关于构建科学的领导班子政绩考核探索与思考

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政绩考核如同“指挥棒”，决定着各级干部工作的方向，上级如何考核，下级就如何努力。党的十六届三中全会提出了科学的发展观，要求各级干部特别是领导干部牢固树立正确的政绩观。因此，在加强领导干部思想政治教育之外，如何更好发挥考核这个导向作用，建立健全体现科学发展观和正确政绩观的政绩考核评价体系，深入推进干部工作科学化、民主化、制度化进程，从制度和机制上来解决问题，是摆在我们面前的一个亟待探索的课题。根据这个要求，我们针对现行考核制度中存在的问题，进行专题调研，并在坚持并完善一些行之有效办法的基础上，对构建科学的领导班子和领导干部政绩考核评价体系作了一些探索和思考。

一、建立健全政绩考核评价体系的基本思路

要构建科学的政绩考核评价体系，关键是要破解“谁来考评”、“考评什么”、“怎么考评”以及“考评结果如何有效运用”四个问题。我们从破解这四个问题着手，按照“党管干部、客观公正、注重实绩、群众公认、统筹考核、考用结合”六条基本原则，进一步细化考核标准，调整考核内容，改进考核方式，完善考核程序，强化结果运用，制订出台了《市委管理领导班子和领导干部政绩考核工作的意见》和乡镇（街道）、市直部门的两个具体实施办法，初步形成了一套导向鲜明、切合实际、便于操作的政绩考核办法。总体框架主要包括以下五个子体系：

1、以统一协调为要求的考核工作领导体系。过去，对各级领导班子和领导干部的考核主要有市委组织部对领导班子和领导干部的组织考察、市纪委组织的述廉考廉、政府有关部门对各乡镇（街道）和市直部门的年度目标考核以及对机关的民主评议。这些考核分头进行，自成体系，互有矛盾，影响效率。针对这种情况，我们整合了现行分散在各部门的考核项目，成立统一的考核工作领导小组和办公室，对全市考核工作实行一个龙头考核，一套标准评价，一个机构评定。

2、以扩大民主为基础的考核评价主体体系。干部工作走群众路线是我们国家人民群众当家作主的应有之义。过去，在考核的民主测评中，相对注重“官评官”，忽视“民评官”，考核工作滞后于干部工作的民主化发展的要求。因此，在目前干部岗位职能和工作目标尚难量化的情况下，我们力求在提高考核评价的“民主含量”上有所突破，把与考核对象联系较为密切、知情度较高的上级、同级、下级和各类基层群众代表作为评价主体，并逐步加大基层群众在政绩考核中的权重，努力形成对班子和干部立体式的民主评价。

3、以工作实绩为核心的考核评价指标体系。坚持以工作实绩为主，根据形势发展的需要，对现有考核评价指标体系进行充实调整，力求使考核指标充分体现全面协调可持续的发展观，体现班子考核与干部个体考核的关联性，体现不同层次考核对象之间的差异性，体现指标考评的可操作性。

4、以量化计分为手段的考核评价方法体系。坚持定性与定量相结合，对各类定性评价，根据不同的评价主体、内容和具体指标，确定相应权重，赋予相应分值。最后根据总分值，按照相应的分值区间，得出定性结论和评价档次，使政绩考核形成一个从定性转化为定量，又从定量到定性结论的过程。

5、以有效运用为目标的考核结果运用体系。过去，组织部门的考察重点是对干部各方面的素质情况进行测评，考察结果作为任免奖惩干部的主要依据；部门的年度目标考核侧重对班子的经济社会发展目标进行考核，主要与干部的经济奖惩挂钩；机关民主测评则是反映各机关的群众满意程度，各种考核结果缺少整体联系和综合运用。因此，我们把考核结果的统筹运用作为一个重要内容，整合形成了组织部门组织考察、经济社会发展绩效评估、群众满意度测评“三位一体”的干部政绩考核办法，努力把考核结果与干部的能上能下、奖励惩罚、教育培训等有机结合起来。

二、建立健全政绩考核评价体系的主要举措

根据上述思路，我们重点对乡镇（街道）领导班子和领导干部的年度政绩考核评价体系进行了较大改革，主要体现了以下四个特点：

1、实行“分类考核”，力求体现考核对象的差异性。即不再“一件衣服大家套”，用一套相同的指标考核所有班子和干部，而是根据区域发展差异和干部岗位职责不同，尊重客观实际，体现实事求是，进行分类考核。一是分类确定考核对象。班子考核将全市21个乡镇（街道）分为山区乡镇、半山区乡镇和街道三类，领导干部考核主要分为党政正职、党政副职、人大正副职和政协联络组长、其他市委管理领导干部四类，并根据不同考核对象，确定相应的评价方法。二是分类设置考核内容。如在乡镇、街道领导班子考核中，把经济社会发展目标考核分为共性和特色性工作两类进行考核。特色性工作，主要根据全市经济社会发展的重点难点和亟需创新突破的工作，不同乡镇、街道分别进行设定，充分体现差异竞争和个性特色。其中，对山区乡镇，重点突出了旅游开发、山区农民“内聚外迁”、生态环境保护等方面的考核；对平原乡镇、街道，重点突出了招商引资、基础设施建设、社区建设、社会保障体系建设、村庄整治改造、农村劳动力转移、小城镇建设等指标的考核。

2、突出“统筹发展”，力求体现考核内容的时代性。根据构建社会主义和谐社会和城乡统筹发展战略的要求，重点对乡镇、街道领导班子的经济社会发展目标考核内容进行调整充实。在指标体系设置上，把指标分类调整为经济发展综合指标、社会发展综合指标、民主政治和党建精神文明工作指标三大类。具体指标实行“减二增六”，即取消了农村经济总收入指标（相当于GDP），减少了定性考核指标，新增了城镇居民可支配收入、公共文化和卫生事业、劳动就业和社会保障、城乡规划管理、生态环境和可持续发展、社会稳定和安全生产等六项指标。在考核内容重点上，对工业经济、农业经济、第三产业、城乡建设、科技教育指标的考核内容作了调整和细化，强化了政府公共职能的考核，弱化了对市场和企业行为的考核，探索了隐性政绩的考核。在权数设置衡量上，按照“五个统筹”和“五个坚持”的要求，增加了城乡统筹就业和社会保障、城乡建设、维护社会稳定、加强党的建设等方面的权数分值。

3、推行“立体考评”，力求体现考核方法的全面性。在坚持完善年初领导干部工作目标确认制、年中目标运行监督制、年末政绩公议制等制度的基础上，注重“四个结合”，实行立体式的民主考评，进一步提高干部考核的民主化程度。一是坚持“官考官”与“民考官”相结合。把社会公众满意度的评价引入政绩考核评价体系，要求民主评价的主体必须要有一定数量的基层群众代表参加，并相应提高社会公众满意度评价的权数，具体分值在班子和领导干部政绩考核评价中各占总分的1/5。二是坚持共性评价与个性评价相结合。根据被评价对象与评价主体关联度、知情度的差异，确定不同的评价方法和相应权数。如对班子的考评，主要分社会公众满意度评价、市考核组基本评价、市四套班子领导评价、经济社会目标考核评价四类；对党政正职的评价主要分社会公众满意度评价、市考核组基本评价、市四套班子领导评价、经济社会目标考核评价、乡镇领导班子互评五类，而党政副职就把市四套班子领导评价调整为市分管领导评价，并增加乡镇主要领导评价；人大正副职和政协联络组长的市级领导评价相应设置为市人大或政协领导评价，力求使评价主体的“针对性”和考评结果的“公正性”有机结合。三是坚持定性评价与定量评价相结合。在各类定性评价中采取了先评定等次、后按计分系数折算的办法进行量化。如市考核组对班子考核评价中，规定考核组在综合分析的基础上，先提出班子年度政绩考核评价等次，然后按评价等次的计分系数（好为0.9-1.0；较好为0.7-0.9；一般为0.6-0.7；差为0.4-0.6）确定评价得分。四是坚持集体评价与个体评价相结合。在工作实绩的评价方法中，我们把领导干部个体实绩与领导班子的工作实绩相结合，规定领导干部个体的工作实绩部分，根据班子集体的考核结果按正职、副职确定不同比例折算而成。

4、强化“奖惩分明”，力求体现结果运用的导向性。正确运用考核结果既是考核工作的终末环节，也是强化新一轮考核工作的动力所在，更是进一步解决干部干与不干一个样、干好干坏一个样、干多干少一个样的不合理现象，努力形成良好的创业氛围和用人导向的重要手段。一是把考核结果作为干部提拔任用、班子调整整顿及后备干部选拔培养的重要参考。对领导干部个体规定：在提拔任用干部时，一般应把评定为“优秀”等次的领导干部作为优先考虑人选，不是后备干部的且符合后备干部条件的，作为优先充实对象。对评定为“基本称职”的，应进行诫勉谈话，限期改正，视其具体情况，也可调整其领导职务或工作岗位，是后备干部的取消资格。评定为“不称职”的领导干部，视情作出免去现职或责令辞职或降职的处理。对班子集体规定：评定为“一般”的班子，应进行领导班子集体谈话，限期整改，并视情进行组织调整，主要负责人当年不得评定为优秀等次。对评定为“差”的班子，应进行全面整顿和组织调整，领导班子成员当年度不得评定为优秀等次。二是把考核结果作为领导干部经济奖惩和综合评优的重要依据。主要推行三个“挂钩”、二个“优先”：即各单位年度工作目标考核奖与单位领导班子考核评定结果挂钩，领导干部年度目标考核奖与所在班子的考核评定结果挂钩，与其自身的考核评定结果挂钩，根据不同的评定档次，确定相应的奖金系数；在评选市级综合先进时，把年度评定为“好”的班子和“优秀”等次的领导干部优先作为评选对象；在组织参加上一级培训中，一般优先在优秀等次的领导干部中推荐。三是把考核结果作为干部开展教育和加强管理的重要方向。要求：在政绩考核反馈的基础上，各领导班子和领导干部对反馈问题进行原因分析，落实相应整改措施，作为年末党员领导干部民主生活会的主题之一，正视自身不足，明确今后努力方向；对评定为“基本称职”和“不称职”的领导干部，结合领导干部的年度教育培训计划，按照“缺什么补什么”原则，强化教育培训和岗位锻炼。

三、政绩考核评价体系运用的主要作用及存在问题

对领导班子和领导干部进行科学的政绩考核，是进一步加强领导班子建设，使用、评价、管理、监督干部的基础性工作。从开展的乡镇、街道领导班子和领导干部的政绩考核初步实践来看，通过政绩考核，有利于解决以下四个问题：一是有利于解决工作动力不足的问题。目前有的干部对“上”关心，“上”后松心，自身的压力和进取的动力不足。通过政绩考核，有利于干部牢固树立有“能”才有“位”，有“位”必须有“为”的思想，激发干部把主要精力用在工作上。许多乡镇领导干部普遍感到前所未有的压力和动力，迫使自己把正确的政绩观落实到各项工作中，把科学发展观贯穿到工作中，而只有这样才能得到重用和提拔。二是有利于解决干部能上不能下的问题。通过科学的考核，可以检验用人是否准确，一旦发现政绩不佳、公众满意度低，就能及时作出调整，从而使上者硬气、下者服气，实现干部能上又能下的目的。三是有利于解决坐标定位不清的问题。过去领导班子和领导干部的年终定档主要是通过组织部门的考察进行定性评价。而新的政绩考核办法的实施，通过定量与定性相结合的办法，使领导班子和领导干部不仅有一个定性的评价，而且还有一个定量的等次，使领导班子和领导干部能清楚了解自己在同一层次、同一类别中的坐标定位和存在问题，明确今后努力方向。四是有利于解决政绩观偏差的问题。通过科学的政绩考核，特别是实行全方位的考核，有利于促使各级领导干部增强全面、协调、可持续发展的意识，形成正确的政绩导向。如革命老区四明山镇根据新的政绩考核办法，及时调整思路，在抓好农民花卉产业发展的同时，注重生态旅游开发，着力打造山水型旅游生态城镇。

政绩考核是一项系统工程。尽管通过初步实践取得了一定的成效，但按照树立科学的发展观和正确的政绩观的要求，还有许多不完善的地方，在具体操作过程中也存在不少问题，主要表现为“三多三少”的现象。一是对显性政绩考核比较多，对隐性政绩考核比较少。现行的考核指标设置，还是比较有利于反映那些看得见、摸得着的直接政绩，对于那些潜在的、长远的政绩，还缺乏有效的评价手段，特别是未能全面、准确地用指标来加以量化考核。二是定性考核相对比较多，定量考核比较少。由于目前领导干部缺乏规范的岗位职责，许多工作目标难以量化和法定化，以责任目标为基础来考核工作实绩，存在责任主体难以分清的问题，一个目标、一项工作由几个部门、几个干部共同承担的现象客观存在，考核界定比较困难。而且在新的政绩考核评价体系中，依然存在定性指标占较大比例的现象，按照“于法周延，于事简便”的要求，还有一定差距。同时，对干部个体“德、能、勤、绩、廉”考核上，目前还缺少具体的量化标准；在如何科学合理地区分群体政绩和个体政绩方面，还有待于进一步加强探索。三是注重考察依据比较多，采纳社会评价比较少。一方面，由于受评价主体的素质以及对考核对象知情度等因素的影响，使得社会公众满意度评价的真实性容易发生偏差。另一方面，在考评方式上，主要还是注重组织部门的考察,对干部工作的社会效果综合考察还不够重视，群众参与评议方式大多以打分为主，面对面接受群众的评价还比较少。

四、进一步优化政绩考核评价体系的对策措施

由于现在行政管理体制改革相对滞后，机构设置重叠、职能交错等现象还是存在，政府职能还没有切实转变，现行的政绩考评体系是全能政府下的一种设计，考核指标比较复杂，而且一定程度上操作比较复杂。因此，一方面必须把政绩考核同转变政府职能结合起来，从上到下加快行政体制改革步伐，进一步推进机构改革，真正把政府职能转到公共服务上来，为建立科学合理的领导干部政绩考核体系营造体制环境。另一方面，必须进一步加大改革创新力度，不断优化政绩考评体系。重点要处理好六方面的关系：

1、要进一步处理好考核内容的全面性和考核操作的实用性关系。一方面考核指标要力求体现全面性。要按照考核指标的设定力求准确反映领导班子和领导干部素质全貌的要求，对考核指标要继续进行分解和量化，把干部的思想品质、工作业绩、理论水平、业务能力、创新能力、发展潜力和性格特征等各个方面，全部纳入考评范围。特别是关于经济社会发展目标的考核，必须根据形势发展要求，及时进行充实和完善，力求考核内容涵盖方方面面。另一方面考核程序要力求体现可操作性。实践表明，考核指标设计再全面，但如果内容过于庞杂、程序过于复杂，最终也难以真正实施。为此，要尽量量化指标的基础上，继续在促进考核程序的简单化、操作方法的简便化上下功夫，并充分运用计算机等现代科技手段，切实提高工作的效率和质量。

2、要进一步处理好静态考核与动态考核的关系。多年来采用的年终、届中、届末等定期考核方式，是对某一较长时间段干部的情况进行的考核，对这些实践证明是行之有效的静态考核，要继续坚持并不断完善。但同时要进一步加大动态考核的力度，建立起有效的干部信息系统，通过听取阶段性情况汇报、开展明察暗访、加强督查巡视等措施，进行不定期、随机考核，全面采集领导干部履行岗位职责情况和工作实绩为主要内容的信息，切实解决干部选拔任用和管理中信息不充分、不准确、不对称的问题。特别是对一些重点专项工作，要进行专项政绩考核，及时了解掌握干部平时的工作情况，真实反映干部的实际政绩。

3、要进一步处理好“官考官“与“民考官”的关系。针对当前干部工作民主化水平不断提高的新形势，要进一步扩大考核主体的范围，加大“民考官”力度，完善干部政绩公示、公议制度，深入开展民主评议机关活动，扩大干部政绩考核的测评面，让被测评干部的上级、同级、下级和服务对象共同来参与,特别是要增加下级和服务对象的数量。同时要不断增强干部考核的透明度和公正性，向社会公开干部考核的各项指标，采取问卷式民意测验等方法，接受人民群众的公开监督，增强群众测评的正确性。

4、要进一步处理好显绩考核与潜绩考核的关系。针对当前干部队伍中存在的重显绩轻潜绩的倾向，要按照求真务实的要求，积极探索显绩考核与潜绩考核相结合的考核办法。一方面，在干部政绩评价标准上，通过进一步细化、量化潜性政绩的考核指标，使教育、文化、卫生、社会治安、生活环境、人力资源等潜性政绩实现显性化。另一方面，在看政绩用干部上，坚持做到“三个不”，即对那些长期坚持在条件艰苦、工作困难的地方工作的干部不低看；对那些埋头工作、踏实干事的干部不冷落，对那些不图虚名、注重长远发展打基础的干部不亏待。

5、要进一步处理好素质考核与绩效考核的关系。政绩取得的主要条件，一是素质,二是环境。一般地讲，素质同绩效是成正比的。但是，在现实中往往会出现素质平常者却取得了显赫的政绩，素质比较高的人，其政绩却相对较小的现象。针对这种情况，要把考核对象的绩效与其素质结合起来考核，既看干部的主观努力、工作态度、创新精神等，也看外因条件、工作基础等,分析其绩效是不是由其素质所决定的，增强考核结论的真实度与精确度。

6、要进一步处理好考核激励与考核监督的关系。要加快激励监督机制的创新，建立健全真正使干部才有所展、劳有所得、功有所奖的激励监督机制。在选人用人方面，要健全公正透明的干部考察制度、群众公认的民主推荐制度、公道择优的干部任用机制；在干部能下能出方面，要加大调整不称职、不胜任现职领导干部力度，建立以引咎辞职制、责令辞职制、罢免制、降免职制、待岗学习培训制为主要内容的党政领导干部问责制度，畅通干部“出”和“下”的渠道；在干部监督管理方面，要以健全发现问题机制、纠正错误机制、责任追究机制为重点，全面实施领导干部经济责任审计综合评价办法；在干部酬薪激励方面，要进一步加大奖励力度，建立领导干部职务岗位奖，设置“一把手”专项奖金进一步加大干部干事的劲头。