企业党组织属地管理的内涵与影响

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所谓党组织属地管理，一般是指归属地方党委领导。相对应的，归属上级行政部门党组织领导就叫做属条管理。

党组织属地管理是*年中共十三大以后的新名词。但严格地说，党组织属地管理的原则是与整个中共党史相伴随的。属地管理指的是党的下级组织和基层组织在党的组织体系中的管理归属问题，与属地管理相对应的是属条管理。党章没有对属地管理和属条管理作出明确规定。实践中，党成立初期，下级党组织和基层党组织主要是属地管理的。随着党的组织发展和活动范围扩大，后来才出现属条管理，如军队系统、文委系统、工委系统等的条线管理。建国后的计划体制条件下，我们形成了条块分割的行政管理体制，同时下级党组织与基层党组织也形成了属地管理与属条管理两大系统（当然还有双重管理的）。正如七大党章和八大党章规定的那样，基层党组织可以按地区原则设置，也可以按生产系统设置。那么下级党组织与基层党组织的管理归属也就可以分为属地管理与属条管理两个系统、两种制度。

党组织属地管理事实上一直存在，但过去在党内生活和国家政治生活中并没有引起人们的注意。因为，*年以后政治体制改革与党和国家领导体制问题在相当长的时间内没有引起人们的关注，也不允许人们关注。*年为了推进政治体制改革，党的十三大报告指出：“现在由上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织，要逐步改由所在地方党委领导。”下级和基层党组织属地管理问题才逐步引起党内外的密切关注。

之所以引起人们的密切关注，基本原因是因为在过去高度集中条块分割的计划体制下，属于上级行政部门领导的党组织数量多规模大，相对地说干部力量也比较强。特别是在工商业系统，党组织与企业的产业体系、行业分工相适应，与垂直的行政领导体制相适应，已经形成了固定的领导方式和运作方式，形成了与之相适应的观念形态。十三大要求党政分开，基层党组织不再对企业的生产经营负领导责任，并在组织体系上归属地方党委领导，着重做好思想政治工作和党务工作，发挥保证监督作用。这种巨大的转变，不能不引起巨大的反应。另外也应该看到，地方党委管理幅度很宽，对下级党组织的政治指导和行政领导必然减少，这固然有利于下级和基层党组织充分发挥积极性和主动性，但在当时的认识条件下，这种政治指导和行政领导的减少不能不被看作是削弱了党的领导。

随着社会主义市场经济体制改革的目标确立，随着国有经济结构战略性调整和国有企业战略性改组的深入进行，随着国有企业现代企业制度的建立与完善，随着新经济组织与新社会团体的发展，整个社会的运行机制与组织形式发生了并继续发生着重大的变化。这种变化要求党的领导体制、领导方式，党的运行机制与运作方式都要发生相应的变化。因此，党组织的属地管理问题，再次被提上了议事日程。这是因为国有经济结构战略性调整和国有企业战略性改组过程中，国有资本有进有退。在国有资本退出的领域，党组织就失去了根据属资管理原则确定的上级党组织的管理。国有企业战略性改组过程中，国家实行抓大放小的战略，中小国企要以各种形式搞活，相当数量企业要转制，企业党组织也就失去了原上级主管部门的党组织的隶属关系。在现代企业制度改革深入过程中，越来越多的企业股权更加分散化。对于国有股参股的企业来说，国有资本营运机构的党组织是无法领导数量众多的参股企业党组织的。至于非公有制企业，本来就没有上级主管部门，这些企业的党组织也就无法实行属条管理。按照这样的分析，大多数企业党组织的属地管理，就成了改革深入进行的必然结果。担负起整合领导基层党组织，提高它们战斗力的重任，就只能落在地方党委及其组织部门的肩上。

党组织属地管理这一基本原则确立以后，接下来的问题就是调整、改变和完善地方党组织的管理体系了。组织机构设置和组织体系必须服从服务于党的政治路线和总目标，必须服从服务于党的中心工作，必须适应社会转型期组织结构与运行机制的变化。在机构改革中，市委已经做出撤销五个党的工作机构，新建五个党的工作委员会的决定。接下来区县和街道的机构设置也会发生相应的调整和变化。在接下来可能发生的变化中，我们要预计到三种情况，并对此做出一些初步的思考：

第一，属地管理与属条管理的情况仍将同时存在，组织管理机构调整中要同时考虑这种情况。由于大企业集团的存在，由于垂直管理的部门机构将继续存在，它们的下属党组织是双重管理或仍然是属条管理的。另一方面，实行属地管理的党组织也有属到哪一级地方党组织管理的问题，不会全部属地到最基层的地方党委。因此，省市、区县、街道党组织，都有自己直接管理的基层党委，对此，组织上必须保证配备必要的领导力量和服务机构，管理自己的直属党组织和下级党组织。实行属地管理的原则以后，是市、区地方党委仍然要直接管理一部分企业党组织。

第二，目前，区街道两个层面已经建立起综合经济党（工）委系统，以加强对根据注册地原则确定的无上级主管单位的非公有制经济组织中的党的基层组织的领导。这样的网络体系对加强新经济组织的党建工作是非常必要的。我们要预见到的是综合经济党（工）委与横向同层次的党组织体系的关系。例如，在街道层面，街道党工委的工作机构原来是面向居民区工作需要而设置的，新设立的综合经济党委专司街道范围新经济组织党的工作和领导新经济组织的基层党组织。这就产生两个问题：一方面，综合经济党委如何协调与街道党工委的职能部门之间的关系？综合经济党委承担的组宣统、工青妇等方面工作与街道党工委工作部门承担的职能是重叠的，但层次不一样。综合经济党委的工作部门与街道党工委的工作部门会在街道同一层面形成条块关系，可能产生新的矛盾。另一方面，各个街道情况不一样，新经济组织党建工作与居民区党建工作占总的党建工作比重不一。统一的街道党工委下设综合经济党委的体制是否会造成新的资源浪费？特别是在某些街道，由于旧城改造，居民区的功能趋于消失，或者相反，某些街道则完全是居民区，新经济组织数量微不足道，是否也要建立街道党工委领导下的综合经济党委体制？又如在区的层面，综合经济党工委与组织部的关系问题。目前成立综合经济党工委是非常必要的。但是将来呢？如果在国有经济结构战略性调整中，国有企业集团全部转制为新经济组织了，原来组织部直接领导的区属企业集团党的组织工作都归属综合经济党工委了，那么原来组织部指导企业党建工作的职能岂不是被替代了？

第三，新经济组织是无行政主管的组织，但不等于不受任何制约与管束。对新经济组织的社会管理体制还在探索与形成之中。从国际经验来说，行业协会是对企业形成社会管理的良好载体，而中国的行业协会还在发育的过程之中。如果行业协会职能能得到充分发挥的话，如果进而将企业的上级党组织设在行业协会的话，那么将来新经济组织的党组织，重新属条管理就不是不可能的。而且可以预计的是，在行业协会的条件下，企业党组织属条管理可能更有利于企业的发展。

党组织属地管理这一原则确立以后将可能产生的另一问题是基层党组织的职能转变。党组织属地管理为什么会导致基层党组织的职能转变？其实理由很简单。属条管理的背景下，上级党组织是经济组织的党组织，必然要求具体指导基层党组织围绕行业发展目标和企业生产经营开展工作。在计划经济条件下，它就发挥了直接领导和监督保证作用。在改革开放以后，它就发挥政治核心与监督保证作用。此时，尽管党组织是政治组织，但发挥职能较多的是经济职能。属地管理以后将会发生什么变化？属地管理的主体是地方党委，它的职能是领导地方政权的组织机构和开展地方党的建设工作。它不可能对地方各类企业的生产经营与运作进行具体的指导，却会要求管辖范围内的党组织围绕地方经济与社会发展目标、围绕地方公共事务管理开展党的工作。协调好各个阶层、各类社会组织与社会群体的利益关系。也就是说，地方党委及其领导下的基层党建工作，天然地更倾向于本来意义上的政治工作。这必然要求计划体制下已经形成习惯的企业基层党组织实行工作职能的转变。即：从领导业务工作，处于决策核心地位，侧重经济管理职能，转变为配合地方党委，处于政治核心地位，发挥协调、治理、整合社会的职能。而这种职能的发挥，正是现代政党的主要功能。是转变执政方式，提高执政水平，实现政党现代化的题中应有之义。