建立基层领导职位干部配备工作预案之研究

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随着经济的快速发展和社会转型的深入，基层领导干部队伍的稳定性正逐步受到来自个人思想和价值取向等因素的挑战，相应的如干部交流、辞职、开除公职等主动或被动离开领导职位变得较为频繁，干部选拔的公开化、透明度也越来越高，领导干部岗位选择也逐步呈现开放性趋向。《党政领导干部选拔任用工作条例》对领导干部选拔任用的原则、条件、程序、管理、监督等都作了详细而明确的规定，并对组织调配方面的内容也作了充分阐述，但对干部资源的动态掌握，特别是如何在干部选拔任用过程中有效考虑干部个人意愿，较好地把组织意图与干部的个人意愿结合起来涉及不多。基层领导岗位工作难度越来越大，对干部的素质能力要求也越来越高，在这样的情况下，岗位与干部本人素质能力的对应适配显得十分重要，同时对领导班子成员的个体气质、能力水平等结构搭配方面也提出了更高要求，但长期以来，基层领导职位的干部配备工作，始终处在职位空缺后再物色人选的状态，表现出较明显的补救型配备形式。虽然有后备干部队伍作为支撑，但干部调配的被动性没有得到根本改变，特别是干部个体受组织调配的被动性难以改变，这种被动性成为制约干部调配质量提高的瓶颈。要突破这个瓶颈，建立基层领导职位干部配备工作预案将是一个积极有效的对策。

2004年4月，北仑区委组织部成立了以攻克干部调配中组织行为与个人意愿不对称的难题为目的的课题调研组，经过认真分析研究，确定了《建立基层领导职位干部配备工作预案之研究》这个调研课题，并就该课题的调研工作作了具体部署和安排。首先，设计调查问卷，提出了10个问题，向现职区管领导干部发放了300份《领导职位干部配备工作调查问卷》，占区管领导干部总数的71%,并对回收的300份调查问卷进行统计汇总，初步掌握了基层领导干部对干部配备工作的基本态度和想法。其次，采取查阅资料和借鉴各地做法、走访有关单位等方法，进一步增强了对建立干部配备工作预案的理性认识。第三，我们对调查问卷进行了逻辑分析，形成了建立干部配备工作预案的基本思路。通过深入调研探讨后，形成了这篇调研报告。

一、当前基层领导职位干部配备工作中存在的主要问题

当前基层领导职位干部配备工作，总的来说能够满足经济社会发展和改革开放事业的需要，但也存在不尽人意的地方。从长远发展和机制创新角度分析，存在一些问题，并且有必要深层次探究这些问题。在本次问卷调查中，对于“您对我区领导干部队伍建设的总体评价”这一问题的回答，有22%的人认为好，有64%的人认为较好，但有13%的人认为一般；对于“您认为领导职位干部配备工作的实效性如何”这一问题的回答，有11%的人认为好，有61%的人认为较好，但有22%的人认为一般。

1、组织调配的错位现象，人岗不相适，导致领导人才资源浪费。在问卷调查中，对于“您本人的能力素质与所在岗位相适情况”这一问题的回答是：有53%的人认为目前的岗位与本人能力完全适应，有40%的人则认为组织目前的岗位与本人能力基本适应，而有3%的人认为组织安排与本人能力不适应，有4%的人则没作比较。对于“您认为出现少数干部被提拔到领导岗位后反而工作表现不如人意的现象的主要原因”这一问题的回答是：有6%的人认为是客观条件差，有32%的人认为是主观不努力，有16%的人认为是其他原因，而有46%的人认为出现这一情况的主要原因是配备不合理。另外，对于“当前领导职位干部配备工作中存在的最大问题”的回答是：干部配备中的因人设岗、配备错位现象严重、干部资源的不合理使用分别占到21%、10%和26%。上述结果表明，目前我们在基层领导职位的干部配备工作中，组织调配错位现象一定程度上仍然存在。按照行政管理学科中的职位设置理论，职位设置必须以“事”为中心，以职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件为依据，从根本上理解，职位设置必须遵循双向互动规律，即主体的行为要与客观的需求相适应，否则，将导致行政效率低下、使主体的能动性不能有效施展。同样，缺乏干部主动参与的单向组织调配，在实现“人岗相适”的过程中，有一定的盲目性，这种盲目性会导致组织调配干部的错位。一方面配备错位的干部，无法在较短时间内胜任新工作，另一方面本着保护干部的目的，组织上肯定会对其进行新岗位调整，可想而知，频繁的干部调动肯定会造成干部资源浪费，对于事业也是不利的。这些问题的长期积累，将会使组织部门在干部调配工作中处在两难的境地。

2、主体适应的缺位现象，被动应付，缺乏快乐工作的动力源。在基层领导职位干部配备工作中，组织与个人之间，相互缺位现象仍然比较突出，干部配备前职位和人选物色的公开化程度不高,能力与岗位落差比较大等现象都不同程度地表现出来，较大程度影响了干部配备工作的有效性与严肃性。在本次问卷调查中，对于“您目前所处的职位与您本人意愿的关联度”这一问题的回答是：19%的人认为完全符合，62%的人认为基本符合，10%的人认为不符合，而9%的人则没作考虑。另外，对于“当组织配置与干部本人意愿出现矛盾时如何处理”这一问题的回答表明：53%的人认为组织应与干部本人沟通后再作决定，39%的人认为应以组织调配为主，6%的人认为应以尊重干部本人意愿为主。这些数据足以表明干部对组织调配时尊重干部本人意愿的强烈愿望。一名干部的“长”与“短”是紧密关联、相互渗透的，同时又是相对社会需要而言的。如果一名干部适应自己从事的工作，并作出了极大的贡献，为社会所承认，那么便是发挥了“长”处。反之，长期激发不起工作热情，表现平平庸庸，那么可以说他的“短”处抑制或掩盖了他的长处。机会选择理论表明，主体对于一项工作完成的效度很大程度上取决于对此项工作的兴趣，如果主体在从事某一工作时抱着浓厚的兴趣，积极开动脑筋，寻求多方支持，则事业或工作的成功率就相当高，反之，则不然。同理，如果在日常的干部调配中，我们仅根据自身掌握的情况，对不同类型、不同知识层次的干部进行单向的调配，就很容易产生主体的缺位现象，在实际工作中则表现为被动应付，很难创造性地完成工作。

3、岗位需求的相对越位现象，影响发展，导致事业迁就人。转型期的基层领导岗位的职责负荷总体都会超出，相应对干部能力素质要求也趋偏高。同一区域管理体系中不同的部门单位和不同管辖范围的乡镇、街道其职责负荷也不一样。在这些岗位中，还有一些领导岗位又有其特殊性，如大乡镇、街道的一把手岗位、信访局一把手岗位以及教育、卫生等专业性比较强的一把手岗位，其相对于其他领导岗位跨越的职责要广，其对干部调配的要求是既要跳出该职位，又不能脱离该职位的特定性，也就是说，出现需求的相对越位，给常规的干部调配出了一些难题，组织上也会苦于找不到合适人选，而有些合适的人选却难以通过有效的途径让组织发现。这里就有一个组织与个人信息交流的问题。从调查问卷情况看，对于“您认为当前干部选拔应否实行组织与干部个人双向选择”这一问题的回答：有30%的人认为应全面推行，有31%的人认为待条件成熟可以推行，有37%的人认为应推出个别职位试行，仅有2%的人认为不能推行。而对于“一个领导干部直接向组织表明自己对岗位的选择意向”这一问题的回答，有68%的人认为完全可以，仅有4%的人认为不应该。这表明干部有向组织表露自己对岗位偏好信息的迫切愿望。就一些特殊岗位来说，如果在干部调配时只能应对其基本需求，而对相对越位的部分缺少考虑或补偿，肯定会出现“有效需求”不足，所调配的干部难以担当重任，导致事业迁就人，影响发展。

二、基层领导职位干部配备“三位”问题产生的原因

干部配备既是一项计划性、系统性极强的工作，又是一项随机性、应变性极强的工作，更是一项思想与智慧、思维与视野、谋事与谋人、理想与现实共同聚焦的工作，始终离不开统筹谋划。分析干部配备工作产生“错位、缺位、越位”现象的原因，主要在于对影响干部配备诸方面因素的统筹兼顾、平衡协调不够，具体原因可作以下分析。

1、信息滞后，组织掌握干部信息缺乏适度超前。在日常的干部工作中，存在较为普遍的“多头管理”现象，一方面，由于体制和机制的原因，在民主集中制原则的指导下，组织部门作为党委管理干部的职能部门，统一对外行使干部管理权，但在组织部内部却又往往细化为经济干部部门、综合干部部门、干部监督部门、干部教育部门等，在具体的职能履行上存在着较大的交叉。另外，领导干部工作的社会化也使组织对个体情况的把握变得越来越困难，在这种情况下，对于干部情况的掌握必然产生“信息盲区”，要做到动态把握与适度超前更是困难。另一方面，我们考察、评价一个干部，基本上沿袭了传统的谈话了解方式，通过召集相关人员进行个别座谈，以背靠背的形式去形成对一个干部的综合评价，这其中无疑将受到诸如个人私利、恩怨及情感等诸多因素的干扰，就有可能造成“信息失真”。当然，随着干部工作民主化进程的加快，公众对于党委组织部门干部工作的参与范围也在逐步拓宽，但仍然会产生“信息真空”。

2、信息不对称，干部向组织反馈个人意愿渠道缺乏。信息不对称，在市场经济条件下广泛存在，也会在许多方面产生深刻影响。同理，基层领导职位的干部配备工作也应当是一个双向互动的进程，无论是服从组织决定还是尊重个人选择，都需要双方信息的沟通，从而才有可能达到完美境界。这其中就必须要有上下贯通的信息渠道可供选择。实际工作中，我们往往把干部配备工作看作是组织的单方面行为，往往强调个人服从组织决定的权威，事实上，这种看法显然已经不符合时展的要求，在革命战争年代或者计划经济体制下，个人的行为自由受到众多条件的制约，以至个人的职业选择只能服从组织的决定，但是，在市场经济体制下，个人的能力和聪明才智发挥有了更为宽广的舞台，对于政治选择同样如此，干部有权利向组织提出个人进步的要求和岗位选择意向，但是恰恰是这种能够使干部实现权利的渠道不畅。从我们现今的干部工作运行实际来看，能够给干部提供向组织反馈个人意愿的方式不多，除了组织部长约谈、夜访和日常的干部考察之外，没有其他更为快捷的方式。在此情形下，群众要向组织反映一个干部的情况则显得更为艰难和乏力。另外，还有一个思想观念的问题，部分干部总是担心向组织表达个人的意愿会留下要官的印象。

3、信息采集不完全，在职位配备上往往随机应征。职位配备必须重视个人素质和群体互补，无论做任何工作，都应把“不同类型的头脑”结合起来，取长补短，相互促进，切忌把同一类型的人才凑在一起。另外在干部调配、结构搭配时必须慎重，否则，“互补”变成了“窝里斗”，就会产生负作用。在目前的干部配备工作中，整个干部资源的综合利用率不是很高，职位配备中则反映出较大的随意性，一旦有某一职位出现空缺，决策层在干部配备时考虑得比较多的主要有三方面因素：一是职数限制；二是干部总数；三是结构要素。囿于职数或干部总数，在提拔年轻干部方面往往会有所顾虑，而真正考虑结构要素，则又会出现找不到合适人选的困境。在这种情况下，决策者或许会选择运用排序的方法，进行填空，所以在形式上就变成了名符其实的随机应征。

4、干部配备中为人择职的弊端难以消除。任何一项干部工作的实施，都必须有事先周密的部署，其中最关键的是要理清工作思路。科学、正确、可行的思路可以增强干部工作的科学性，减少盲目性；可以增强干部工作的计划性，避免随意性；可以增强干部工作的全局性，克服片面性，从而提高工作效率，为切实配强配好基层领导职位创造条件。长期以来，我们虽然有《公务员暂行条例》为依据，对各个不同岗位的领导职位进行层级配置，但是在现实工作中，一部分领导干部却囿于个体素质、能力水平等原因很难为职所择，在目前领导干部正常退出机制尚不完善的情况下，组织上只能根据其素质特点，为之选择一个职位，并不是职位需要此人而选择。为安排人而安排人，必然导致因人设事，人浮于事，机构臃肿，效率低下。

5、干部配备难以实现最优选择。在基层领导职位干部配备工作中，最优方案的选择有一定的客观标准，这个标准就是以整体效果为尺度，就是在整体上用最小的成本取得最大效果。把握整体优化的一个关键问题，就是要正确认识每一个干部的性质和特点，以个体选择的最优化来实现整体运作的最优化。但是从我们目前的干部配备工作现状来看，显然缺乏这种最优选择的基础，一方面我们对干部个体的特质未能全面掌握；另一方面我们以有限的集体决策来应对整个干部资源的宏观配置，给人一种疲于应付感觉。我们都知道，组织所需调配的对象是与周围有着利益和情感多重联结的人，各种以被调配对象利益为中心的干扰因素与以职位需要为中心的最优调配方案存在着明显的对抗性，但最终还是因为人的因素，往往使前者处于胜局。

三、建立基层领导职位干部配备工作预案的基本思路

实现干部资源利用率的最大化，是建立基层领导职位干部配备工作预案的最终目的。要达到这一目标，我们必须将这一工作预案建立在民主和计划的基础上，通过组织、社会、个体的共同努力，切实提高干部配备工作效益。

1、构建“三位一体”的定位选择体系。采取全方位、多层次的方法。首先由领导干部进行最合适的职位自我定位选择。在课题调研问卷中，有61%的领导干部认为由干部本人进行自我职位选择是十分可行的。干部本人对自身的特长和兴趣爱好有着最为明确的了解，俗话说“兴趣决定努力方向”，领导干部在一个合适的岗位上工作,其潜能可得到有效发挥。作为一种发展趋势，干部工作逐步走向民主化、公开化，让干部有工作岗位的选择权将逐步成为事实。如同高考填报志愿一样，因此，提供给干部选择的岗位应不少于2个。其次由分管领导对领导干部进行预测定位选择。在领导干部本人自我职位选择的基础上，区分管领导根据干部的能力、业绩、知识等要素对分管部门的领导职位进行初次设计。再次由单位同志对领导干部进行专业定位选择。一名领导干部的政治思想素质、组织协调能力、工作业绩、存在的主要不足等情况，掌握最清楚的首先是单位的干部群众。单位同志与领导干部的相处时间比较长，相互合作共事、交流的机会也比较多，因此，对于领导干部所体现的优缺点，单位同志是最有发言权的，也是最能反映真实情况的。民主集中制是我党的基本组织制度，民主基础上的集中，集中指导下的民主，民主的基础则来自于民众，因此，领导干部职位定位中的专业选择权应当赋予同一单位同志。

2、实施“上下联动”的动态职位模拟。一是组织部门初定预案。干部配备要适应人才流动，在干部管理上，一个部门不能只配备一名有才干的领导，必须储备干部。单位正职、副职和部门中层之间的能力、水平差距要小一些，特别是重要部门。这样既有利于领导层和中层干部相互竞争，努力提高自己，又能在出现人才流动时主动应对。在领导干部个人职位选择、分管领导预测定位选择、单位同志专业定位选择的基础上，组织部门按照干部配备职数、机构设置等要求，对每位领导干部能力综合素质对照比较，在坚持党管干部原则的前提下，进行职位定向选择、分析排摸，尽量考虑领导干部本人的职位倾向性意愿，建立“一职多元”的领导职位配备方案。二是区委决策确定预案。区委在干部自我选择与职能部门初定的基础上，结合区域经济发展的宏观规划，设岗定人确定整个干部配备工作预案，并以制度化方式进行定格，以增强工作预案的刚性，实现干部配备工作的公开、公平、公正。

3、强化“程序设计”，实现干部资源的最优管理。在建立基层领导职位干部配备工作预案时，必须强化“程序设计”理念，克服“为人择职”弊端。从机构、人员产生的基础分析，有一个较为合理的程序：Ⅰ社会目标→Ⅱ机构设置→Ⅲ结构设计→Ⅳ职务规范→Ⅴ人员选配。也就是说，一个机构的出现，并非人为的结果，而是为了满足某种社会需要必须设立的。设立方案后，接下来是结构设计，不同功能的机构需要采用不同的结构形式。结构形式的确定应设计出不同的层次数量和层次配比，而后是不同层次不同职务等职务规范的确定，包括职务名称、应知应会、所需资历等。最后一步才是依据职务规范，具体选配合适的人员。这样一个程序，体现的原则是“为职择人”，有利于从制度层面上遏制“为人择职”现象的产生。基层领导职位干部配备工作预案，必须突出其整体性，也就是要从干部资源的整体功能出发，选择最佳方案，实现最佳效果。要有多种方案，有一个选择性的问题，即怎样才能使干部配备预案达到最佳，这就要从事干部配备工作的人员进一步延伸干部信息的触及面，多角度地把握各个层面干部的能力素质等情况，在全面准确的掌握整个干部资源的前提下，从实际条件、实际情况出发，因人而异地充分调动每个干部最佳的能动作用。

4、注重“成本效益”，适时选用储备的干部。用人的成本效益，是指在特定的环境下，创造一定的岗位业绩和工作成绩的效益与成本之间的关系。成本是与机会紧密相关的，干部使用管理工作要与时俱进，就有必要为每一位预案中的干部选择适度时段的预案适用期，这就要求进一步延伸干部工作的触及面，使组织从更广泛的层面上掌握干部的情况，为实现最佳时机用人目标创造基础。在一定时期内、一定环境下启用干部，有助于干部创出最佳业绩，降低培养成本，提高用人效益。适时用人，有利于缩短成长周期，能有效减少干部在各个层面的闲置时间，加快干部成长进程，从而减少干部使用的成本支出。适时用人，有利于发挥干部潜能，创出最佳业绩。不仅有利于干部的发展成长，而且有利于干部在有限的工作时间创造出更大的工作业绩。适时用人，有利于激活人才群体，提高整体效益。把已达到最佳使用期的优秀人才及时提拔到相应的领导岗位上来。对优秀干部要把握时机，及时使用。加大干部下的力度，建立起能者上、平者让、庸者下的选人用人机制，及时把优秀的年轻干部提拔到领导岗位上，盘活整个干部资源，真正发挥干部工作预案的灵活性、应急性效用。

努力把握干部调配工作的供给与需求规律是干部调配制度创新探索的重要领域，我们必须尊重事实、继承传统、大胆改革，形成组织意图与干部本人意愿对流互动的格局，才能使基层领导职位干部配备工作卓有成效。