建立健全使“一把手”不犯或少犯错误的体系

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不断加强对领导干部的监督特别是对“一把手”的监督，是党的十六大以来反腐倡廉工作深入开展的一个鲜明特点。颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，向各省（区、市）派出巡视组，对派驻纪检组实行统一管理等，这些加强党内监督的重大举措得以部署和实施，体现了以同志为总书记的党中央推进党内民主、加强党内监督的坚定决心。《党建》杂志开展“怎样监督‘一把手’”的讨论，恰逢其时，不仅有助于党内监督条例的学习、宣传，而且对于形成有利于发扬党内民主、加强党内监督的舆论氛围具有重要意义。怎样解决好“一把手”问题是反腐败理论界的一个热门话题，也是反腐倡廉工作的难点。下面，我从怎样看待“一把手”出问题、“一把手”频频出问题的原因是什么、怎样解决好“一把手”问题等三个方面，谈点个人的浅见拙识。

一、这些年来，党政“一把手”违纪违法现象确实是一个比较突出的问题。比如，一些单位、部门受到查处的“一把手”比例较高；一些大案要案牵涉出来的“一把手”比较多；同一个职位上的“一把手”违纪违法“前仆后继”也时有发生。这给人一个印象：“一把手”的腐败问题太严重了。但是，我们应该看到，我们党是一个拥有300多万党组织、6700多万党员的大党，绝大多数的“一把手”还是好的或比较好的。试想，如果大多数“一把手”都是腐败分子，人民生活怎么会总体达到小康水平？改革开放和现代化建设怎么会取得巨大成就？因此，在看待这个问题上，不能一叶障目不见泰山。

党中央高度重视党内监督工作。同志在中央纪委第二次全会上代表中央政治局郑重表态，要以身作则，自觉接受全党和全国人民的监督，为各级领导干部做出了表率。我们党在加强对“一把手”监督的实践上也取得了不少成果。一是制定了一系列加强党内监督的法规制度。比如，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，用87个“不准”严格规范党员领导干部特别是“一把手”的从政行为；《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，明确了“一把手”在党风廉政建设方面的“第一责任”；《中国共产党党内监督条例（试行）》，使党内监督的制度建设进入了一个新阶段。二是深入推进党内监督工作。比如，对县处级“一把手”实行经济责任审计，强化对领导干部遵守经济工作纪律的监督；一些地、市试行党的代表大会常任制，积极发挥党代会代表的监督作用和党委会全体会议的监督作用；贯彻执行党中央1996年作出的关于加强党内监督五项制度的规定，加强对高中级领导干部和各级党政机关主要负责人的监督；中央派出巡视组加强对地方党政领导班子和主要领导干部的监督；中央纪委对派驻纪检组全面实行统一管理，加强对驻在部门领导班子和主要领导干部的监督，等等。这些重大举措的推行和落实，从多方面加强了对“一把手”权力的制约和监督，取得了良好的效果。但是，对“一把手”的监督是一个世纪性难题，不可能一蹴而就，而必须脚踏实地，通过改革体制机制制度，通过理论和实践创新逐步加以解决。

二、“一把手”出问题的原因是多方面的。从大的方面来讲，一是在改革开放和发展社会主义市场经济的环境中，社会上的拜金主义、享乐主义和极端个人主义等腐朽思想有所滋长，而一些“一把手”放松了世界观的改造，经受不住“权”、“钱”、“色”的考验，跌入了腐败的泥坑；二是我国社会正处在深刻变革之中，体制改革正在深化，管理机制还不完善不健全，使一些利欲熏心的“一把手”可以利用其中的漏洞牟取私利；三是民主法制特别是制约监督机制还不完善不健全，对“一把手”权力的行使缺乏全面有效的监督。

从小的方面来说，一是教育与制度脱节。我们是世界上最重视对官员进行教育的国家，但我们不是开展教育效果最好的国家。为什么呢？其一是自律与他律没有很好地结合起来。有一些人，先进模范教育，“激动一阵子”；反面典型教育，“害怕一下子”。走出礼堂，什么都忘了。做起坏事来，“脸不红心不跳”。关键的问题是缺少他律。其二是一些制度有待改革。过去一些企业的“一把手”之所以走上腐败的不归路，一个重要原因是他们感觉到获得的收入与做出的贡献不相称。后来，很多地方对企业“一把手”实行“年薪制”，起到了光靠说教起不到的作用。所以要敢于创新，改革不合理制度。二是制度贯彻执行得不太好。党的十四大以来，我们针对党员领导干部制定了很多制度，但是一些地方和部门反腐败斗争的成效仍然不好，很重要的原因是一些“一把手”认为制度还不是我说了算，我说执行就执行。三是监督不得力。

腐败分子有一个共同特点就是“两面人”。台上是“孔繁森”，台下是“王宝森”；台上慷慨激昂、热血沸腾，台下利欲熏心、投机钻营。为什么会言行不一？有理想信念问题，也有缺少监督的问题。其一是失之于软。目前，对“一把手”的监督是“上级监督到不了、同级监督管不了、群众监督用得少，舆论监督看领导。”监督没有硬约束，就会流于形式。其二是失之于散。在对“一把手”监督力量的整合上，缺乏科学的配合与协调，实际工作中往往采取纪委牵头的联席会议制度，难以形成监督合力。其三是失之于滞。一些“一把手”违纪违法的“个案”很多都是在纸里包不住火的情况下发现的，监督呈现出明显的滞后性，不能有效地预防违纪违法行为的发生。

三、如何解决好“一把手”问题，不只是一个加强对“一把手”监督的问题。党的十六届三中全会强调要“注重思想道德教育，加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”建立健全这个体系对解决“一把手”问题指明了方向，提供了一个崭新的思路。

第一，必须坚持惩防并举、注重预防。对于“一把手”的违纪违法问题，既要从严治标，坚决惩处，又要着力治本，有效预防。既要坚决查办“一把手”以权谋私、侵害群众利益的案件，又要关口前移，着眼防范，紧紧抓住教育、制度、监督三个关键环节，发挥惩防结合、综合治理的整体效能。

第二，建立和完善对“一把手”的教育防范机制。要针对“一把手”的思想实际，有针对性地开展理想信念、权力观、群众观和法纪观教育，使他们真正认识到权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益；要通过形式多样的教育，不断增强“一把手”自觉接受监督的意识，虚心地听取各方面的意见，接受监督；要对“一把手”在思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风方面存在的突出问题，及时进行教育和提醒，做到早打招呼，早防范；要加强对“一把手”配偶、子女和身边工作人员的教育和管理，不准他们打着领导干部的旗号牟取私利，如果他们利用领导干部的影响严重违纪违法，要按有关规定追究该领导干部的责任；对于不履行党员义务、不符合党员领导干部条件、经教育仍不转变的“一把手”，必须依据党章和其他党内法规坚决开除出党。

第三，形成对“一把手”权力进行有效制约的机制。针对“一把手”权力过分集中的问题，对不同性质的权力进行适当的分解，使决策职能、执行职能和监督职能相对独立行使，在各种权力之间形成合理的结构，防止滥用权力的行为发生；规范“一把手”的决策权，建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的行政决策机制，完善科学化、民主化、规范化的行政决策程序，实行重大问题集体决策制度和决策跟踪反馈、决策责任追究制度，逐步实行行政决策公开；加强对“一把手”选人用人的监督，严禁“一把手”插手和干预下级单位领导干部的选拔任用；加强资金监管，明确规定“一把手”不准直接管钱，并建立经办人、部门负责人、财会人员、主管领导联签制，防止“一支笔审批”；落实“一把手”交流和回避制度；探索完善“一把手”职务任期制。对选任制干部严格执行任期任届规定，对委任制干部逐步实行任期制；严格执行引咎辞职、责令辞职制度。

第四，建立和完善对“一把手”的监督管理机制。党委成员之间的分工要科学、合理，属于互相制约的权力不能由一个人来承担；坚决按照民主集中制的各项制度和规定办事，切实遵守少数服从多数的原则，决不能由个人或少数人说了算；建立和完善重大问题集体讨论决定的具体制度，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用等，应由党委常委会或全委会进行表决，杜绝用书记办公会或碰头会代替常委会决定重大问题的现象发生；认真贯彻《中国共产党党内监督条例（试行）》，严格执行党内监督的十项制度；加强审计监督，完善领导干部经济责任审计工作制度，有计划、有重点地对负有经济责任的“一把手”进行任期内和离任前的经济责任审计，有步骤地推进市、县（长）经济责任审计工作，深化国有企业领导人员经济责任审计。对于影响较大的审计查证及结果，可向社会公开，接受舆论监督；发挥城市社区对“一把手”的监督作用；综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式，有效防止权力失控、决策失误和行为失范，使“一把手”不犯错误或少犯错误。