审计局预算管理交流材料

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财政审计是国家审计的永恒主题。从1995年《审计法》颁布实施后，开展本级预算执行审计已成为各级审计机关的一项十分重要的工作任务。预算执行审计作为审计机关的每年必审项目，由于本级预算执行审计层次高，影响大，备受社会关注。经过十多年的审计实践，各地的预算执行审计已形成了一套相对固定的模式与方法，在促进和规范预算管理、财政财务管理，提高财政资金使用效益等方面发挥了积极作用。然而，随着我国财政体制改革的不断深入，社会主义公共财政体系的逐步完善，如何进一步推进和深化本级预算执行审计，搞好这项事关全局性的工作，充分发挥审计“免疫系统”功能呢？本文就此谈点肤浅的看法。

一、当前预算执行审计中的亟待解决的几个问题

通过十几年的实践与探索，各地基层审计机关的预算执行审计工作虽然取得了一些成绩，并积累了一定的经验，但与社会公众对审计机关的关注度与期望值还相差甚远，也还存在着一些亟待解决的问题。

1、少数审计人员思想认识模糊。一是有的基层审计机关内部的一些科（股、室）和人员认识模糊，总认为预算执行审计是审计机关财政审计科（股、室）的事，其它专业审计人员参与预算执行审计是“打工”、是“服务”，“种了别人的地，荒了自己的田”，因而流露出应付心态，做天和尚撞天钟，不是积极配合，而是消极怠工，很难形成合力。二是有的存在畏难情绪，认为预算执行审计涉及面广，政策性强，质量要求高，工作任务重，难度非常大，加之，审计人员和被审计单位的人员都在同一个城镇里上班，熟人熟事的，抬头不见低头见，审计严格了面子上过不去，如果不按要求审计，工作上也难以交差，左右为难，从而导致审计的深度和广度不够。三是有的审计人员有厌战情绪，认为预算执行审计年年搞，年年都是老一套，有似曾相识之感，起不到多的大作用，没有必要搞那么认真，应付差事，时间到了，审计报告也就出来了，很难保证审计工作质量。

2、预算执行审计与其它专业审计工作不尽协调。预算执行审计点多面广，时间紧，任务重，要求高，加上同一时间内又有其它审计工作任务，基层审计机关现有的人力资源很难承受这种负荷，难免出现顾此失彼的现象，不仅影响本级预算执行审行工作质量，而且也影响其它专业审计工作进度和质量。

3、基层审计人员的素质有待于进一步提高。预算执行审计，涉及面广，层次较高，政策性强，要求审计人员具有较丰富的宏观经济知识，较高的政策理论水平，较强的综合分析能力和处理复杂问题的应变能力。目前，基层审计力量、人员素质与繁重的审计工作任务不相适应的矛盾显得尤其突出，特别是基层审计机关的审计人员较少，审计力量相对薄弱，现有审计人员的素质尚不能全面达到本级预算执行审计的要求。特别是基层审计人员缺乏必要的宏观经济知识，有的知识结构老化，已跟不上当前财政体制改革和经济体制改革的新形势；有的观念还停留在单纯查处违法违纪问题上，缺乏应有的综合分析能力；有的不能运用现代审计方法和先进的审计手段，在应用计算机辅助审计方面仍处于摸索阶段。

二、与时俱进，不断深化预算执行审计的内容

随着财政预算管理体制改革的不断深化，预算编制的不断细化，审计部门更应与时俱进，不断创新，充分发挥审计的“免疫系统”功能的作用，不断深化预算执行审计的内容。

1、从财政预算编制审计着手。财政预算作为国家行使分配职能，保障社会经济健康、协调发展的重要手段，预算编制水平直接影响财政预算执行的结果，同时它也是预算执行审计的依据。因此，预算执行审计要以预算编制审计为基础，围绕预算编制开展好各项审计工作。看预算编制是否合法、细化；看预算编制依据和标准是否充分；看部门预算编制是否真实、准确。揭示预算编制过程中部门预算批复滞后，给预算执行带来不利影响，使预算执行失去了可靠的基础；预算编制不够细化，预算执行中随意性很大；预算编制不科学，预算编制内容不完整，等等。

2、从预算执行过程审计着手。财政预算一经人大审查、批准以后，便成为财政收支的法定依据，政府及各部门必须严格按照政府预算执行。在预算执行程度审查过程中，必须选准重点。首先看预算收入是否真实、可靠。收入是否包括纳入预算管理的所有一般预算收入及基金预算收入。是否将上年的非正常收入、本年度已减少的收入纳入预算收入的范围。其次看预算支出是否合法、合理。支出结构是否优化、合理，是否在保工资、保运转、保稳定的基础上，围绕政府中心工作，按照轻重缓急合理安排教育、科技、‘三农’、卫生、环保和社会保障等重点支出。财政供给范围是否规范，财政资金是否退出竞争性、经营性领域，是否将经营性事业单位、公司或行业协会的单位和部门逐步推向市场，与财政供给脱钩。预备费的设置是否符合《预算法》的规定。上级专项拨款的安排使用是否符合规定，是否按预算管理体制办理对下级财政返还和转移支付等。

3、从财政资金效益审计着手。在审计实施过程中，我们以财政支出为重点，把财政资金使用效益作为审计的着力点。一是要把绩效审计理念、方法引入预算执行审计中。在审计过程中更加关注财政资金运行的效益性，主要是顺着两个方向进行审计：一个是顺着资金方向，按照“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的原则，延伸审计项目资金使用情况；另一个是顺着项目方向，从立项审批、概（预）算、招投标等各环节审查项目的合法性效益性，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题，促进维护财政资金安全和提高管理使用效益。二是从财政资金管理审计入手，提高财政资金使用效益。就是从预算指标的核对下达、拨付入手，把专项资金的管理的有效控制和使用作为重点，看财政资金的收支是否实行国库集中支付的方式，防范资金损失浪费，提高财政资金的使用效益。从2008年底以来，国家对地方投入的建设资金和专项资金规模越来越大，加之，近年来地方政府也在不断加大对民生工程、城市基础设施建设等的投入。为了保证中央和地方政府投入的每一笔钱都用在刀刃上，审计部门要履行好宪法和法律所赋予的神圣职责，就必须创新审计方式，前移审计“关口”，对关系国计民生的特大型投资项目、重大突发性公共事项、社保、医疗、环境保护、保障性住房等项目实行全过程跟踪审计，从而能及时发现并纠正问题，实现“不等亡羊先补牢”的免疫功能，为国家投资资金保驾护航。

4、从预算管理制度改革措施执行情况审计着手。无论财政预算编制，财政预算执行，还是提高财政资金的使用效益，都需要用制度来保障、规范和约束，因此，审计机关在揭露预算执行过程中存在的问题的同时，还要加大对国家财政预算管理制度改革措施执行情况的审查力度，从体制、政策、法规、管理方面分析原因，提出对策，促进有关部门的研究解决。近几年来，审计机关针对审计情况，提出了一系列推行改革措施，强化制度建设的建议，都被政府和财政部门采纳，如：推行零基预算，细化部门预算，加强预算管理；实行国库集中支付，加强财政资金使用的监督管理等。这些措施的实施，有力地促进了财政预算管理的透明度和预算执行的严肃性。

三、强化深度与广度，不断拓宽预算执行审计的范围

为适应经济社会发展和财政体制改革的新形势、新要求，预算执行审计要在深度与广度上进一步深化，在审计的范围上进一步拓展，方式方法上进一步创新，以达到提升预算执行审计的层次，更好地发挥财政审计经济建设的“卫士”和服务领导决策的“谋士”作用。

1、强化预算执行审计的深度与广度。随着公共财政体系的建立与完善，财政资金是否安全有效的运用越来越受到社会公众的关注，形势发展要求预算执行审计既要关注财政资金筹集的和使用的“对不对”、“实不实”，更要关注资金使用的“好不好”，在审计理念上，充分发挥审计的“免疫系统”功能，实行关口前移。要由传统的财政财务收支的真实性、合法性审计，向在真实合法性审计基础上加强对财政支出的绩效审计转变。关注财政资金的使用效益，对政府关注、涉及群众切身利益的重点领域、重点部门和重点资金必须加大效益审计力度，特别是关注财政专项资金使用效益，特别是关注关系民生问题的“三农”、教育、医疗卫生、社会保障等专项资金的使用效益情况；关注财政投资项目产生的效益，抓住投资决策、招投标管理、工程监理、投资效益等关键环节探索开展绩效评估，促进深化投资体制改革，提高财政建设资金效益；关注政府行政成本，要通过审计，弄清政府行政成本在整个财政预算中所占的比重，将政府行政成本中过高的部分降下来，推动建设廉洁高效型政府，把有限的财政资金用在刀刃上。

2、不断拓展审计范围，扩大审计覆盖面。一是拓展审计范围。就是向完整的政府性财政资金审计延伸。不仅要看财政预算内资金，还要关注其他非税性资金和国有资产收益；不仅要看财政直管的资金，还要关注其他部门掌管的政府性资金以及一些公共性资金，以实现对全部财政资金的全方位的审计监督。二是扩大审计覆盖面。就是向二、三级预算单位延伸。一方面要扩大对一级预算执行部门和单位的审计覆盖面；另一方面要扩大对所属二、三级预算单位的延伸审计面，及时查处和纠正各种违纪违规行为，促进预算执行健康运行。三是前移审计关口，向预算编制延伸。主要检查预算编制的科学性、合理性；是否细化到了具体的明细科目和部门单位；部门预算定员定额标准是否符合实际，收入支出是否真实，有无弄虚作假、以少报多等问题。

3、以预算执行审计为基础，全面提高预算执行审计效果。紧紧围绕推进财政部门依法理财，规范预算管理，提高预算透明度和约束力，以促进财政资金使用效益为目标，以财政资金真实性、合法性、效益性为重点，切实加大预算执行审计力度。在审计过程中做到审点和审面相结合，既要审计财政、地税等财政收入组织部门和预算安排部门，又要延伸审计重点到财政支出比重大、非税收入多、具有一定资金分配权的部门以及各类专项资金较多的部门。通过审计，实现全面掌握资金运行规律和资金管理松紧程度，促进增收节支，提高依法理财水平，规范财政财务收支行为。

4、开展“五个延伸”，加大审计监督力度。对本级预算执行审计，若面面面俱到，可能事倍功半，因此，在审计实施过程中，应主要向一些重点单位、重点项目、重点资金、重点问题等进行有针对性地延伸。一是对当地税收大户、减免税大户、非税收入大户、财政支出大户等单位进行延伸，主要检查预算管理、税收征管、财政财务管理、各项财政、税收政策贯彻落实情况；二是向财政专项拨款，如“三农”、教育、科技、社会保障等财政专项资金方面延伸，从立项、拨付、使用和管理等各环节进行检查，揭露和查处弄虚作假、挤占挪用、损失浪费和使用效益不佳等问题；三是对本级财政安排的经常性经费支出延伸，加大对财政支出的监控力度；四是对一般预算支出中的购置费、修缮费、车修燃油费等支出的延伸，看支出是否合理、合规；五是对审计过程中发现的重大问题，如虚列支出、以拨代支等问题的延伸，主要核实财政收支预算执行的真实性、合规性。这样，既保证了审计的深度与广度，又能提高审计工作质量。

四、创新思路，不断改进预算执行审计的方式方法

预算执行审计是一项综合性、政策性和宏观性很强的工作，在指导思想上应坚持服务于地方政府和人大的思想，树立大局意识，用科学发展观、正确政绩观和民本审计观来指导审计工作，按照“统筹发展”的理念，创新思路，构建财政审计大格局，努力做好预算执行审计这篇“大文章”，充分发挥审计的“免疫系统”功能，确保经济社会又好又快发展。

1、整合审计资源，形成审计合力。基层审计机关在安排年度审计项目时，牢固树立“大财政”审计理念和大局意识，以预算执行审计为龙头，采取预算执行审计与其它专业审计相结合的办法，以综合财政审计的思想统领全局，整合审计资源，形成合力，提高审计效率。目前，在基层审计机关人员少、任务重的情况下，全局上下一盘棋，统一调配力量实施审计，将行政事业单位财政、财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计、建设项目审计等都列入预算执行审计的范围，将部门预算编制审计内容结合到专业审计之中，在专业审计过程中，进行部门预算执行审计，实现资源共享，既可避免不必要的重复检查，又能提高工作效率。从而达到“一审多果”，提高审计效率。

2、加强队伍建设，提高审计人员素质。要实现财政审计的较高层次的监督，使预算执行审计工作得以顺利开展，一是基层审计机关要结合自己的实际，下决心充实人员，加快财政审计队伍建设步伐；二是对现有审计人员进行综合性强化培训，提高其各种素质，包括政治素质、业务技能（专业能力、实践能力、判断能力、创新能力）、政策水平等，进一步增强大局意识、宏观意识、民本意识、效能意识、责任意识、服务意识和创新意识，促其尽快适应高层次监督的需要。

3、利用计算机辅助审计，提高工作效率。要加大计算机辅助审计力度，特别是加大计算机AO系统辅助审计的力度，充分发挥计算机在审计查证、分析复核、信息收集、筛选等方面的优势，提高审计质量和效率。使预算执行审计逐步适应现代网络技术发展带来的变化，充分利用现代审计手段，提高审计效率，扩大审计范围，加大监督力度，节约审计成本。

4、强化综合分析，提高审计成果利用率。预算执行审计反映出来的问题往往与制度、体制、机制和管理等有关，因此，预算执行审计不能就账论账，就账论事，而应当就问题论管理、论制度建设和改革。一是要有严谨求是的态度，站在宏观角度对审计发现的问题进行分析和提炼。抓住关键问题，善于从众多零散的问题中，筛选出真正具有代表性、规律性的东西，在总结归纳的高度和深度上下功夫，要透过现象看本质，挖掘产生问题的根源，提出解决问题的方法。二是要善于从前瞻性、战略性高度看待工作，防患于未然，深刻挖掘预算执行审计的内涵，提升预算执行审计成果的运用，重视审计成果转化。一方面要加强综合分析，发挥审计建设性作用。为政府当好家，理好财，必须充分发挥审计建言献策的作用。注重从体制、机制、制度层面发现问题，从宏观的角度提出建议，促进优化支出结构，规范财税管理；另一方面要突出督促整改，促进审计结果落实。审计整改工作是预算执行审计工作的重要组成部分。既要通过审计工作揭露问题，又要做好对查出问题的督促整改工作，进一步加大审计回访力度，加强审计结论落实整改情况的跟踪督查，深入各预算执行单位督促相关部门执行审计决定，加强整改，确保审计查出的问题逐项得到落实，提高审计成果利用率，确保经济安全运行和社会健康发展。