推进国库集中支付制度改革的实践与思考

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推进国库集中支付制度，是提高财政资金使用效率，增强宏观调控能力，强化预算执行，提高理财水平，从源头预防和治理腐败的一项重要措施，既是财政管理制度改革的一项重要内容，也是巩固部门预算、政府采购、收支两条线管理等其他改革成果，是关系整个财政管理制度改革成败的焦点和关键。

国库集中收付的基本含义是:财政部门在中央银行设立一个统一的银行帐户,各单位的预算资金统一在该帐户下设立的分类帐户中集中管理，预算资金不再拨付给各单位分散保存;各单位可根据自己履行职能的需要,在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务,但支付款项要由财政部门来进行;除特殊用途外,资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。

在这种制度下，财政支出不再以拨列支，而是根据财政支出的进度，以支列支。在财政支出实际支出之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度，从而最大限度地减少财政资金的库外沉淀和资金浪费。

济宁市财政局于2003年底成立集中支付中心机构。2004年初支付业务以工资统发为切入点开展集中支付业务。2005年全年集中支付财政资金21593万元，其中预算内资金18626万元、预算外2967万元，另外网络直接、授权支付9668万元)。2006年要将2/3市级预算单位纳入网络支付,在全市全面推广国库集中支付制度的改革。

经过两年多的运行与不断总结，目前我市已基本确立了以财政直接支付为主的集中支付体系。总体看改革比较顺利，取得了初步成效，但仍存在一些问题，需要在深化改革的过程中改进和完善。

改革中存在的问题

（一）相关流程不规范增加了业务科室工作量。在实拨资金模式下，部门预算业务科室在预算执行阶段具有核减指标并拨款的职能。实行国库集中支付后，在相关流程不规范，相关软件不完善的情况下，部门预算业务科室增加了审核、代编用款计划、核对预算指标等工作，业务量增大，个别存在抵触情绪，有时延误审核时间，给集中支付造成了一定困难。

（二）部门预算编制与国库集中支付还需要进一步衔接。一是部门预算编制时间还不够，势必会造成预算编制过出粗、不够科学，从而使预算编制执行过程调整过多，难以实行严格的预算监督。此外，由于当年的预算草案在当年3月份或更晚些时候才能通过，而之前的预算单位支付给单位带来了困难。二是部门预算编制尚未细化到“目”，相当一部分项目资金尚未编入部门预算，细化程度不够，不能最详尽的反映财政支出的方向和用途。尤其是基本建设项目，没有细化预算，使得国库集中支付时缺乏足够的依据，仍是打捆支付，严重影响国库集中收付有效性的发挥。

（三）预算单位思想认识和业务能力有待提高。一是部门预算单位尤其是一级预算单位还存在思想认识不足问题，留恋改革前的管理方式，对新的管理方法和管理手段不适应，存在着抵触情绪。二是部分预算单位会计核算不够规范，尤其对改革后资金收支的会计处理不熟练，基层预算单位对指标调整的程序知之甚少。

（四）银行服务质量需要加强。实行国库集中支付后，网络时，预算单位的支付先由银行垫付，在与清算银行进行清算，这也有违商业银行的经营原则，有的银行上热下冷，个别营业网点服务态度不好，支付单据传递不及时或找不到。银行对营业网点人员培训不够，服务能力有待提高。

（五）国库集中支付软件问题。国库集中支付软件是财政业务单位核心系统，必然涉及到财政内部和外部业务系统的衔接问题。目前财政内部使用的各应用软件基本是自成体系，尚未实现整合。如工资统发软件、集中支付软件、收入收缴软件、会计核算软件，预算编制软件等，有的分属不同开发商的产品，有的分属不同部门使用，自我维护，自行管理，有的无数据接口等，使部门之间数据重复录入，数据难以实现统一和真正共享等。

目前的国库集中支付软件尚需完善。一是系统性还不是很好，尤其是还存在丢失数据包现象。二是系统的人性化设计不够。软件操作复杂，一些必要的设置不能直观的由具有相应权限的人完成，必须进入后台信息中心操作。如：在系统初始化和对已完成系统配置的数据进行修改时，操作过程十分复杂，往往修改几个数据就要几个小时，有时还要把数据库发给软件制作公司修改数据库，在日常操作增加项目名称。科目权限时，还需要管理员在后台配置，不仅速度慢，而且管理员工作量非常大。

（五）支付申请程序复杂。（1）请款环节。单位既要根据批复的预算按季填报分月用款计划，还要根据用款计划于使用前逐级提出后申请。就目前而言，分月用款计划不外乎就是对年度支出预算总数的均分，实际意义不大。（2）请款工作量增加。我国现有的预算管理体制一般要分为主管、二机、基层三个层次，在基层信息网络技术不完善的情况下，层层的审核、汇总上报，使基层单位携带大量支付资料往返于部门审批，主管部门疲于对数据的重复汇总，难以真正发挥审核的作用。（3）财政授权支付凭证重叠。目前尚未启用国库支票，单位从零余额帐户转帐提款时，不仅要使用原有的转帐支票或现金支票，还要再填写一张支票凭证编号，同时送交银行，增加了凭证出错的机率和核对的工作量。

深化改革的建议

进一步健全改革配套措施，推进改革相纵深发展。要进一步明确财政部门内部预算编制和预算执行的职责分工。预算科和各归口业务处室应负责制定科学、合理、细化的部门预算，尽量减少预算执行中的追加、追减项目；国库部门应负责预算执行工作，具体包括审核用款计划合理调度资金，直接和授权支付资金，批复预算单位年终结余等内容。财政部门内部应本着简化管理程序、方便预算单位的原则，合理明确地划分职责分工，减少内部阻力和摩擦，增强相互间协调配合。

（二）完善预算管理体制。建立科学的预算编制制度，给预算编制留出足够的时间，一般提前一年编制下年预算，试编三年的滚动预算，将预算编制及审批时间提前，做到年前编制年初确定批复。这样，当年批准的部门预算才能作为用款计划申请的依据。同时，细化预算科目，全面推行部门预算制度。要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算科目体系，每项支出都要有相应的科目，把预算编制具体到部门.单位和项目。

(三)加大宣传力度,转变观念,要广泛收集改革的具体操作,经验材料,直观形象地反映改革的优势和做法,加强对单位的培训宣传,征求预算单位意见，帮助预算单位解决改革中存在的问题,充分利用电视.报纸等各种宣传媒体,大力宣传财政国库改革知识和重大意义,国库管理制度改革的有关政策、具体做法、成效和基本经验,并解答改革过程中遇到的问题。

（四）针对个别预算单位银行的服务质量不理想，应督促和监督银行加强对营业网点服务人员的培训，着手研究鼓励性和惩罚性措施，促使营业网点改善服务态度、提高服务质量。

（五）继续在简化集中支付流程上下工夫，努力提高资金资金支付效率。结合实际运行情况，在充分论证和保证资金安全的基础上，进一步完善管理制度，尽量简化不必要的业务流程。二是比照财政部国库司的做法，按照资金管理规范、安全、有效的原则，着手研究

整合国库科和支付中心职能工作，合理调配人员，简化内部工作流程，提高工作效率，以充分体现国库集中支付制度的优越性。三是继续与业务科共同探讨缩短项目支出审核流程的办法，提高项目支出审核工作效率。

（六）坚持完善集中支付软件。国库集中支付软件是改革的重要技术支撑，软件的好坏直接影响着改革的进程、质量和效果。针对改革初期软件存在的诸多缺陷，应进行认真分析和梳理。一是督促软件公司尽快解决目前软件存在的问题，进一步增强系统稳定性，减少丢失数据包的概率，改进集中支付系统的数据查询功能，使集中支付系统操作更加简便易用。二是着重完善集中支付系统和指标系统接口，提高集中支付系统的完整性。三是完善总预算会计帐务系统，逐步完成帐务系统的对接，提高集中支付软件的实用性和可靠性。