干部工作扩大民主途径和方法研究

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扩大民主是干部人事制度改革的基本方向，也是继续推进社会主义政治体制改革的必然要求。从实践情况看，扩大干部工作中的民主，是解决干部能上能下问题的重要措施，也是克服和防止用人上的不正之风和腐败现象的有效途径。对此，加强对干部工作扩大民主途径和方法的研究，显得尤为重要和紧迫。

一、当前干部工作在扩大民主中的一些制约因素和主要问题

近年来，我们在推进干部工作扩大民主进程中，实践的范围比较广，改革和探索的力度比较大，相继实行了群众民主推荐和领导干部署名推荐、考核(察)工作预告、考核结果公开讲评、任前公示、中层干部竞争上岗和领导干部公开选拔等一系列的制度和做法，取得了一些明显成效。通过扩大干部工作的民主，在推进领导干部的能上能下这一难题上得到了实质性的突破。

但是，在推进和扩大干部工作民主化的过程中，也出现了一些新的情况和问题，已经成为干部工作扩大民主的制约因素：

(一)扩大民主在目的上的准确性与“民主失真”之间的矛盾。扩大干部工作的民主，是为了防止“从少数人中选人，由少数人选人”的弊端，其根本目的之一是为了提高选人的准确性。但在实际工作中，扩大民主有时也会出现“民主失真”情况。比较我县*年和今年镇乡考核民主测评，就存在这一“民主失真”情况。*年镇乡领导干部考核中，我们组织镇乡中层副职以上干部对领导干部进行民主测评，参加测评人员一般在40—70人之间，其中有3名领导干部因“基本称职”和“不称职”率超过1/3以上，在结合考核组的考核情况后，予以免职处理。今年，我们在镇乡届中考核中对领导干部进行民主测评，民主测评的范围扩大到全体机关干部、村党支部书记、市县人代表和党代表、骨干企业厂长，参加测评人员一般在140人—200人之间，262名被测评的领导干部中，民主测评最低的领导干部“基本称职”和“不称职”率只有17.1％，从干部的考核情况和现状分析看，*年中层副职以上干部参加的民主测评的准确程度要高于今年扩大测评范围的民主测评。又如，今年在公开选拔领导干部过程中，对22名入围对象进行考察期间，分别组织了民主推荐，民主推荐率一般在80％以上，有的还达到100％，但从其中入围的6名后备干部去年民主推荐情况看，群众民主推荐从30％至80％之间不等。造成“民主失真”现象的原因是多方面的，包括群众的认识水平或者说群众的民主素质、干部体制等等，从干部工作扩大民主的目的来看，必须采取一些针对性措施，减少和防止“民主失真”。

(二)扩大民主在方法上的创新性与实际效果“显性”程度不够之间的矛盾。扩大干部工作的民主，采取了一系列创新措施，但在实际工作中效果还不是十分明显。如公开选拔领导干部，按照公布报考简章(条件)→公开报名→笔试→体检→面试→考察预告→考察→讨论决定的程序进行，在制度上体系上保证了公正性。但在实际情况中，考试带有一定的不确定性，在我县几次干部公开招考中，就出现了同一干部在有的考试中名落孙山，在另外的考试中却名列前茅，而有的干部尽管实际能力强，考试却总是考不上。另外，在干部考核预告，任前公示等工作中，实际的效果跟设想或预定的要求还有一定的距离。

(三)扩大民主在形式上的敞开性与缺乏制度约束保障之间的矛盾。扩大干部工作的民主，就是要打破干部身份、地域的限制，营造公平竞争的氛围，促进人才的合理流动和市场化配置。这种敞开式的干部选用机制，需要相应的制度来约束和保障，一方面是要保护用人单位的利益，另一方面，也要保护被用者的利益，被用者选用一个单位，有的要实行试用制和任期制，对其个人的一些利益，社会养老、医疗保险等等方面，也需要建立相应的保障制度。当前，这类约束保障制度的建立完善与扩大民主的进程相比还有一定的滞后性，必须尽快加以研究和实施。

二、干部工作扩大民主的途径和方法

(一)在进一步扩大群众的知情权、参与权、选择权和监督上下功夫。

一是要坚持和完善民主推荐、民主评议、民意测验制度。要坚持群众公认的原则，严格按规定搞好民主推荐、民主评议和民意测验。在民主推荐中，得票达不到一定比例的不能列为考察提拔对象。在民意测验中，要进一步扩大参加民意测验人员范围，注意吸收不同层次了解真实情况并能反映群众意愿的人员参加。同时，要细化测评内容，制定科学合理的量化标准，在量化测评中，干部不称职率要作为评价一个干部是否胜任的重要依据。在民主评议中，要充分运用召开座谈会、填写书面意见、个别征求意见等方法，提高评议的实效性。积极探索民意调查制度，在民主推荐、民意测验过程中，采用发放问卷和填写表格的方法，在更大的范围内对考察对象的德、能、勤、绩、廉进行抽样调查和定量分析，掌握群众对考察对象的基本评价。要十分重视个别谈话对象的合理确定，个别谈话对象一般不能少于15人，在谈话中发现不同观点时，要及时扩大谈话范围，对群众反映的重要问题，一定要查实搞清。群众公认的程度，必须在干部选拔作用和考核奖惩中得到充分体现。

二是要坚持和建立完善考核报告、差额考察、考核情况讲评制度。对领导班子和领导干部届中、届末等定期考核，应在较大范围内通过新闻舆论工具向全社会公告，个别班子和领导干部的平时考核可向被考核对象单位内部公告，对群众反映的各类情况，必须在考核过程认真加以核实。对新提任干部的考察，一般要提出2人以上的考察对象进行差额考察，进行充分比较，择优选人。要坚持定期的干部考核情况讲评制度，充分运用考核成果，针对性地开展教育。

三是要坚持和建立完善干部任前公示制，公示结果反馈通报制度。对拟任领导职务的干部，在正式任用前必须向社会公布其名单和任职意向，接受群众监督。同时，要研究公示结果反馈通报的方式方法，特别是要把个人署名反映的核实情况反馈给署名者本人，增进任前公示的诚信度。

四是要建立完善干部工作监督员、社区监督员等一些新颖有效的群众参与制度。要分别从一些社会群体中聘请干部工作监督员，监督干部工作。同时，要聘请一批社区监督员，了解干部在八小时外的状况，拓宽群众监督干部的途径。

(二)在进一步扩大干部选拔的视野上下功夫。

一是要加快推行公开选拔领导干部工作的步伐。通过组织推荐与群众推荐相结合、考核与考试相结合，加大公开选拔领导干部工作力度，要进一步研究公开选拔领导干部的具体实施方法。要继续加大“七·九○”工程实施力度，落实培养措施，加强实践锻炼。在工作中要规范程序，改进方法，降低成本，提高效率，逐步形成公开选拔工作的制度和机制。在年轻干部较少的地方，群众关注的热点部门和专业性较强的部门要加大实施的力度。每年公开选拔提任领导干部的人数不少于新提拔干部总数的1/3，通过公开选拔领导干部，不断提高干部的“四化”水平。

二是要积极探索在同一单位实施领导职位公开竞争上岗制度。要结合机构改革对一些超职数配备领导干部的单位实施定职数公开竞争上岗，从好中选优，增强领导干部的活力。

三是要坚持和完善中层干部聘任制。要根据“竞争上岗、民主择优”的原则定期组织机关中层干部聘任工作，对个别职位出现空缺，也必须按中层干部聘任的程序进行。

四是要不断完善充实后备干部人才库。要通过民主推荐和领导干部署名推荐，以及领导干部公开选拔等途径，充实后备干部队伍，为扩大干部工作民主、在更大范围上选人提供保障。

(三)在进一步充分发扬党内的民主上下功夫。

一是要规范讨论决定任用领导干部的方式。讨论决定任用领导干部时，组织部门要全面介绍干部的优、缺点和任用理由，包括民主推荐、民主评议、民意测验等方面的情况，多数群众不拥护、不赞成的干部不能提拔任用。对有些重要岗位的干部任用，尽可能提交比较方案进行讨论，要坚持民主集中制，充分发扬民主，严格执行少数服从多数的原则，反对任何形式的个人或少数人说了算。

二是要探索采用“票决制”等形式增进党内民主。决定干部任免事项，应在充分讨论的基础上，逐个进行表决。对一些有争议的干部任免事项一般应暂缓作出决定，在必须作出决定时，应采用“票决制”，采取无记名投票的方式进行表决。

三是要健全党政领导干部选举制度。正确处理加强党的领导、充分发挥民主和严格依法办事的关系，改进党代表大会、人民代表大会的选举工作。积极探索在差额条件下坚持党管干部原则，充分发扬民主的方式方法。

(四)在进一步加强相关工作制度的配套上下功夫。

一是要完善以任职试用制为重点的任职制度。对通过公开选拔等途径新提拔担任领导干部职务的，要实行任职试用期，试用期满，经考核胜任者正式任职，不胜任者解除试任职务。同时，要实行党政领导职务任期制和辞职制度。通过完善任职制度，形成与扩大干部工作民主特别是公开选拔领导干部相适应的干部“能上能下、能进能出”的代谢机制。

二是要完善以实绩考核为重点的考核制度。要研究制定以工作实绩为主要内容的考核指标体系，改进实绩考核办法，推进民主评价干部的客观性。通过完善实绩考核制度，为群众民主评议干部提供一个客观的基准，形成与扩大干部工作民主特别是群众民主评议干部相适应的参照机制。

三是要完善社会保障为重点的生活保障制度。要建立保障用人单位利益的制度，同时，对一些公开选拔的领导干部，要建立和完善生活与工作保障制度。通过建立完善保障制度，形成能促进干部合理流动的人事管理机制。