关于发展党内民主的几点思考

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党的十7大政治报告指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”发展党内民主，不仅是党自身生存发展的内在要求，而且是推进人民民主、建设社会主义政治文明的客观需要，更是新时期党的建设需要认真研究、积极探索的重大课题。

一、发展党内民主是新时期党建工作的当务之急

党内民主问题，历来是党的建设的一个重大问题。十六大报告把坚持和健全民主集中制，进一步发展党内民主作为新时期党的建设新的伟大工程的主要任务之一，并把党内民主提升到事关党的生命和人民民主发展的高度，充分说明新时期进一步发展党内民主对党的整个事业发展具有全局性的战略意义。

1、从当今世界的民主化潮流看，发展党内民主具有十分重要的紧迫性。当前，政治民主化浪潮席卷全球，各种价值观念、政治文化和政治模式的冲突、比较、竞争和借鉴愈益深刻，这对我们党如何既顺应时代潮流，又不照搬别国模式；既立足于中国国情，又吸收借鉴人类政治文明的有益成果，走中国特色社会主义民主化道路提出了挑战。从世界社会主义运动遭受挫折和一些大党、老党相继丧失执政地位的教训看，不发展经济、不改善人民生活是死路一条；不改革政治体制、不实行人民民主同样是死路一条。因此，大力推进党内民主和人民民主，是党从容应对各种风险、考验和挑战的迫切需要，是党与时俱进，实现“三个代表”重要思想，保持先进性的现实选择。

2、从当前党内民主的发展现状看，发展党内民主具有明显的必要性。从现实情况看，虽然党探索和实践党内民主的历史也不短，但是党内民主成长的基础还是十分脆弱的。党内民主运作和成长的脆弱性，使党内民主的发展十分缓慢，从而形成了党内民主滞后于人民民主的不良局面，出现了“倒逼”现象。尤其在农村，与村民自治这道亮丽的政治风景线相比，党内民主显得十分苍白：在选举问题上，与村委会的“海推直选”方式相比，村党支部的内定候选人再党内选举的办法显得缺乏广泛基础，以致出现“村支部是少数党员选的，村委会是全体村民选的，村委会比党支部大”的大小之争；在决策问题上，村重大事项决策必须通过村民大会或村民代表会议讨论决定，而党内以常委会代替全委会，以全委会代替党代表大会行使决策权力做法是司空见惯；在干部任用上，村委会干部既然是全体村民选举产生的，也只能由全体村民决定是否罢免，任何人、任何组织都无权决定，而党内，上级党组织可以指定、选派下级党组织的负责人，随时撤换、交流班子成员。同时，党内民主生活存在不正常现象，一言堂、个人决定重大问题，个人崇拜、个人凌驾于组织之上的家长制现象时有发生，一些地方和部门党内批评开展不起来，党内监督软弱无力，领导班子自身存在的问题得不到解决，主要负责人独断专行得不到制约，有的领导干部屡犯错误得不到提醒。这些现象说明，党内民主不够是十分突出的问题，进一步发展和完善显得十分必要。

3、从我党发展党内民主的探索过程看，进一步发展党内民主也是具有可行性的。中国共产党在其诞生后不久就开始探索和实践党内民主，持继至今。在长期的实践和探索中，党积累了相当丰富的党内民主建设理论和实践经验。这些理论和实践经验，为党在新时期进一步发展党内民主提供了丰富的理论资源、制度资源和政策资源，即使是一些教训，也从反面给予发展党内民主有益的启示。同时，党领导人民创建的包括人民代表大会制度、村民自治一系列制度在内的基层民主制度，也为发展党内民主提供了许多有益的借鉴，这将有效地促进党内民主的发展。

二、发展党内民主必须注重方法创新，积极稳妥推进

近几年，象山县委把推进农村基层民主政治建设作为农村党建的着力点，注重党内民主与人民民主的协调发展，尤其在如何发展党内民主方面，形成了一些经验和体会，具体体现为“三个必须”。

1、发展党内民主必须自下而上，从基层开始。中国的民主政治建设只能与中国特定的生产力发展水平以及中国的历史、民族特点和文化传统相适应，只能从中国的具体国情出发，走中国特色的民主化道路。从中国国情看，中国的改革往往从广大农村开始，中国的新民主主义革命最终在农村找到突破口，通过“农村包围城市”道路，最后夺取了全国胜利。二十多年前中国改革也早先在农村找到突破口，实行以家庭联产承包为基础，统分结合的双层经营体制，进而推动了城市和整个国家的经济体制改革。由此可见，人民民主是从基础开始的，同样，以基层党内民主作为突破口来推动更高层次党内民主的进程是一条符合中国党情的建设党内民主的可行之路。

一是基层党内民主是党内民主进程中不可或缺的一环。基层党内民主是建构整个党内民主的基石，因为任何形式的民主都必须建立在其相应的基层民主的基础之上，该民主才有相应的生命力。对于中国共产党这样一个超大政党来说，没有基层民主这一牢固的基石，整个党内民主无异于沙中建塔、空中楼阁。

二是基层党内民主是广大党员学知识、熟悉民主程序、体验民主生活的可靠途径。民主制度在一个政党中得以实施，有赖于该政党的党员理解它、熟悉它，从某种意义上讲，党员的民主意识、民主知识、民主能力决定着民主的实现程度。但对于中国共产党这样一个超大政党来说，抽象的民主理论灌输可能事倍功半，而在民主实践中学则能收到事半功倍之效。党的基层组织是党员工作和生活的地方，基层民主实践中人们议的是与自身利益密切相关的事；基层民主的实践使“民主”这个复杂而深奥的字眼从理论的象牙塔中走了出来，成为千百万党员的实践。党员们在民主实践中学到的是实实在在的民主知识和民主程序，体验的是生动的民主生活，感受的是真实的党内主人翁的地位。

三是基层党内民主是符合当代中国党情的通往整个党内民主的稳健之路。当代中国最基本的党情是党员人数多，基层组织多。党内民主政治要求全体党员和所有党组织参与，同时也要求对整个政党进行有效调控。这种调控是一项复杂艰苦的系统工程，人数多、组织多意味着调控任务艰巨，稍有不慎就可能导致失控。对于一个政党而言，当自由与秩序发生冲突时，“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由”。当前的问题不是要不要民主和自由，而是必须在稳定和有序中推进民主和自由。共产党要在稳定和有序中推进民主和自由，基层党内民主先行一步不失为一项良策。因为基层民主就整体而言虽范围广大，但就单个基层组织而言规模却较小。在党的基层组织实施民主过程中，党中央有足够的能力来妥善处理基层民主中出现的某些问题而不致出现政局失控；如果在基层民主不健全的条件下匆忙推行高层民主就有可能造成政局动荡。

2、发展党内民主必须突出重点，整体推进。总结党内民主发展的历史经验、制度积累以及组织资源，结合新时期党内民主发展面临的问题和挑战，新时期基层党内民主建设和发展必须在制度创新方面作出努力。村民自治为中国民主政治提供了制度框架，借鉴农村基层人民民主的制度安排，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督应该成为基层党内民主的基本制度，它们是互相影响、互相联系的统一整体，而民主选举是基础所在，关键所在。民主的本质应该是选举，不论是民主决策、民主管理还是民主监督的顺利有效实施，都要建立在民主选举的基础上。只有经过民主选举产生的干部才能真正体会到民主的内涵，真正感受到民主的珍贵和威力，从而自觉做到民主决策、民主管理和民主监督。当然，又不能“一选了之”，把基层党内民主简单理解为民主选举，而必须加强配套建设，坚持整体推进，确保基层党内民主的有序运转。

3、发展党内民主必须夯实基础，创造良好的发展环境。民主的发展需要一定的基础条件，营造良好的发展环境。但在发展基层党内民主问题上，无论是思想认识，还是能力素质都存在偏差和缺陷。从思想认识看，存在“干部怕失权、基层怕麻烦”的现象。所谓“干部怕失权”，就是一些基层党组织负责人怕因推行党内民主而失权失利，本来可以一个人说了算，现在要全体党员说了算；所谓“基层怕麻烦”，就是部分镇村认为现在党员群众的民主素质还不够高，特别是村委民主选举后，需要处理的问题已经够多了，假如党内再“民主”一下，怕内部不集中而影响整体工作的开展。从能力素质看，由于基层党员结构的复杂性，基层党员干部民主素质整体上仍比较低，与发展党内民主的要求不相适应，对于良性推动基层党内民主带来较大制约。为此，发展党内民主，解决存在的问题，需要做多方面的基础工作，进行不懈的努力。必须在全党深入开展党内民主生活的教育，组织广大党员积极投入党内民主生活的实践，使党员特别是各级领导干部增强民主意识，树立民主观念，培养民主作风，掌握民主方法，养成民主习惯，在全党形成生动活泼的局面。必须疏通党内民主渠道，拓宽党内民主途径，丰富党内民主形式，使党员更多地了解和参与党内事务，认真落实党员在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面的权利，等等。而最重要、最紧迫，也是最根本的，就是不断完善党内民主制度。

三、发展党内民主的几个具体问题及建议

1、关于改革和完善党组织的党内选举制度。选举可分直接、间接两类，前者指选民亲自参与选举，后者指由选民选出的代表所进行的选举。无论何种类型，关键是候选人的提名是否“还权于民”。从基层情况看，长期以来，乡镇、村党组织成员的产生大多采取由上级党组织内定候选人后再提交党员或党代表选举的方式，这主要是为了体现组织意图，体现党管干部的原则，有利于上级党组织的领导和调控。但这种选举方式明显带有个人倾向性，更多体现的是组织意图而非党员意愿，更不用说是尊重民意了。在村委会实行直选后，这种不合理性更加明显了。而村委会直选这种公推、公选模式的出现，也使得党组织有机会审视自身成员选拔方式中存在的种种不足，在党组织民主选举方式上作出有益的探索。从*年开始，我县部分镇乡开始借鉴村委会海推直选的办法，采用“两推一选”办法选举村党支部班子，即通过群众推荐、党员推荐，确定班子候选人，再由党内直接选举产生支部班子。在*年第六届村委会换届选举前，全县436个到期村支部班子全部采用这种办法选举产生新支部班子，调整村支部书记151名，增强了村党支部的群众基础，提高了新任党支部班子成员的公认度。实践证明，这种选举方式保障了党员的选举权，赋予了群众更多的知情权和推荐权，真正还权于党员和群众。这个制度把党内民主与人民民主有机地结合起来，从而使党内民主的运作有了人民群众广泛参与的人民民主运作的基础。当然，作为一种探索，在党员和基层组织选举条例没有修正的条件下推行这种方式，总会引发部分党员的非议。为此，建议中央在总结、吸取这一基本成功党建实践的基础上，进一步扩大试点，然后再通过一定程序，在不违章规定，不损害党员民主权利和党管干部原则的前提下，把这种方式作为党的选举的一项规矩确定下来，使之制度化。

同时，借鉴村级党组织选举的成功做法，可以向上延伸，在乡镇这一基层党组织领导成员的选举方式上，实行“直接推荐，间接选举”，即通过最大限度体现民意的直接方式提出候选人，再通过乡镇党代会选举产生。这种“直接推荐，间接选举”方式的主要内容是“直接推荐，扩大差额，公开竞争，间接选举”。所谓“直接推荐”，相当于村民自治中的“海推”，就是由下属党组织和全体党员按照候选人资格条件和其他有关规定，直接提名推荐候选人。所谓“扩大差额”，主要包含两层含义：一是所有职位包括“一把手”都应差额选举，杜绝等额选举；二是尽可能扩大正式候选人的差额比例，提高差额幅度。所谓“公开竞争”，就是通过完善党内的选举程序，运用公开考试、公开演说、公开承诺等方式，适度增强候选人之间的竞争性。所谓“间接选举”，就是要通过乡镇党代表大会正式选举班子成员，从而全面强化党代表大会制度的权威性和严肃性。

2、关于干部选任工作的民主化。推进干部选拔任用工作的民主化进程，其实质就是要更好的落实人民群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权，把党的意志与人民群众意志有机结合起来、统一起来。这就要求我们认真研究干部工作的规律，大胆创新党的干部工作基本原则的实现形式，找准掣肘、阻碍和制约干部人事制度改革的难点问题，着力突破。

在干部选拔任用工作中坚持民主集中制原则，一要进一步探索实行民主的有效形式。选拔任用干部既要集中，也要坚持民主，扩大民主既是贯彻民主集中制的一项必然要求，也是干部人事制度改革的基本方向。要把扩大干部选拔任用工作中的民主，体现在干部人选推荐、考察、酝酿、讨论决定、任职、依法提名推荐和民主协商等环节上。二要进一步拓宽党内民主渠道。要通过建立完善党员干部在干部选任工作中的知情、参与、选择、监督等机制，切实保障党章规定党员享有的民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等各项民主权利。支持和保护党员对干部选拔任用工作发表意见。对侵犯党员民主权利的，要严肃批评认真查处。选拔任用干部要充分听取党员和下级党组织的意见，集思广益，体现多数人的意志。要健全干部选拔任用工作的会议制度，明确规定这些会议的程序规则，并认真实施。三要健全集体领导制度。党委讨论决定干部要实行科学、民主决策，认真按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的党委内部议事和决策基本制度，建立和完善党委讨论决定干部任免的议事规则和决策程序，决不允许把个人凌驾于集体之上，搞个人或者少数人说了算。四要充分发挥各级党代表大会和全委会的作用。要认真执行市、县党政正职拟任人选的推荐人选由上级党委常委会提名，全委会审议，进行无记名投票表决的规定，逐步完善党委讨论决定干部任免事项的表决方式。五要处理好民主与集中的关系。干部选拔任用中的民主与集中，是辩证统一的关系。离开了民主讲集中，集中就失去了广泛的群众基础，就会导致集权主义和专制主义，就难以保证干部任免决策的正确；离开了集中讲民主，民主就失去了正确的指导，就会导致分散主义和无政府主义，干部群众就难以有效地行使参与干部选拔的民主权利。必须正确把握和处理好在干部选拔任用上的民主与集中的关系，坚持民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合，避免和纠正在坚持民主集中制原则上存在的各种倾向性问题。

3、关于扩大和完善党的代表大会常任制。十六大报告指出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”根据这一要求，结合试点单位党代会常任制十多年探索的经验，下一步重点要抓好四项工作：

一是明确代表的资格、任期和权利，充分发挥代表的作用。党代表应该是各条战线中的先进分子，在政治思想、工作、生活等各方面体现党的先进性。党代表的任期与本届党代表大会相同。党代表应该拥有具体的权利，即参加党代表大会、代表团会议，听取和审议党委、纪委的工作报告，参与重大问题的讨论和决策；在代表大会上行使选举权和表决权，可以了解候选人的情况，可以要求改变候选人和按照规定程序提出新的候选人；可以按规定程序提出议题，五分之一以上的代表提出同一议题时，主席团和党委应将该议题列为代表大会的正式议题；在代表大会会议上，可以有根据地对党委、纪委，党委委员、纪委委员提出批评和询问，可以提出对党委、纪委，党委委员、纪委委员进行信任投票的建议，并进行信任投票。

二是定期召开代表大会，讨论决定重大问题。规定年会的职权主要包括：听取和审议党委、纪委执行党代表大会决议情况的报告；调整和增选党委委员，选举出席上级党代表大会的代表；讨论和决定党的建设的重大问题，就政治、经济体制改革的重大部署作出决策；听取和审议党委提请的其他重在问题。同时，要建立和完善党委工作制度、党内重大工作通报制度和党代表定期调研制度等一些与常任制相配套的工作机制。

三是组建代表团（组），拓展代表参政渠道。为给党代表活动提供一定的组织形式，便于党代表参与党内事务和加强对党代表的教育管理，将党代表划分为若干个代表团和代表小组。在代表大会闭会期间，党代表可以通过代表团（组）的活动发挥作用，如参与重大工作决策，广泛收集意见。

四是加强对党代表会常任制推行工作的领导和业务指导。开展专题调研，探索、研究常任制实施过程中的重大问题，切实加强对这项工作的领导和指导；扩大市、县党的代表大会常任制的试点，做到每个地级市有1个以上县委试点，积极探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。在镇乡全面推行党代会常任制，做到上下联动，互相促进。

4、关于进一步发挥党的委员会全体会议的作用。全委会在党代表大会闭会期间是同级党组织的领导机关，执行上级党组织的指导和同级代表大会的决议，领导本地区的工作，负有重大责任。十六大报告提出，“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。长期以来，在不少地方全委会的职责履行得不充分，次数过少，作用不明显，不同程度地存在着常委会代替全委会、书记办公会代替常委会、全委会形同虚设的现象。这不仅严重损害了全委会的权威，影响了全委会作用的发挥，而且妨碍了党内民主，也是造成在重大问题决策上由少数人说了算，甚至个别重要领导个人专断的重要原因。要改变这一现状，发挥党的委员会全体会议作用，关键是要使这个全体会议从一般的功能性会议发展为制度性会议，从而成为在党领导中具有实质性意义的组织机构，不仅发挥决定党内重大问题的功能，而且发挥协助和监督常委执行党内重大决定的功能。党的委员会全体会议要真正成为常委会工作的协助和监督组织，就必须完善自身的功能，提高自身的工作能力，并全面走向制度化和规范化。为此，可以考虑在党的委员会全体会议内设立有关的工作委员会，把党委常委尤其是党委委员划分到几个具体的工作委员会，许多重大决定先由相关工作委员会提出建议性意见，然后交委员会的全体会议讨论决定。这样，既能避免党委常委中个别领导对常委和党的委员会全体会议的影响，又能保证党的委员会全体会议具体功能的实现。如果在制度上做到这两点，那么党内民主发展就有了良好的制度基础和工作的条例。

5、关于党内民主生活的规范化、制度化。改革开放以来，为了推进党内民主，党先后制定和了一系列重要文件，如*年的《关于党内政治生活的若干准则》，*年的《中国共产党员权利保障条例（试行）》等等。这些文件从不同层面、不同层次上规范了党内民主，推进党内民主。但是，从进一步推进党内民主建设的战略要求看，党必须在新的历史条件下，在这些文件的基础上，依据党章，对党内民主生活作出整体的法律性和制度性规范。为此，建议中央尽快制订《党的民主生活通则》，在思想上、制度上、组织上全面整合党内民主建设的工作和实践，使党内民主在整体规范的基础上得到质的提高。

6、关于完善党内监督机制。中国共产党建设和发展的实践证明，加强党内纪委监督对保证党内民主建设和发展至关重要。改革开放后，党很快恢复了党的纪委检查委员会监督体系，并使其在实践中发挥作用。但是，从具体的实践来看，这个制度还需要进一步完善。目前存在一个核心问题是：中央纪委检查委员会对中央委员监督难，中央以下各级纪律检查委员会对同级单位及其成员监督难。监督难的问题，有多方面的原因，其中一个重要原因是体制原因，因为，在现有的纪委受同级党委和上级纪委双重领导的体制下，纪委履行纪检工作所需要的相对独立性无法得到有效保证。所以，目前完善纪律检查委员会体制的关键是如何进一步提高其相对的独立性。为此，可以考虑改变现有的领导和组织体制，实行纪委受同级党的代表大会（代表大会闭会期间受党的委员会全体会议）和上级纪委双重领导的体制。这个体制变化的核心就是把模糊的党委领导具体化和制度化为党的代表大会或党的委员会全体会议领导。但是，这个变化必须有两个制度性的前提条件：一是使党的委员会全体会议成为制度化的组织，全面提升其在党内的地位与作用；二是在不属于一级政权性质的地方或单位组织实行党代表大会常任制。这样，纪委的监督就能在党的整体领导体系中获得更大的相对自主空间，从而在实现更为有效的纪律监督的同时，推进党内民主。