关于加强村级组织建设的思考

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村委会换届选举工作结束后，如何加强以党支部为核心的村级组织建设，已经摆到了各级党委和政府的面前。应该肯定，通过村委会换届选举，一大批思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的村民走上了村级领导岗位。同时，从未当选的候选人中发现了一批有发展潜力的村级后备干部，解决了村级干部队伍后继乏人的状况；此外，由于一大批群众拥护和信任的人成为村委会领导成员，从而改善了干群关系；村民民主意识得到强化，当家作主、参与自治的热情空前高涨。所有这些，必将有力地推动农村基层组织建设和农村基层民主政治的进程。但是，我们还应该看到，村委会换届选举给村级组织建设带来了新情况新问题：一是有的村委会与村党支部关系相当紧张，拒不服从村党支部的领导，说什么“党支部管党务，村委会管事务”，有的村委会主任与党支部书记争高低、比大小，说什么“支书是党员选的，村主任是全体村民选的，更有代表性和权威性”。当选上任第一件事就是否定村党支部书记和前任的工作，自搞一套。二是有的村委会及主任以自治为由，只对下负责，不对上负责，拒不执行上级政府布置的任务，对收缴农业税、殡葬改革、计划生育等工作不热情，不支持，个别的甚至作出有背于法律、法规和党的政策的决定。三是一些村党支部在如何加强对村委会等组织的领导上观念陈旧，缺少办法。既存在越位现象，又存在失职情况，要么习惯于过去的老一套，大包大揽，越俎代庖，一切党支部说了算，使村委会难以独立开展工作，发挥应有的作用；要么放弃领导，放任不管，丧失了党支部的领导核心地位。

产生上述问题的主要原因是，村级组织职责不明、关系不顺。虽然，国家的法律、法规和党的有关文件对村级各种组织的职责都有明确的规定，但在具体的实施操作过程中，一些村干部不是全面、准确地去理解、把握，而是取其一点，排斥其余，断章取义，为我所有，出现有的事情无人负责，有的事情争着负责，唯恐失权；有的甚至把《村民委员会组织法》与《农村基层组织工作条例》割裂开来、对立起来，不了解和不懂得任何国家法律都是党领导人民制定的，都是党的意志、人民的意志的法律化，国家法律和党规在本质上是一致的。一大批新人当选为村委会领导成员，他们年纪轻、朝气足、热情高，有着为民办事、取信于民的强烈愿望，但往往缺乏领导经验，缺乏对党的基本政策和基本知识的了解。因此，不能很好地摆正自身的位置，处理好村委会与村党支部的关系。此外，村党支部的自身建设未能适应新形势新任务的需要，也是产生上述问题的原因之一。针对村级组织建设上出现的新情况新问题，关键是明确职责，理顺关系，形成合力。

一、找准位置，明确村级组织的职责

一个村各种组织不少，但主要是党支部、村委会、经济合作社。容易造成职责不明、关系不顺的也是这三种组织。因此，有必要根据国家法律、法规和党的方针政策以及我市的实际，对这三种组织的职责加以明确。

(一)村党支部的职责

村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村级各种组织和各项工作的领导核心。具体的职责有六条：(1)贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及其本村党员大会的决议。(2)领导制定本村经济发展规划，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民代表会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民代表会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。(3)领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。(4)搞好支部委员会自身建设，对党员进行教育、管理和监督。(5)负责村干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。(6)搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。

(二)村民委员会的职责

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其主要职责有六条：(1)办理本村的公共事务和公益事业。如修桥建路、兴修水利，兴办学校、幼儿园、托儿所、敬老院，整理村容村貌、美化环境，扶助贫困、救助灾害等。(2)调解民间纠纷。当村民之间、邻里之间、家庭内部发生诸如婚姻、家庭、继承、房屋、财产、借贷、宅基地、林权、地界、赡养、赔偿等纠纷时，村委会及下设的调解委员会有责任进行调解。(3)协助维护社会治安。宣传和组织群众做好以防盗、防火、防治灾害事故为中心的安全防范工作；协助公安部门组织群众搞好治安联防、维护公共秩序；协助公安机关依照法律规定对被管制的、被剥夺政治权利的、监外执行的、假释的人员进行监督管理和教育；及时制止和向公安部门报告违法案件。(4)向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。(5)支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济。(6)协助乡镇人民政府开展工作。

(三)村经济合作社的职责

村经济合作社是农民群众自愿互利基础上组织起来的集体所有的区域性合作经济组织，是具有生产服务、协调管理、资产开发、兴办企业、资产积累等职能的独立经济法人。其主要职责是：(1)对本村农民集体所有的土地依法行使经营、管理权。负责集体所有的土地、山林、滩涂、水面等资源的保护开发和利用。(2)兴办、管理集体企业，发展农村第二、第三产业，实行农工商综合经营。(3)组织农田水利基本建设，管理、维护农业基础设施，兴办社员生产经营所需的技术、信息、良种、植保、机耕、排灌和加工、贮运、销售等服务项目。(4)完善各业生产责任制，管理各业承包合同。(5)维护社员家庭承包经营自主权，支持社员家庭或联户发展自营经济，为社员家庭或联户生产经营提供有偿服务。(6)建立健全集体提留制度、劳动积累工作制度、农业发展基金制度和健全积累机制。

应该说，按照上述明确的职责，村党支部、村委会、村经济合作社都能够找到自己的位置，积极有序地开展工作。但在实际操作中，仍然遇到了一些问题，需要作进一步的界定。

一是关于农民集体所有制的土地和其他财产的管理权问题。村委会和村经济合作社都坚持认为自己拥有管理权。村委会的理由是，《村民委员会组织法》规定，“村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。那么这里依法管理的“法”是什么呢?我们认为，它不是指《村民委员会组织法》本身，而是指《土地管理法》。《土地管理法》第8条第二款规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体所有的，由村内各该农村集体组织或者村民小组经营、管理”。根据这一规定，属于全村农民集体所有的土地，建立有区域性村集体经济组织的，由集体经济组织作为发包方，将土地承包给村民经营；没有区域性集体经济组织的，由村委会作为发包方，将土地承包给村民经营。本村的其他财产也应按照此原则决定。鉴于我市农村普遍建立村经济合作社的现状，应由村经济合作社来经营村农民集体所有的土地和其他财产。村委会要尊重村经济合作社依法独立进行经济活动的自主权。

二是关于村级财务的审批权问题。除村办企业比较发达的可单独设立厂级财务外，一般村只设村级财务。日常经费的支出原则上由村经济合作社社长“一支笔”审批；数额较大的经费支出，应召开村党支部、村委会、村经济合作社领导干部联席会议讨论决定；数额巨大的经费使用和支出，应在联席会议的基础上提交村民(社员)会议或村民(社员)代表会议讨论决定。三种审批形式的具体经费数额可视村规模大小、村集体可用资金多少等实际情况，由各地自行决定。

三是关于确定村干部报酬问题。村干部的误工补贴或工资报酬不能由村干部自己来决定。应根据村人口、地域规模及其村社会经济发展速度和效益，由乡镇党委政府实施考核，确定具体标准，并提交村民会议或村民代表会议讨论通过。

二、着眼大局，处理好村级组织之间的关系

为了防止村级各种组织及领导干部之间争大小、比高低，影响以党支部为核心的村级组织的战斗力和凝聚力，村级各种组织都应着眼于本村经济和社会发展的大局，正确处理好以下三种关系：

(一)正确处理好村党支部与村委会之间的关系。村党支部与村委会之间的关系是领导与被领导的关系。那么村党支部怎样才能实施有效的领导呢?一方面，村党支部要敢于领导，善于领导。村党支部的地位不是自封的，而是国家法律的庄严规定，是农村现实的客观需要，也是实现村民自治的根本保证。任何放弃领导责任、放任不管的做法都是错误的。村党支部要把党的方针政策及自身作出的有关决策及时向村委会通报，并通过宣传教育，将党支部的决策转化为村委会和广大村民的自觉行动。要加强对村委会干部的教育、管理和监督，帮助村委会干部提高政治素质和领导水平，及时发现和纠正村委会工作中存在的不足和问题。同时，要支持和保障村委会依法独立开展工作，对于干扰破坏村委会和村民自治的行为，要理直气壮地予以斗争和制止。对村委会作出的正确决策，要求党员带头落实，作出样子。另一方面，村委会要自觉置于村党支部的领导之下，积极主动地做好职责范围内的工作。村委会在涉及党的路线方针政策以及群众生活中的重大问题时，应由党支部讨论决定后，再提交村民会议或村民代表会议通过，然后付诸实施。村委会要定期向党支部汇报工作，特别是在工作中遇到问题时，应及时向党支部报告，争取村党支部的支持，确保村委会工作的健康开展。

(二)正确处理好村党支部书记与村委会主任的关系。村党支部书记和村委会主任作为村级两种主要组织的负责人，他们的关系如何，将直接影响农村基层组织建设和各项工作的开展。假如两者之间矛盾重重，互不服气，相互拆台，内耗严重，可以想象，村级组织肯定是涣散无力，各项工作难以开展。那么，怎样处理两者之间的关系呢?总结以往的经验和教训，应注意做到以下几点：

一是分清职责，紧密合作。从理论上讲党支部书记主持负责村党组织工作，村委会主任主持负责村委会工作，职责是明确的。但实际上，村党支部的工作和村委会的工作在有些方面是交叉、渗透的。因此有必要根据工作需要和各自的素质，按照优势互补的原则，围绕党支部和村委会的工作目标，确定各自分管的内容，使责任明确，各负其责，避免推诿扯皮或相互争权。但同时又要做到，既分工明确，又密切合作，提高工作的整体效益。

二是相互交流，沟通思想。村党支部书记应及时向村委会主任传递上级的指示、工作信息，积极支持村委会主任独立工作，依法行使职权；在作出重大决策前，村党支部书记与村委会主任应碰头通气，统一认识。

三是襟怀坦白，理解支持。相互间的友谊、谅解和支持是最重要的。村党支部书记与村委会主任要自觉做到不争权力大小、只比贡献多少，以事业为重，大局为重，大事讲原则，小事讲风格，不计较个人得失和恩怨，一切为了共同把村里的各项工作搞好。

四是发现矛盾，及时化解。在村党支部书记与村委会主任关系处理不当发生矛盾时，乡镇党委及联村干部要及时发现，分清是非，做好工作，化解矛盾，不要等问题成了堆，再去处理解决。

(三)正确处理好村委会与乡镇政府的关系。按照《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村委会不是领导与被领导的关系，而是指导与协助的关系。乡镇政府对村委会的工作要给予支持和帮助，但不能干预村民自治。同时，村委会也有义务接受乡镇政府的指导、支持和帮助，不能拒绝乡镇政府符合法律规定的指导、支持和帮助。村委会作为群众性自治组织，不是乡镇政府的派出机关或基层政权组织，但有责任协助乡镇政府开展工作。这是因为，公民和社会组织都有遵守法律和服从政府管理的义务，村委会也不能例外。村委会协助乡镇政府开展工作，包括协助乡镇政府做好环境保护、土地管理、建设规划、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救济、税收、粮食收购等等。协助的主要形式是宣传做好某项工作的目的意义，动员群众积极参与，教育群众哪些事是应该做的，哪些事是国家禁止做的，并及时向乡镇政府反映基层在工作中遇到的困难和问题以及群众的意见和建议等。另外，如有必要，在乡镇政府承担行政责任的前提下，受乡镇政府委托，代表政府办理有关政府事宜。

三、落实措施，形成协调高效的工作合力

明确职责、理顺关系，为村级组织形成协调高效的工作合力提供了前提。但要真正做到心往一处想，劲往一处使，齐心协力建设现代化社会主义新农村，还必须着力加强以下三方面工作：

(一)切实加强村党支部自身建设。村党支部在村级组织中处于核心地位，发挥着领导核心作用。村党支部自身建设的好与差直接决定和影响着村级组织建设的好与差。加强村级组织建设，着先要把工作的着力点放在抓好村党支部的自身建设上。一是要加强党员学习教育。《农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》是指导村级组织建设的总纲领。广大党员要带头学习，深刻领会，自觉贯彻。使党员一言一行严格规范在党规国法的范围内，为群众作出样子。二是不断扩大党内民主，用党内的民主带动和影响村民民主自治，用村民民主自治来促进党内民主。村党支部要认真贯彻民主集中制的原则，坚持集体领导与分工负责相结合，坚持民主决策，坚持民主评议党员干部，自觉接受群众监督。绝不允许在党内搞家长制、一言堂，个人游离于组织之外或凌驾于组织之上，防止党内民主落后于村民民主进程的现象。三是要选配好村党支部书记。村党支部书记作为农村各项工作的“领头雁”，具有举足轻重的地位。一些地方党支部的领导核心作用难以发挥，个别的甚至受制于村委会，这与村党支部自身缺乏战斗力，特别是村党支部书记素质低下有很大关系。因此，要通过“选、派、请、聘”等多种形式选强配好村党支部书记。对于各方面素质、能力明显高于村党支部书记的村委会主任，不是党员的要积极培养发展其入党，是党员的，可以通过换届或届中调整，充实到党支部书记队伍中来。总之，要把农村最优秀的分子吸收到党内，选拔到党支部书记岗位上来，从而在制度上和干部素质上保证党组织的领导核心不动摇。

(二)切实加强制度建设。制度具有长期性、稳定性的特点。建立和健全各种规章制度，有助于规范村级组织的行为，有利于村级组织之间长期协调一致，形成合力。一是兼职制度。除一些规模大、经济发达的村外，一般中、小型村的村党支部、村委会、村经济合作社领导成员应实行交叉兼职，村委会主任是党员的，一般应进入村党支部领导班子，村经济合作社社长原则上由村党支部书记兼任；有的小村也可以实行“三位一体”，通过法定程序，实行三块牌子，一套班子。这样做，既有利于减少村干部职数，减轻群众负担，又有利于村级组织之间协调统一，避免各种矛盾的产生。二是联席会议制度。除纯属党内事务外，讨论决定村重大问题时，一般可由村党支部书记召集召开村两委会联席会议。这样做，一方面可以减少层次，尽快作出决策。另一方面又可防止出现村两委会“两张皮”、各唱各的调。三是定期报告制度。村委会要定期向党支部汇报工作，防止自行其事。四是村民自治制度。党支部要尊重、支持村民自治，村委会要定期向村民大会或村民代表会议报告工作，定期公布村务，接受村民监督。必须明确，村民自治，不是村委会自治，更不是村委会主任自治。在作出决策时，村委会主任必须遵循少数服从多数的原则，重大问题应提交村民大会或村民代表会议讨论决定。村民有权罢免不称职的村委会干部。

(三)切实加强村干部培训工作。加强村级组织建设，提高村干部的素质是关键。据不完全统计，全市本届新当选的村党支部书记有1000余名，占五分之一左右；新当选的支部委员2500余名，占15％左右；有60％的村委会干部是新当选的，这批干部虽然具有年纪轻、干劲足、文化程度较高、致富能力较强的优点，但不少同志对党的知识知之甚少，对国家政策法规了解不多，对邓小平理论学得不深不透，缺乏领导农村工作的经验。因此，加强对村干部的培训，已经成为当务之急。培训工作要分层次进行，县(市、区)委要以党校为阵地，对村党支部书记和村委会主任普遍培训一次；乡镇负责对支部委员和村委会委员的培训。在培训内容上，要突出党的基本知识、邓小平理论、政策法规、领导艺术、村务管理、市场经济知识以及村干部履行岗位职责必需的业务知识。通过培训，使那些新当选的同志能够懂规矩、讲原则，依法按政策办事；使那些争大小、比高低、闹矛盾的人抛弃个人的权欲和私欲，相互理解和支持；使绝大多数同志的知识得到更新，领导能力得到提高，从而为加强村级组织建设提供强有力的干部保证。