新时期社区治安综合治理工作的方法

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内容提要：深圳社区的治安形势一直比较严峻，这种状况不可能在短期内得到根本改观。究其原因，既有社会经济发展处于转型的关键时期、深圳社区人口结构严重失衡等大环境因素的影响，又有社会管理相对滞后、执法力量相对较弱等小环境因素的影响。因此，社区治安综合治理必须从战略高度进行思考：一、认清社会形势，树立长期作战的思想。二、加强基层建设，筑牢长治久安的基础。三、转变发展思路，完善社会管理的机制。四、掌握社区底数，创新依靠群众的方法。五、抓好执法队伍，强化专职力量的建设。

关键词：深圳社区治安对策

不知其非，安能去非？不知其过，安能改过？

----题记

作为不再存在农村的深圳市，社区是其基本组成单位。人们工作于社区，生活于社区。任何违法犯罪行为都具有时空性，在空间上而言，归根到底都发生在社区，深深影响着人们的工作与生活。打击、纠正、预防违法犯罪的社会治安综合治理的各项措施，最终也只有落实到社区，才能真正取得成效，实现长治久安。

毋庸讳言，深圳社区的治安形势一直比较严峻。从点上而言，去年深圳某社区发生了凤凰卫视前副董事长周某一家的灭门惨案，后又暴露以锋为首的以公司形态存在的横跨深圳特区内外的以暴力为主要犯罪手段的黑社会性质犯罪组织,都引起广泛关注；今年深圳某社区又发生集、吸毒贩毒、绑架、轮奸、故意伤害等一体的可谓“五毒俱全”的人们称之为“妓女一号”的治安、刑事案件，再次引起中央高层、全国甚至国际舆论的关注。从面上而言，曾经枯燥乏味的统计数字，读之令人毛骨悚然地鲜活：在深圳有关社区，境外黑社会组织如“竹联帮”、“四海帮”、“广盛堂”、“新义安”等有所渗透，以地名命名的违法犯罪团伙如“湖北帮”、“安徽帮”、“河南帮”、“山东帮”、“福建帮”、“潮州帮”、“大竹帮”、“开县帮”等时有所闻，以为首成员外号及特征或从事行业或作案手段及工具命名的违法犯罪团伙如“小林帮”、“斧头帮”、“海鲜帮”、“光头党”、“砍手党”、“撞车党”等时有发生。2003年，深圳某个派出所曾有一天接到刑事报案70多宗，报案的群众排成了长队，累坏了受理、登记案件的值班警察。有社区曾发生某犯罪团伙连续作案70多起的故意伤害、抢劫、敲诈勒索案件。2004年，深圳某街道有据可查的刑事案件就有3001宗，相当于内地15个30万左右人口的县、市的刑事案件总和。以深圳某区检察院受理的刑事案件为例，2002年2407宗、2003年3041宗、2004年3701宗，每年受理的案件以超过20%的幅度递增。据统计，该区去年共立刑事案件3.5万宗，平均每天接近100宗。国际公认的犯罪黑数理论认为，最保守地估计，每件已知的犯罪案件背后，至少还有10宗已发生但却不为执法机关所知的案件。若按照犯罪黑数理论，把上面的数字乘以10，则该区去年平均每天发生1000宗左右刑事案件，平均每天每平方公里几乎发生1.5宗案件，那我们听到以下议论，就不会觉得实在难以接受了。曾有区人大代表说，该区目前的社会治安状况，是明清以来，历史上最差最坏最恶劣的时期。2004年，该区还曾发生过群众因不满治安状况而上访的事件。2005年1月，深圳市委派驻某社区工作组走访调查时，群众对社区治安状况毫无例外地在“好”、“一般”和“差”中选择“差”的选项，居民向该工作组反映最多的也是治安问题。严峻的社会治安形势，不但严重影响经济发展、社会稳定和人民安居乐业，甚至危及到了对执政能力的考验。在2005年初，该区不得不把治安工作列为党委政府的“一号工程”来抓，这恐怕是建国以来极为罕见的现象。

深圳社区的治安形势之所以那么严峻，原因众多，归纳综合起来，既有大环境的因素，又有小环境的因素。例如，全国经济社会发展水平极不平衡而且处于转型时期，导致经济相对发达的深圳社区人口结构严重失衡，贫富差距不断拉大，犯罪诱因相对增多，这是大环境的因素；社会管理相对滞后，执法力量相对较弱，使本来就处于违法犯罪高发期的深圳社区治安状况愈发严峻，这是小环境的因素。下文将在进一步分析上述大小环境因素的基础上，就深圳社区治安综合治理问题，提出一些建议，供决策参考。

一、认清社会形势，树立长期作战的思想

违法犯罪是一种社会现象，从宏观上而言，它受社会政治、经济、人文、地理等诸多因素的影响,具有不为人的意志所转移的内在客观规律。因为存在如下因素，今后相当长的一段时期内，深圳社区治安状况仍然将处于不容乐观的状态：首先，全国范围内的改革处于攻坚阶段，新旧体制的转变处于关键时期，各方利益的博弈和调整处于动荡之中，经济发达地区如深圳仍然将不可避免地要承受、消化内地社会经济变动中产生的消极因子。这些消极因子难以全部转化为积极因子或者中性因子，必将成为社区治安的隐患。其次，我国的人均GDP正处于从1000美元向3000美元迈进之时，个体收入加速分化，贫富悬殊不断拉大，社会矛盾增多，给治安带来很大的挑战，深圳也不例外。再次，深圳再次面临发展的转型时期，劳动密集型的三来一补等低端、落后企业将遭淘汰，失业人员不可避免地将增多，治安管理难度将进一步加大。又次，随着深圳全面城市化的推进，原来固有的矛盾和冲突将会凸显，有些难免不会转化为违法犯罪行为。再其次，深圳人口已超千万，但户籍人口只有160多万，人口结构倒挂严重，社区的陌生社会状态可能持续加深，有利于实施违法犯罪行为，而不利于打击、预防违法犯罪行为。最后，执法队伍的数量、质量不可能在短期内绝对全面改观，违法犯罪的预期成本和风险不太可能大幅降低。

深圳关外某区检察机关受理的批捕案件数量，颇能说明问题。该区2005年1月至6月受理的案件数量，依次为301宗、280宗、297宗、333宗、357宗、462宗。其中，每100宗案件中，最多只有10%的案件发生于受理日的三个月以前。这些数字说明，该区1月份开始实施的“一号工程”取得了三个突出效果：一是2月份的刑事案件有所下降；二是打击力度已加大，破案较快；三是在一定程度上遏制了刑事案件大幅度增长。但是，与去年同期相比仍然超过10%的增幅，且从3月份开始刑事案件又逐步回升，治安形势仍然严峻，与新闻媒体报道的刑事案件下降幅度存在较大差距。再看深圳关外另一检察机关2002年至2004年受理的批捕案件数量，依次为1069宗、1809宗、3387宗，年年窜升；该检察机关2005年1月至6月受理的批捕案件数量，依次为325宗、315宗、197宗、334宗、339宗、300宗，与前一区的同期治安状况差别不是很大。关内某区检察机关受理的批捕案件数量，2003年799宗、2004年856宗；2005年1月至6月受理的批捕案件数量，依次为47宗、75宗、45宗、119宗、108宗、108宗，也呈上升趋势。从全市检察机关受理的批捕案件数量来看，2003年9713宗、2004年12472宗；而2005年1月至6月受理的批捕案件数量，依次为1132宗、1014宗、929宗、1384宗、1389宗、1522宗，也呈增长态势。这些数字都表明，上文对深圳社区治安形势的分析判断，基本上正确可信。

认识、面对、承认上述社会治安形势，不等于悲观失望，不等于无所作为，不等于推诿责任。恰恰相反，只有正确把握上述社会治安形势，才能明白加大打击力度的极端重要性，才能抛弃急功近利的想法，才能树立长期作战的思想。例如，如果认为深圳的治安工作可以毕其功于一役，在短期内取得根本好转，就会违背客观规律，有可能出现“压发案”变成“压立案”的不正常现象。事实上，已不同程度地出现未能如实立案的情况，基层执法人员和老百姓对此已有所抱怨。又如，认清了客观存在的治安形势，就有利于分析研究存在的深层次原因，从而对症下药，从长计议，从全局考虑，切实加强社区治安综合治理的机制建设。再如，认清了客观存在的治安形势，就不会以个案评价治安得失、臧否人物功过，以至于发生偏差而有失公允，最终危害社区治安工作。

认清社会形势，树立长期作战的思想，至少内含如下要求：第一，坚持一直保持打击力度、强度、深度和广度，力求治安局势处于可控范围之内。第二，如实统计反映治安数据，掌握违法犯罪规律，力求有的放矢地开展各项治安综合治理工作。第三，根据现实治安形势，制定科学的社区治安综合治理的评价、考核、奖惩和竞争机制，形成重打击更重预防、重突击更重长效、重物防更重人防、重形式更重内容、重有形更重无形、重表面更重实质、重当前更重长远以及专职治理和综合治理、业务建设和队伍建设相结合的社区治安工作大格局。第四，跳出治安抓治安，加强社会管理和保障机制建设，及时化解、消除不稳定因素。

二、加强基层建设，筑牢长治久安的基础

深圳最基层的社区，大致可分为三种类型：一是以原农村村落为单位后经城市化的洗礼而形成的社区。二是以工商和居住混合用途结合而形成的社区。三是以居住住宅小区为单位而形成的社区。整体而言，其安全系数依次呈递增的趋势。第三类社区比较安全，也只是针对实现了围合式管理的住宅小区内部而言，但是，超出小区围墙外，仍不是很安全，用群众的话来说，就是围墙“围得住围墙内的安全，围不住围墙外的安全。”即使有围墙，也不一定围得住围墙内的安全，事实上不少大要案都发生在围墙内，如前述周某一家的灭门惨案，就发生在围墙内。实质上，一道围墙就如一把铁锁一样，只能防君子不能防小人。因此，对于治标的围合式治安管理，要有清醒的认识，可提倡但不要迷信，更不能如某社区一样走向极端，完全封堵村道，强行规定居民的出入时间，剥夺人们的正常通行权、限制公民的自由权、影响和谐社会的构建。

目前社区治安形势严峻，与社区组织的执政基础、执政能力关系比较大。第二、三类社区的居民，多数人恐怕只知以营利为目的的物业管理公司，而不知社区组织如居委会。即使知道，对于大多数人来说，也不会感到社区组织有什么号召力、吸引力和凝聚力，那些社区组织处于可有可无的状态。所以，它们中的绝大多数难以承担社区治安综合治理的重任。第一类社区的执政基础是户籍居民，服务方向也主要是户籍居民。如某社区，有60000人左右，但户籍人口不到2000人。该社区组织的权力来源是不到总人口三十分之一的户籍人口，它关注的也只是这一极少一部分人。对于其辖区内的其他绝大部分人口，它没有关注的目的动机，更谈不上为其服务，甚至有意无意之间把非户籍人口推向对立面，增加了治安隐患。即使对于户籍人口而言，这类社区组织的威信和能力也面临着很大的挑战。例如，有的社区组织换届选举出现的乱象，就是明证。再如，有的社区组织由于顾及选票的考量，对于社区内部与户籍人口具有错综复杂关系的治安联防力量无法实施有效管理：有的社区连治安联防队员不来上班都不敢给予批评；治安队员违法犯罪的案件时有发生；有的社区的治安联防力量甚至被个别的所谓“头面人物”所控制，有发展成为“家丁”的倾向，可能或者已成为社区治安新的乱源。无数案例证明，凡是黑社会性质犯罪组织猖獗的地方，必定是执政基础不牢、执政能力薄弱的地方；社区组织的战斗力、影响力，与违法犯罪组织、团伙的操控力、破坏力成反比。此即所谓“正不压邪”的道理，用同志的话来说，“不是东风压倒西风，就是西风压倒东风。”

因此，要抓好治安综合治理进社区的工作，必须先抓好社区组织建设，才能把各项措施落到实处。当前，一要抓好社区班子和队伍建设，使之成为治安综合治理进社区的核心组织；二要扩大执政基础，真正实现面向全体社区居民，推进全民参与的治安防范格局的形成；三要规范社区治安联防组织的管理、使用和考核，使之真正成为执法机关的得力助手。

三、转变发展思路，完善社会管理的机制

统计资料显示：深圳社区的犯罪案件，80%以上系非户籍人口所为；在那80%的案件中，又有将近三分之二的案件，系30岁以下的青少年所为；在那将近三分之二的案件中，又有60%以上系“两抢一盗”之类的财产犯罪案件。以检察机关受理的案件为背景，随机抽样调查，非户籍人口在深圳犯罪的重犯率，不到10%。上述数据说明，深圳的非户籍人口，在整体上而言，本质上并不是所谓的“犯罪人口”，但是，到了深圳，似乎具有成为“犯罪人口”的迹象，大有印证古人“淮南为橘，淮北为枳”的说法。这其中，有不少非户籍人口系为生存所迫实施犯罪行为，或者南下深圳找工不成功，或者因其他各种因素掺杂在一起，从而铤而走险，实施违法犯罪行为。考察个案，虽然不能完全确证，但也或多或少可以予以佐证。如一抢夺手机案，犯罪嫌疑人抢手机后无力逃跑，因为他已经两天两夜没有进一粒米了，指望抢了手机换钱吃饭。在深圳，类似这种因生存本能而引起的刑事案件，虽不多见，但也绝非个案。无论上述分析判断是否准确，有一点是完全可以肯定的，那就是犯罪学上的一个经典结论：零散的违法犯罪，是个体的失败；众多的违法犯罪，是社会的失败。所以，讲综合治理目前严峻的治安状况，就无法绕开检讨、改革社会的有关政策措施。

首先，要改变深圳再次发展的思路。深圳尤其特区外，是以“三来一补”为主体的加工制造业为基础而发展起来的。这种产业需要大量劳动人口，系以劳动密集型为主要特点。因此，深圳的发展过程，就是人口急剧膨胀的过程。目前，深圳平均每平方公里陆地面积，就有5400人；平均每平方公里已实际开发利用的社区土地上，至少有20000人，人口密度大大超过东京、北京等世界上任何一个城市。可以说，目前的深圳人口已接近极限。由于“三来一补”型的加工制造等行业的工资待遇水平比较低下，也由于该行业自身的稳定性不强，它们在吸引众多人口到深圳的同时，产生了大量的流动人口、剩余人口和依法生存能力比较弱势的人口，给深圳的社区治安带来了很大的挑战。所以，当务之急是要控制人口的增长速度和提高人口质量。在市场经济社会，要控制人口增长速度，要提高人口质量，绝不能走回头路去依靠行政命令，而应以市场经济的手段去调节人口数量、提高人口质量，走转变观念、调整产业政策的科学发展思路。

其次，要深化社会管理体制改革，完善社会保障机制建设。目前深圳的一些做法，即使说不上歧视非户籍人口，也是在户籍和非户籍人口之间厚此薄彼，如社保、如住房、如就业、如就学，甚至连小区业主委员会主任的任职资格都要在户籍上做文章。事实上的区别对待更是不胜枚举。这是在深圳工作生活的非户籍人口中有不少人对深圳社区没有归属感、认同感、自豪感的深层次原因。一句话，不把深圳社区当作自己的家园。一般而言，“没有人会在家门口，没有人会在家门口诈骗偷窃。”所以，要搞好社区治安综合治理，必须加快深化社会管理体制改革，以深圳社区一千多万人而不是一百多万人为各项政策措施的出发点和落脚点，建立健全面向所有在深圳工作和生活的公民的社会保障机制，使每一个人都得到应该得到的人文关怀，将有助于遏制违法犯罪行为的发生。

四、掌握社区底数，创新依靠群众的方法

深圳社区治安综合治理面临的最大问题之一，就是社区底数不清。首先，社区究竟有多少人口，恐怕谁也说不清楚。全深圳市的人口数量有多种说法，最近一种说法是估计大约有1026万。具体到社区，也没有人能说清其人口底数。前述第一类社区，主要以血缘、地缘为纽带构成，按理说彼此之间应该知悉，但是，社区干部连户籍人员不见得都认识，更遑论非户籍人员。其次，社区究竟有多少出租屋，没有一个比较精确的数字。再次，对于社区人员的非隐私性活动情况，更无从掌握。人不知，屋不详，必定带来管理上的漏洞，进而影响治安防范和对违法犯罪的打击工作。如前述广为关注的“妓女一号”案件就暴露了人口管理、出租屋管理、跟踪帮教等多方面存在的问题。

当然，在市场经济条件下的现代都市，希望像农业社会的乡村一样，谁家偶然来了一个客人，全村人都一清二楚，那是不现实的；希望在经济比较发达的社区，营造一个熟人社会，也是不切实际的；希望在人口流动频繁，个体均忙于各自事务的深圳市，依赖传统的全民皆兵式的群众路线来抓社区治安综合治理工作，效果也不会很理想。但是，这并不等于说要抛弃实践证明行之有效的依靠群众的工作路线，而是要求我们应根据变化了的社会实践，创新群众路线的工作方法。目前组建的出租屋管理员队伍，在掌握社区底数上工作就比较出色，是在新时期打击、预防违法犯罪的走群众路线的具体做法。如有个出租屋管理员一年就协助公安机关抓获5名通缉犯；某街道组建出租屋管理员队伍后，所管辖的出租屋内的违法犯罪案件当年就下降了30%多，取得明显成效。今后，应着重从以下几方面完善、加强出租屋管理员队伍建设：一要协调好出租屋管理员队伍与其他治安综合治理联公务员之家版权所有防力量的关系，确保资源共享、沟通顺畅、优势互补，真正实现人、屋、路、车、店的有效动态管理。二要加强与公安机关的联系，最好将出租屋管理员队伍置于公安机关的直接指挥之下。三要稳定出租屋管理员队伍，让他们安于工作。四要完善奖惩、考核和竞争机制，让工作出色的出租屋管理员得到应有的报酬。五要按照“有财产就有义务”的法理，完善落实“谁出事、谁买单”的责任机制，对不服从管理的业主，给予应有的制裁。

总之，搞好社区治安综合治理，既要坚持群众路线的工作方法，但是，又不能囿于传统，而要与时俱进，结合不断变化的现实环境，创新依靠群众的具体工作方式、方法。

五、抓好执法队伍，强化专职力量的建设

首先，加快充实执法队伍的数量。目前，万人拥有的警察数量，深圳特区为13.4人；特区外某区曾为3.4人，即使后来增加到6人左右，也只及特区内的二分之一。而万人拥有警察数量，香港为44人，北京为33.3人，上海为35人，广州为30.4人，远远高于深圳。相应地，深圳两级审判、检察机关人少案多的矛盾也比较突出,如某区检察机关批捕、公诉人员至少平均一个工作日就要办结一宗案件，已经将人的工作负荷能力发挥到极限。执法力量严重不足，加班加点是常事，疲劳作战是常态。长期超负荷工作，既会影响执法人员的身体健康和执法工作的质量，也终将会难以为继。没有数量，也就会没有质量。所以，当务之急，是要加快充实执法队伍的数量。

其次，全面提升执法队伍的质量。近期发生的一些案件，比较典型地反映了执法队伍中存在的问题，如罗湖公安分局原局长安惠君窝案、该局某派出所两名警察伙同社会人员所谓“查走私”的犯罪案件等，说明治安必先治警，治警必先治长，执法班子、队伍建设有待加强。某派出所警察悬挂歧视河南人的标语事件，说明执法队伍的思想素质有待提高。实践中不时出现不了解相关法律规定或者工作力不从心的问题，说明业务素质有待增强。对“7.4镇南派出所事件”，执法队伍中有不少人存在误解甚至曲解，对该事件的处理结果有抵触情绪，说明文明执法、保护人权的观念与广大人民群众的要求还有一定差距，执法人员的观念有待更新。

再次，完善执法队伍的考评机制。要真正建立、切实推行能者上、庸者下、功者奖、过者罚、劣者汰的以激励、奖惩、竞争为内容的科学考核评价机制，实现以制度建设带动队伍建设，以队伍建设促进业务建设，打造过硬的社区治安综合治理的中坚力量。

最后，实现人性化管理执法队伍。目前，不少基层执法人员主要是派出所的干警，因长期疲劳作战而士气不高，因不满某些不切实际的做法而怨气较大，因面临单位内外的合理与不合理或者合法与不合法兼而有之的压力而人心思退。如在公安机关大接访活动中，有的单位走向极端，只要有人投诉，在没有查清事情原委的情况下，就首先指责被投诉人员及公务员之家版权所有其所在部门，或者让被投诉人员个人或者其所在的部门先向投诉人支付数额不少的金钱，致使不同程度地存在“多干多出事、少干少出事、不干不出事”的心态，影响了基层执法人员的积极性，削弱了基层执法人员的战斗力。因此，在从严治警的同时，也要注意以人为本，实施人性化管理，具体来说，应做好以下几点：第一，在工作上体恤执法人员，要为执法人员减压减负。第二，在健康上爱护执法人员，让他们得到应该得到的休息。第三，在政治上关心执法人员，多提高一线执法人员的政治待遇。第四，在生活上帮助执法人员，切实解决他们的后顾之忧。第五，在精神上鼓励执法人员，尽量舒缓他们的无形压力。