区农村产权制度改革三种模式的运行对比分析

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区农村产权制度改革三种模式的运行对比分析

近年来，随着我区城市化进程的加快，城区和平原镇乡的土地被大量征用，许多农民失去了赖以生存的生产和生活资料，在其尚未完成原始资本积累的情况下，成为无土地、无社保、无职业的“三无”农民；农村集体资产在与城市资本的博弈中也受到了不同程度的“克扣”。村集体和农民在城市化正处于弱势地位，其合法利益诉求只能以上访的形式予以表达，由此引发了社会的不安定，也对城市化的顺利推进带来了不利影响。究其深层次的原因主要是城乡的二元结构和农村资产产权不明晰，没有形成规范有序的利益分配格局所致。为了有效地维护农民的合法权益，使农民由被动城市化转向主动城市化，并使农民真正分享到城市化带来的好处，从2001年开始，我区部分镇乡、村根据自身实际、积极稳妥的在农村产权制度改革上进行了有益的探索，并已初见成效。

一、三种产权制度改革模式

（一）、以农民土地承包经营权为基础的单纯型土地股份合作制。

北房镇xxx村全村1006人，现有集体土地1000亩，其中符合“两规”建设用地范围的土地718亩，面对农村城市化进程的加快，[本文转载自该村的土地近期将陆续被开发，为适应农村城市化进程的需要，合理、有效利用土地资源，加快农村产业结构调整，维护和保障农民合法权益，村集体决定成立土地股份合作社，在自愿协商的基础上，以收益分配的股权置换土地承包经营权，使已经确权到户的土地合法、有序流转到村集体，集中进行土地的规划和开发。按照每人7分地的承包份额，以分红股份的形式量化到每名享有土地承包经营权的成员中，分红收益主要来源于土地开发，收益总额中30%用于集体公益事业和扩大再生产，其余70%全部用于社员分红。这样一来，村民、集体、镇政府和投资商四方面都“踏实”了。村民踏实了，村民的合法权益以合法的形式明确加以界定，村民可以毫无牵挂的离开土地，从事二、三产业；村集体踏实了，可以集中精力，利用土地开发发展二、三产业；镇政府踏实了，可以充满自信地为村里基础设施垫支、投资。投资商也踏实了，因为占用土地的协商成本降低了，效率提高了，投资的社会环境融洽了。现在镇里已投资70余万元，用于该村的“三通一平”基础设施建设，两家投资千万元以上的企业已经入住该村。村里还准备将土地变现资金600万元投资于土地合作社中，筹建5000~10000平米的标准厂房用于资产租赁，以进一步拓展合作社的收益渠道。

（二）、以集体财产和土地为基础的综合型股份合作制。

xx镇xxx村是城郊村，全村户，579口人，劳动力493人，现有集体土地1816.2亩，其中农用地259亩，果林地800.6亩，荒地347.6亩，山场409亩。近年来，村集体土地被征（占）用，取得数千万元的巨额变现资金。虽然，镇政府对土地变现收益监管很严，但是村民对资金的使用管理仍然不放心，要求分光土地补偿资金的想法越来越强烈，影响了村级经济的发展和社会的稳定。2004年秋，村里在充分征求群众意愿的基础上，开始进行产权制度改革的尝试。将包括土地在内的全部集体资产进行了清查资产和资产评估,对成立合作社以来的人口变动情况进行了仔细清查,在摸清资产、人口底数的基础上进行了量化配股。村集体清查帐内集体资产总额为万元，核定净资产为7460万元，在扣除为全村合作经济组织成员缴纳养老保险金2269万元、计提老人养老保障补助金1500万元、返还原始股金31万元后，可量化集体净资产为3659万元。详见《xxx村资产清查及量化方案》

xxx村资产清查及量化方案

项目计提比例金额

资产总额

资产净值74602752.45

计提养老保险金22689750

计提老人养老补助金15000000

返还原始股金316771.94

可量化资金36596230.51

具体量化分配方案占净资产的%

1、集体股3512808680.68

2、户籍股4014638492.2

3、劳龄股259149057.63

在量化中，按照可量化资产的35%设置了集体股，用于保障村集体公益事业的需要，其余全部量化为个人股金。个人股金设置中设户籍股，占可量化净资产的40%；设劳龄股，占可量化净资产的25%。根据农民群众的要求，设置了独生子女奖励股，每位独生子女所在户奖励0.5个户籍股。详见《xxx村户籍清查情况》

xxx村户籍清查情况

项目转出原因性别数量备注

农业在册人口579户籍总数：579

独生子女户117半折户籍总数：57.5

在册劳动力男493242劳龄总数：10714

女251

转出情况死亡男172103劳龄总数：2698

女69

出嫁男1524劳龄总数：1111

女148

转工转非男9162劳龄总数：954

女29

升学转非男3829劳龄总数：105

女9

投靠转非男42劳龄总数：86

女2

合计————————劳龄总合计：15668

注：该村预期2005年收益为183.9万元

其中：资产租金收入119万元；存款利息收入64.9万元

预计：每个劳龄股分红29.36元；每个户籍股分红1156元

通过等距抽样测算了23户，2005年预期收益均高于产权改革前的水平。

该村在股份制改革后，原来按人均享的福利性分配全部取消。每年依据股权进行分红,具体视当年收益而定。该方案在报经镇政府审批后，将很快付诸实施。他们打算在合理量化配股的基础上,按照有关法律法规和现代企业制度的要求召开股东大会,以按股投票的方式选举产生了董事、监事,建立股东大会、董事会、监事会，选举产生经营管理机构。逐步形成既相互制衡监督又密切配合的法人治理结构。

（三）、以集体企业为基础的社区型企业股份合作制。

xx镇xxx村是典型的城中村,现有农业户261户,农业人口276人。随着农村经济发展和城市化进程的加快,村级集体经济规模不断壮大,村级集体经济产权虚置"带来的弊端逐渐显现,干部群众发展经济的积极性受到影响，也给村级集体资产的监督、管理带来一定难度。2001年,该村决定探索以"北京青春路农副产品市场有限公司"(以下简称青春路市场")股份制改造为突破口的村级集体经济体制改革。三年来的实践证明,股份制改造为该村农民共同致富开辟了新渠道,也为下一步推行农村集体经济产权制度改革奠定了基础。该村改制从"青春路市场"的股份制改造入手,分三个阶段进行:

第一阶段:试行优先股

青春路市场是xx城区北部唯一的大型农贸市场,建设之初有固定摊位370多个，年纯利5万余元。2001年,该村看好该市场的发展前景,集体买下该市场,并指派一名班子成员进行管理。经营一年后,"两委"班子意识到只有引入新的经营机制,才能使该市场得到迅速发展。经过充分考证研究,决定对该市场试行股份制改造。2002年初,着手以优先股形式向村民募集资金。由于"青春路市场"已经经营了4年时间，经营风险较小,盈利较为稳定,而且为了吸引村民入股,优先股的回报率也定得比较高,所以资金募集过程较为顺利。当时全村有20余人参股,募集资金约30万元，这些资金全部用于改善市场硬件设施和增加经营摊位。通过引入股份,当年获得纯利11万多，同比增长近一倍。

第二阶段:对"青春路市场"进行全面股份制改造

通过优先股的募集,村民们看到了入股带来的实实在在的好处,大部分老股东要求增资扩股,一部分没有入股的村民也要求参股,村民改革积极性很高。借此机会，村"两委"班子决定对"青春路市场"进行全面转制。整个改制过程在村党支部领导下,按照规范程序有序进行。

一，清产核资,摸清家底。村委通过聘请专业评估机构,对青春路市场进行了评估,核实货币资产、经营性资产、公益性资产和资源性资产等情况,向村民代表大会做了报告并获得通过。

二，确定范围，量化股权。在反复征求广大村民意见的基础上,2002年8月,村民代表大会依照"公平、公正、公开"的原则，确定认购条件和范围,吸纳了37名新股东,主要包括原优先股股东、大部分村民代表和"青春路市场"的部分工作人员,达到了股权分散、结构合理的目标。这次改造共募集资金近105万元,实现了"青青路市场"的整体转制。

三,组建公司,成立机构。新组建的"青春路市场"股份公司的最高权力机构是股东大会。在村"两委"班子的推动下,2002年8月召开了第一次股东大会，选举产生了董事会和监事会。在股东大会闭会期间，由董事会全权决定该经济组织的重大事项。董事会会议每季度召开一次,股东大会或股东代表大会每年举行一次。董事会产生后,随即聘用了有较强经营管理经验的"能人"担任总经理。

四,制定规章,规范管理。规章制度是股份制公司成功运作的前提和重要保障。公司股东大会在村"两委"指导下,制定了公司章程,董事会决策程序,总经理的任期目标考核责任制,财务收支的审批程序和办法,人事任免制度和办法,股权的继承和转让方式,还制定了监督、审计办法以及重大经营活动的临时报告制度,以此来严格规范股份公司的运作。

第三阶段:进一步扩大改制范围,逐步深化村级集体经济股份制改革

从"青春路市场"股份公司一年来的经营状况来看,运行机制良好,效益明显增加。到2003年底,该市场固定摊位增加到540多个,同时新增了l00多个流动摊位,当年就获纯利167万元,比改制前提高了40.3%,每股回报率超过了12%,村民改革热情高涨。村"两委"班子趁热打铁,决定对新成立的"北京东兴雁栖投资咨询有限责任公司"也进行股份制改造,这次改制,股东人数达44人,其中有一半人是未在"青春路市场"参股的新股民,第一次募集的资金就达到56.3万元,目前这家公司已逐步进入正常运转轨道。

目前xxx村尚有集体存量资产7000余万元，下一步该村准备进一步扩大改制范围,拟在开放路筹建占地28亩的农资产品展销中心，继续向全村募集股份，成立第三家股份企业。使产权制度改革向集体的其他存量资产延伸。

二、初步效果

上述三种模式基本上涵盖了我区目前农村产权制度改革的模式选择范围。在运作中的共同特点是充分尊重群众的民意，运作程序规范，模式选择符合各自村的实际。

（一）创新了土地制度，推进了土地价值化、市场化，为农业现代化和农村城市化奠定了基础。

一是彻底解决了过去招来好的项目农民不给地的问题,通过土地承包经营权和股权的合法置换，使农民分散的土地经营转变为农村集体的统一经营和开发。这一做法有效地化解了土地这一生产要素对经济发展的瓶颈制约因素，使资源的配置更加有效合理。

二是由于土地合作社一手托两家,直接办理开发的相关事宜,入区企业不用直接与农民打交道,减少了由于建设项目征地产生的企业和农民之间的利益矛盾,使企业得以快捷合法地获得土地使用权,保证项目能及时开工,缩短了建设周期。

三是有了土地,政府可以加大投入,大胆进行基础设施建设,使原来的“生地”变“熟地”,进一步改善小城镇的投资环境,增强小城镇的吸引能力,为经济快速发展创造了广阔的空间。

（二）革新了产权制度，调动了各方面利益主体的积极性，为集体经济的发展提供了多层次的动力。在推行股份合作制中，通过资产量化、股份到人，能够在产权关系上真正体现社员的集体经济主人翁地位，增强了主人翁感，提高了关心集体、参与民主管理的积极性；通过界定股权，明确集体股、法人股、个人股所占有的份额，理顺了农民、经营者、企业法人、所有权人四者之间的利益关系，调动了各自的积极性，可以有效促进社区集体经济的迅速发展。

（三）强化了社会保障功能，筑牢了集体分配的积累基础，为统筹城乡经济社会发展和走向共同富裕目标创造了重要前提。近年来随着城市化进程加快，农民承包的土地被大量征用，使得一大批被征地农民失去了收入来源，生活处境堪忧。推行股份合作制，先从村集体资产中划出一块，为农民办养老保险；同时通过股权量化，使农民人人都有分红权。这样，农民不仅有了养老保险，而且有了收入来源。退可守、进可攻。农民既得到基本的社会保障，为统筹城乡经济社会发展消除了后顾之忧，又为不断提高群众生活，走向共同富裕提供了前提条件。实质上也是农民自主化解“二元结构”矛盾的有益尝试。

（四）建立了完善的法人治理机构，提高了各层次经营的管理水平，为实现决策民主化、科学化找到了有效形式。推行农村社区股份合作制，村经济合作社从直接投资办企业为主转向“资本经营、股份合作、风险共担、收益共享”的新路子。xxx村通过循序渐进的股权改革，使改制企业建立起完善的法人治理结构，形成“股东代表大会——董事会——总经理”的经营模式，实现了所有权、经营权、使用权相互制衡，使农村集体经济纳入现代市场经济的轨道，在决策上实现了民主化、科学化；经营方针、重大投资项目、收益分配等重大事务经股东代表大会审议通过，创新了经营管理机制，提高了经营管理水平。该村改制企业蓬勃发展的良好业绩充分证明了现代企业运作机制，调动了各层次经营的积极性。股份制改革以后的投资决策比以前慎重得多，投资项目成功率比原来高得多。

（五）加强了社区基层组织政治文明和精神文明建设，维护了农村社会稳定，为农村社会全面进步走出了新路子。近年来，在快速推进城市化进程中，大量的土地被征用，村经济合作社获得一笔可观的土地补偿费，农民群众对此十分关切，担心集体资产流失，引发干群矛盾激化，农村社会不稳定。推行农村社区股份合作制，明晰了农村集体资产的产权关系，明确了农村集体经济的分配关系，避免了集体资产的流失和平调，解除了农民的顾虑。同时，推行农村社区股份合作制后，被征用的土地补偿费纳入到了总股本中，进行规范的投资和分配，或统一为社员办理养老保险等社会保障，使农民长期获益。特别是在农村基层组识政治文明和精神文明建设中，通过选举把群众信得过的、肯为农民办事的、年轻有为、文化程度高、有经营能力的人选进董事会，使村级领导班子得到改善和加强。

（六）解放了农村劳动力，优化了人力资源配置，为“三大产业齐发展”创造了有利条件。在土地股份合作制中，农民的土地承包使用权量化为股权，农民不必固守土地，可全心转向二、三产业，实现劳动力的优化配置。xxx村土地合作社成立后,土地收益由过去一次性补偿给村集体,变为直接兑现到农民手中,保证农民年年有收入,同时,还使入会后的农户每亩土地获得的收入比自己直接经营提高了4-5倍。此外，广大农民得以腾出精力投入二、三产业劳动,又获得了新的收入,实实在在地加快了增收致富步伐。譬如,xxx村的土地大部分是沙地,过去每亩土地年纯收入不足300元,入社后每亩土地每年获得了1500元的纯收入。在区域内企业用工相同条件上优先录用入社农民,这样一来,农民虽然"没有"了土地,但收入却比以前增加了四、五倍。

当然我们也应冷静地看到产权制度改革是深层次的农村经济制度改革，特别是在股权享有者身份的界定等方面，政策性强、牵涉范围广，操作难度大，在改革中，我们一定要遵循“坚持解放和发展社会生产力，壮大集体经济实力的原则；坚持保护集体经济组织及其成员合法财产权，维护农村社会稳定的原则；坚持尊重集体经济组织成员的民主权利，公开、公平、公正的原则；坚持实事求是、因地制宜的原则”，将各项配套工作做实做细。为对我区其他村开展产权制度改革提供有益借鉴，我们对三种模式的特点、利弊分析和适用范围作了系统的梳理，详见下表。

xx区农村三种产权制度改革模式的对比

项目特点利弊分析适用范围

优点缺点

土地股份合作制1、股份量化的对象是土地经营权；1、操作相对简便1、股权封闭，不利于要素配置1、村集体有一定量的可开发土地

2、收益分配的对象是土地经营收益；2、有利于土地开发2、无法进行法人登记2、土地在“两规”范围内，且近期开发

3、不需要进行资产清查和劳龄界定3、改革成本少3、收益来源单一，土地不开发，则无红可分3、有一个坚强有力的村级领导班子；

4、享受股权者为社区内的全部社员，具有天赋性，股权不需要股东出资购买4、社会震荡小4、镇财政实力强

5、股权按人均分，每个股东权利相等————5、对村集体经济实力要求不严格

综合型股份合作制1、股份量化的对象是土地经营权和集体帐内资产；1、资产量化完全彻底、清晰1、操作十分复杂，牵涉历史久远，政策性强1、村集体有较强的经济实力，人均净资产在5000元以上

2、收益分配的对象是资产经营收益；2、收益来源多样化，可持续2、股权封闭，不利于要素配置

3、享受股权者为社区内的全部社员，具有天赋性，股权不需要股东出资购买——3、无法进行法人登记2、有一个坚强有力的村级领导班子；

4、需要进行资产和户籍清查————3、村级财会人员具有相应的素质，村级财务核算资料较为规范、健全

5、股权按劳龄、户籍量化，每个股东权利不相等————

企业股份合作制1、股权量化的对象是企业产权1、操作简便1、运作如果不规范，会造成集体资产的人为低估和流失1、有一个坚强有力的村级领导班子；

2、分配的是企业经营收益2、有利于法人治理结构的形成2、有可改造的村级企业，且企业有良好的成长性

3、享受股权者为社区内的部分社员，具有自愿性和自致性3、股权开放，有利于生产要素的流动和优化配置2、股权收益取决于企业的效益，来源单一，具有不确定性

4、需要进行企业的资产清查3、取决于村民的意识水平

5、股权需要股东出资购买4、法人登记易办理————

6、改革是渐进式的——————

7、股权因出资额不同而差异，每个股东权利不相等——————

三、改革实践中存在的问题及其对策：

（一）法人登记难的问题

鉴于合作经济组织在法律定位上的缺失和滞后，我区的产权制度改革试点单位除了xxx的企业型股份合作制企业外，其他类型的企业（社区性综合股份合作制和土地股份合作制）都无法得到工商部门的法人登记，原来农经部门赋予的登记权也被叫暂停。如果此问题不能得到解决，将会影响到产权改革试点单位今后的法人治理结构的形成。由于缺乏法人地位，试点单位在今后谈判的地位上也会受到削弱，其合法权益也难以得到有效的保护。建议市、区两级有关部门就产权改制单位的法人登记事宜尽快出台可行的措施。

（二）土地、山场等资源性资产的价值应该量化。

考虑到土地资产增值速度较快，不易量化，所以我区试点单位的土地等资源性资产均未对土地资产的价值进行评估作价。这样土地资产只能按人均分，进行简单的无差别量化。实际上，土地股权化的最大意义是将土地这一实物形态变为价值形态,以货币的形式表达。土地价值显性化、货币化是土地股权制改革的基本趋势和方向,通过土地股权的价值化，实现了对集体资产的人格化占有，把村民集体土地使用权评估值也计入了公司资本,实际上就是把农民对土地的权属和收益作了物权性质的界定。

从当前的国家政策和体制看,土地要直接进入市场是有困难的,也是不现实的。因此,从各地已经施行的情况看,比较可操作且能获得成效的方法是采取土地股份合作制,实现土地产权的流转。只有全部资产的完整、准确量化，才能使我们的股份制企业在今后的股权交易和流转中得到法律的全面保护。所以我们认为，今后产权试点单位资产评估中应对土地等资源性资产价值予以准确的评估。另外，在土地作价评估中，土地价值不仅仅包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补助费,还应该包括土地所有权、土地质量等级、安置农民就业所应缴付的社会费用、土地改变用途潜在的价值等方面。

（三）股份合作制实行封闭管理，普遍存在着福利性强、资本性差的特性，其他社会法人、自然人不能加入。

我区试点单位量化到每个村民的股份具有浓厚的"天赋"性，福利性强、资本性差，这样其他社会法人和自然人无法参股，这种封闭式管理，不利于优势生产要素的进入，也不利于农民股权的合法流转。可行的办法就是实行"固化股权、出资购权、合理流动"，这样最有利于激发农村经济发展的活力。农民股权实现了"商品化"和"货币化。农民可以毫无牵挂地离开自已的土地,就会使农村出现大量的可支配土地,这就为大规模的征地提供了可能,有效地优化了日益紧张的土地资源。

（四）集体资产评估的结果应该得到农经部门的审核

根据《北京市农村集体资产管理条例》“第十八条集体资产评估结果，报县（区）农村合作经济管理部门备案。”的规定，农村集体产权制度改革中对集体资产的评估结果应在农经部门备案并予以审核。这样可以防止资产评估的暗箱操作，出现人为低估资产价值，造成资产流失。

（五）加强对产权改革工作的指导

目前，指导全区农村产权制度改革工作主要是区农委和农经部门。鉴于产权制度改革牵涉到户籍认定、法人登记以及财政、金融、税收等多方面的政策协调和法律问题，光靠农业部门难以有效解决。建议将相关单位纳入领导小组协调办公室，并形成有机的合力，以更好的促进我区产权制度改革的健康、有序发展。