月管委会党组织才被明确其兼管职能。因此，政府兼管的职能只有3年左右的实践。然时间虽然不长，但一线的党务工作者都感到比较顺。

政府兼管模式目前已基本覆盖开发区内非公经济的党建工作。外高桥保税区70％以上是非公企业，金桥开发区的特点是大型外商企业较多，目前外高桥保税区有党员308名，成立23个支部，管委会党委已经开通了党建网站并酝酿成立党建活动中心。金桥开发区有党员290名，成立了23个支部，其中体制内建党19家，体制外2家，覆盖30多个企业。另外，金桥开发区还成立了跨所有制的党建联合会，所有入园企业都可以参加。

（二）政府兼管模式的优势及不足

1、优势

（1）拥有组织平台

从实践来看，由管委会党组织抓开发区非公企业党建工作比较顺手。由于管委会具备为企业提供引导和各种服务的职能，因此在工作中，往往能事半功倍。党务工作者的政府官员身份，也为开展党建工作提供了便利。如外高桥保税区的党务工作干部是管委会人事处副处长，在交谈中，李处长坦言，自己的身份，为他在非公企业开展党建工作提供了很大的方便，一方面，岗位的特殊性为寻找“隐形”党员提供了便利，（如可以调阅档案）另一方面，到外企开展工作，若以党组党办主任的身份约见老板，人家一般推辞不见，而以管委会人事处长身份，就受到热情接待，在谈完行政工作以后，再进行党务工作的沟通，比较容易得到对方理解和支持。

（2）突出引导功能

作为政府派出机构的管委会党组织，在督促企业合法经营及为党员维权方面，也往往比较得心应手。如在纳税、报关、商检等方面既能把握企业经营方向，引导企业合法经营，又能尽可能地为企业提供优质服务，在党员碰到具体困难时，也能提供相应的帮助。如某外资企业党员员工失去工作岗位后，党组织一方面引导他转变观念，正确看待失业现象，另方面，又积极为之推荐新的岗位。经常的“有所作为”大大提高了党组织的地位。

（3）具备资源优势

在外资、民营企业开展党建工作，往往缺乏起码的工作条件，如人员配备、经费来源、活动时间、场所等等。尤其是联合党支部，有时只能到茶室或党员家庭住所开展党内活动，而由开发区管委会兼管党建工作则能比较好地解决问题，如外高桥保税区成立党员活动室，开发区内所有党员都可以参加活动，还在政府网站上开辟党建专页。在党内活动经费发生困难时，管委会还给予资助，在人力资源方面，政府监管模式也能较好的解决问题，如外高桥保税区由政府出资聘请了有经验的专职党务干部专门从事开发区内非公企业的党建工作。

2、不足

我们认为，在没有更好的管理模式之前，政府兼管模式是开发区非公经济党建工作最好的管理模式，现在的最大问题是：

（1）缺乏普遍意义

并非经济开发区都有管委会。即使同属国家级开发区，外高桥保税区、化学工业区、金桥出口加工区成立了管委会，而闵行、漕河泾、陆家嘴、张江等开发区则没有成立管委会。至于省市、区县、乡镇级的开发区则绝大多数是没有管委会的。目前，对开发区是否成立管委会，总的意见是要实事求是，因地制宜。而在不成立管委会的开发区内，这种模式就失去意义。

（2）职能边界不清

政府兼管模式的第二个问题是党政职能重叠，由于开发区管委会党组成员都是政府官员，由政府官员行使政党职能，有些外方经营者感到很不适应，如果稍不注意，难免给人“政企”“党政”职责不分，工作界限不清的感觉。

另企业托管模式和政府托管模式还共同存在“党员流动频繁难以管理”的问题，因为，开发区内各类人才云集，其流动性特别大，给党建工作带来新的课题与挑战。

三、档案管理模式基本情况及分析比较

（一）档案管理模式的基本涵义及实践情况

档案管理模式是指以档案关系作为党员组织管理的基础，即党员的人事档案在哪里，党组织关系就放在哪里，党组织活动就在哪里进行。

档案管理模式的主要载体是上海人才交流中心和各行政区人才交流中心、中智公司及部分职介中心。其中，参与开发区党建工作且趋势良好的当属上海市人才交流中心。

上海人才交流中心隶属于上海人事局，解决流动党员的组织关系挂靠是其工作职能之一，其党务工作隶属人事局党委领导，他们在各开发区均有派出机构，其中尤以在漕河泾开发区的工作最为出色。

漕河泾开发区是档案管理模式比较突出的典型。

自90年代初成立至今，漕河泾开发区发展公司的党务机构只负责开发公司内部的党务工作，开发区发展公司党办主任告诉我们，它们只是从改善投资环境，提供服务的角度对开发区内的党建工作给予一定关注。漕河泾开发区非公企业的党员的组织关系，有在人才交流中心的，有在街道里弄的，有在原单位的，也有将组织关系放在口袋里的，这些党员的组织活动目前处在一种无序的不可控制的状态之中。其中人事关系在上海人才交流中心的，基本上由上海人才开发中心党委第二总支负责。上海人才开发中心党委第二总支的负责人告诉我们，他们只接纳人事关系在中心的党员，而人事档案不在中心的党员，即使本人愿意且资料齐全，他们也不接受。调研中，发现各区（除浦东新区外）人才交流中心的做法也大致如此。

（二）档案管理模式的优势及不足

1、优势

（1）工作对象明确

前两种模式“找不到党员”的问题这里不存在，凡是档案关系中有党员组织关系及介绍信的，只要本人愿意，就可将之编入组织网络中。

（2）组织关系稳定

在员工流动十分频繁的情况下，档案管理模式可保持党组织关系的相对稳定。在上海市和浦东人才交流中心，我们发现许多党员已经数易单位，然党组织关系却一直不动。

2、不足

（1）难以考察党员实际表现

无论是人才交流中心还是其他的档案托管单位，他们和员工所在的企业不但没有任何行政隶属关系，有的甚至南辕北辙，党组织根本无法了解党员的工作表现，更无力组织党员为企业的中心工作做贡献。如何组织党员实践“三个代表”，一些人才中心的党务工作者感到没有“抓手”，难以“下手”。

（2）难以正常开展党组织活动

人才交流中心的党员分布的离散率非常高，不仅遍布开发区甚至遍布全国，经常出国的也不在少数，党组织开展活动很难保证大多数人参加，现在的人才交流中心规定的组织生活一般是3个月一次，只要一次不参加，就是半年才过一次组织生活，在调研中，我们发现有3次、4次（即1年以上）没有过党组织生活的党员。

（3）难以按中组部的要求收党费

由于没有行政关系，党费的交纳将变得十分困难。如目前中组部制定的党费标准是和收入挂钩的，而档案所在地根本无法反映收入水平，现在人才交流中心，一般采用自愿或按工作岗位固定收取党费，据我们了解，收取标准大大低于中组部的规定。

（4）难以全面到位，容易形成“盲点”

由于除浦东新区人才交流中心以外的人才交流中心党组织，只接受人事档案关系党员的组织关系，如果该党员的人事档案不由他们，他们则不愿或不能接受其党组织关系的挂靠，这也是一些开发区内非公企业中党员“脱党”的主要的客观原因之一。开发区内到底有多少这样的党员，尚是未知数，漕河泾开发公司的党办主任和上海人才交流中心漕河泾分部的党务干部很明确地说肯定有且不少，但到底有多少，不知道！在调研中，我们了解到漕河泾开发公司党办曾想和上海人才交流中心漕河泾分部联手进行摸底工作，但终因种种原因而罢手。

以上仅对上海国家级工业开发区无中方上级主管非公企业党建工作三种比较典型的管理模式加以归纳分析，有些提法还值得商榷，如将管委会模式表述为政府兼管似有不妥，又如上海外服公司的党建工作就很难归类。从档案托管的角度看，它应该属于档案管理模式，而从外服公司本身又是企业角度分析，它又似乎是企业托管模式。所有种种，都反映了我们的探索分类都是初步和幼稚的，社会变革时期种种不确定因素，使我们不可能做到符合形式逻辑要求的、子项完全不交叉的划分，本文所作的划分，既是客观事实的反映，另外也是为了叙述的方便。

我们认为，现存的三种管理模式是开发区党建工作者在实践中探索的成果，均有其存在的合理性和价值，三种模式并存，互为补充，相得益彰是当前上海开发区非公经济党建工作管理模式的主要特色和亮点。