如何从街居制向三层多元结构拓展

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长期以来，国内外学术界都以“街居制”作为城市社区的分析框架，政府也以“街居制”作为社区推进的工作体制和方式。从操作意义和操作的现象层面考察，在行政推动为主的社区发展阶段，政府首先可以运用的就是那些传统存在的组织资源。因此，基层行政组织如区级政府、街道办事处以及具有很大归属性的自治组织——居民委员会构成了社区建设的工作体系和主要机构，形成所谓“两级政府、三级管理、四级网络”的社区推进体制和格局。随着社区建设的深化，除区级政府没有什么变动外，仅仅以街道办事处和居民委员会两个层面的社区推动方式，仅仅以街道办事处和居民委员会两个组织发挥统一的社区整合框架和方式，都逐渐面临一系列新情况和新问题。

一是逐渐生长和发育出一些新的组织，虽然大多被按照街、居格局组建，如在街道组建精神文明建设委员会、社区学校、社区党校等，在居委会则成立各自的分会和分校，但也有一些组织如业主委员会则很难直接纳入居委会整合框架，因此形成了社区自治组织之间的冲撞。新经济组织中的党组织的归属关系也存在类似情况。二是大量社区文化、体育、娱乐、健身等活动在发展中逐渐跨越单个居委会区域，形成几个居民区的群众形成新的团队群体和活动方式。三是一些新的社区活动、社区服务的设施和场所在配置上往往也是跨越居委会区域，如几个居民区共享的公共绿地，中小学开放的活动场所，社区医疗卫生服务点、社会保障事务分中心等服务机构。四是许多市场组织的经营活动和网点配置是独立地依据消费对象分布、规模经营效益等作出决策，如各类物业公司、保洁公司、保安公司、连锁超市等，它们在社区中的经营组织和活动完全与街、居体系框架不构成对应关联。此外，随着一些规模较大的成片开发商品房项目的出现，不断改善着居民群体的聚居格局和区域状态。以上情况表明，大量社区组织、社区活动和社区设施已经现实地超越了街居体制简单的两级体系，正在形成新的社区形态和多元整合结构。在这里要特别提及一件给我们留下深刻印象并引起重视和思考的事：*年4月，我们陪同著名社会学家、原全国人大常委会副委员长费孝通先生考察康健社区，在座谈会上我们听到介绍，由于社区内的“康兴”市场管理混乱，市场秩序和服务质量差，群众意见很大。对此，市场附近几个居民区在职党员联络站站长自发地走到一起，商议组建了居民“义务监督员”队伍，取得了很好效果。但是这样的队伍似乎在现有的街居制中很难落脚，它既不是街道层面的组织，又不能归属于某一个居委会，无论从支持、发展这支队伍，还是从加强“管理”考虑，似乎都面临着困难。这个现象触发了我们新的认识，犹如上面提到的种种情况那样，在社区中确实存在着街居制不能直接反映和体现的一些公共事务，它们是几个相邻居民区群众的共同利益，这些公共事务、共同利益的真实基础则是围绕人们日常需求和活动而自然形成的生活圈。为此，我们提出了一个新的分析概念——“街坊”，用以解释街居制难以涵盖和分析的社区发育中的新结构、新形态和新功能。

围绕当代中国城市社区的实践推进模式，无论从社区建设的客观进程来看，还是从社区结构、功能发育的理论意义把握，当前都需要梳理以下三方面的问题：

1、关于街道体制与行政型社区的分析。“街道”与“社区”这两个概念及其相互关系，不仅使人们在理论上形成巨大分歧，而且在实践取向上发生完全不同的选择。形成街道体制有两个基本要素：①街道是一个基层社会的行政区划，以最佳管理效率作为自己区域范围的选择依据；②街道办事处是一个政府行政机构，以纵向垂直的行政隶属结构和自上而下的命令服从方式实现自身的行政目标。因此，在街道体制存在的情况下推进社区建设，必然出现行政型社区这类独特现象。我们认为，当代中国从街道体制向社区体制转型中的问题实质在于以下方面：第一，就社区具体的区域范围来说，本质上是具有成员认同感和归属感的社会生活共同体意义上的地域社会，街道行政区划在中国可以是社区的分析概念和操作概念，但已经不可能是天然的、唯一的或绝对的社区区域范围，因为一个城市居民可以认同居民小区或街道层面意义上的社区，以及把整个城区或整个城市作为社区来认同。对社区的理解应该避免沿用传统体制下对“单位”概念的认识和思路，不应该人为地构建刚性的、硬化的、单一实体意义上的社区地域形态，因为社区联结的特点和重要纽带是文化认同、情感认同、价值认同、生活方式认同以及人际交往方式的认同等。第二，以社区体制作为分析中国基层社会的主要概念，标志着基层社会组织体制将改变单一的行政化模式，逐步发育社会自治领域的结构和功能，发挥民间组织的社会作用。因此，虽然当前街道办事处的行政功能已发生了很大变异，承担了大量社区公共事务，但问题仍然在于，必须改变主要以行政资源、行政方式推进社区建设，尤其是必须根本改变传统体制下形成的与居民委员会自治组织的关系。从上海和全国来看，深化社区建设的方向和举措，都已关注和围绕改变居民委员会与街道办事处的行政性隶属关系，回归和发展居民委员会的自治功能。在这里需要指出的是，由街道体制向社区体制转型，不应该是完全绝对地否定政府行政因素和机构在社区中的存在和发挥作用，两者不是非此即彼和截然对立的，在国内一些省市撤除街道办事处的改革探索中，社区中仍然设有“行政事务受理中心”等政府办事机构。在中国特色城市社区发展中，政府的行政推动和支持仍将是社区建设的重要资源，社区的地域范围和功能组织等都可能与一定的行政层级相对应，形成行政管理效能与社区结构功能互补协调发展的状态。

2、关于居民委员会体制与自治型社区的分析。由于我国城市行政管理体系和组织的最低层级设在街道办事处，因此，仅仅在现有体制框架的意义上考察，居民委员会是制度安排中最重要的基层社会自治领域和自治组织。虽然长期以来居民委员会在人事权的选举、日常决策权的职责、运行的方式以及工作经费来源和奖惩考核评价等方面，都存在比较明显的“行政化”倾向，即主要成为政府机构街道办事处的“派出机构”。但是，随着上海社区建设的不断深化，正在从“两级政府、三级管理”新体制的基础上，逐渐更加注重“构建四级网络，培育自治功能”，使社区建设的工作重心由街道层面进一步下移到居民区及居民委员会组织。居民区是社会生活的基本单元，成为社区中的基础结构。在社区建设中，居民住宅的楼组和小区是动员和组织群众参与社区活动的主要空间领域。从社会人际状况看，这是邻里熟人关系；从参与公共事务的区域特点看，人们易于建立和接受直接的、面对面的民主协商方式，易于形成公共利益的集体认同。因此，发展社区应该致力于在居民区中建立横向交流、沟通的网络关系，提高居民参与社区的自我组织能力和水平，使居民区和居民委员会成为拓展社区参与自治功能的重要领域，成为发育基层民主的重要组织载体。但是，在这里需要特别指出的是，居民委员会组织和居民区的体制空间并不能够直接形成自治型社区完整独立的结构领域和功能体系，犹如“街道”不能简单地理解为就是社区那样，居民区和居民委员会也难以天然地、唯一地或绝对地构成自治型社区的全部意义。首先，对当代中国社区发展的认识和把握，应该突破传统街居制的思维定势和体制框架，即仅仅把街道体制作为绝对单一的行政领域，以非此即彼的简单化方式被动地选择居民委员会组织作为自治型社区的全部意义。社区建设的实践已经显示，正在出现更多类型的自治组织，发生更为丰富多样的自治参与方式和活动，拓展更为广泛复杂的自治领域和空间。其次，从社区构成的地域、人口、组织、文化价值等基本要素来看，目前居民委员会组织及其区域范围难以形成对人口规模、资源类型、组织网络等合理有效的联结基础和整合模式，难以充分完整地形成社区本质特性要求的组织结构和功能体系。再次，从全国社区建设的探索经验看，实施这类居民委员会体制的自治型社区有两种情况：一类是继续保留原来的街居制，这样使社区自治领域被局限于或压缩在行政层级之下的狭小空间中，另一类是虽然撤除了街道行政机构，但在相类似的区域范围中仍然出现体现一个特殊层级的若干组织，如社区行政事务受理中心、社区服务中心、社区党工委或党委，也有的还增设了一层自治组织，出现社区居民委员会之上的两级社区自治结构和格局。总之，当前中国正处于社会发育的初始阶段，社区类型分化尚难以定型，社区功能发育还不够充分，社区资源还缺乏制度性安排，因此，需要在完善社区结构体系和社区组织形态方面作出更多的探索。

3、关于街道、街坊、居民区三层结构与多元复合型社区的分析。在前面介绍的康健社区日常生活的八大场景中可以看到，正在形成丰富的社会事务和新型的公共空间，形成广泛的社区参与和互动，在社区的结构功能、组织类型、参与方式和活动内容等方面逐渐突破传统的街居体制，呈现出多元化、多层次、复合型的社区发展新格局、新形态：一是社区需求满足方式的多样化，人们可以得到街道行政机构的社会救济等帮助，可以参与居民委员会自治活动，同时还能得到社区保安保洁等服务。二是社区参与方式和途径的多样化，人们不仅通过街道和居民委员会两个层面建立与社区的联系，同时能够广泛地参与各类文体协会、俱乐部沙龙等。三是社区活动内容和形式的多样化，目前既有街道机构和居民委员会组织开展的许多活动，又有大量自我组织的娱乐活动、健身活动、公益活动等。四是社区组织类型的多样化，在街居体制外，已经发育出旨趣性组织、互助性组织、慈善福利性组织以及业主委员会等维权性组织等等。五是社区功能体系的多样化，有街道各类机构的行政功能体系，有居民委员会组织的自治参与体系，还有更为丰富的各类生活服务体系。

康健社区的实践发展告诉我们，当代中国城市社区发展既不是仅仅在街道层面发生的纯粹行政化推进过程，也不可能是仅仅在居民区层面上发生的纯粹自治化过程，作为一个区域性社会转型和重组的过程，正在形成政党组织、行政组织、市场组织、自治组织以及社会服务组织等共同参与的全面发展过程。上海自1996年以来社区建设的基本特点就是围绕四个结合，形1、把社区建设与改革完善城市管理体制相结合，在街道层面上创新和建构政府在社区的行政管理系统。一是“两级政府、三级管理”新体制注重行政管理重心下移；二是“以块为主，条块结合”新体制注重理顺综合管理与专业管理的功能职责；三是“政事分离，政社分离”新举措注重转变政府职能和培育社会组织。

2、把社区建设与满足群众多样化生活需求相结合，在街坊层面上创新和建构社区的社会生活服务系统。一是通过培育物业管理市场化、环卫保洁市场化等新机制，提高社区服务经营管理水平；二是通过建立社区文化活动分中心、医疗卫生分中心等社会组织，推进社区服务社会化、产业化；三是通过发展各类居民互助性、公益性服务网络，切实满足居民多样化、个性化的需求。

3、把社区建设与推进基层民主建设相结合，在居民区层面上创新和建构社区居民的自治参与系统。一是完善和创新居委会、业委会等自治组织的“四自”运行机制；二是探索和丰富议事会、评议会等社区自治的“四大民主”新形式；三是在培育各类社区活动群体基础上形成广泛的社区参与和互动。

4、把社区建设与深化新时期党的建设相结合，依托各级各类党组织，创新和建构党在社区的群众工作系统。一是明确提出围绕地区性、社会性、公益性、群众性的工作目标和任务，全面发挥党在社区的政治功能和核心领导作用；二是发挥社区党组织和党员的主导性参与功能，形成社区党建新的工作体系；三是通过建立党员社区志愿者队伍等活动性组织，加强党与社区群众的血肉联系。

以上“四个结合”的特点，反映了社区建设不是一个孤立的过程，而是伴随着体制转轨的各个领域互相促进的过程。以上街道、街坊、居民区的三层结构特点，既体现了社区功能的丰富性和完整性，又体现了行政、市场、社会和自治力量等作为社区要素共同推进社区进步的全面发展的过程。