食品安全管理工作交流材料

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本人由省质监局派遣，到省质监局进行挂职锻炼，任副局长职务。在期间,我和质监局的各同事就目前食品安全监管的工作做了许多的沟通交流，均深感到目前质监系统食品安全工作期望高、要求严、责任重，但却面临着政策支持、机构能力、人员素质、工作思路、责任追究等许多方面的问题，食品安全监管工作推进难、效果差、反复大的情况得不到根本好转。

一、目前和食品经营者现状及监管基本情况

从了解情况看，和的食品监管工作除食品经营者数量更多、工作量更大之外，其他情况大体一致。目前凡有营业执照和卫生许可证的食品经营者已全部获得QS证，共644家，792张证书。获证企业覆盖米、面、油、茶叶、酒、调味品、糕点等20个大类，总体来说，获证企业大多数质量管理水平不高[1]。对于无证经营的食品经营者曾在年初进行统计，约有2000余家，目前按照职能划分，暂时未由质监部门负责监管。

目前共有食品生产企业和小作坊465家，其中获得QS证企业170家，小作坊295家，获证企业覆盖茶叶、米、肉制品、油、酒、调味品、糕点等18个大类。在年底，曾对无证经营的食品经营者进行初步统计，全市约1000家左右。

目前局食品安全工作的重点是加强食品生产经营者的后续监管，持续保持生产合格产品的能力；局的工作重点除上述外，还有帮助食品生产小作坊的提高取证和质量保障能力，争取获证。对于无证经营的食品经营者的监管，两局目前均无实际做法和经验可循。

二、目前质监系统食品监管工作所面临的几个突出问题

综合、的食品经营者情况，分析局、局近年来的食品监管工作，发现局和局虽分处在全国经济条件截然不同的两个地区，食品监管工作人员在进行实际工作中均会遇到相同的困难。导致的原因基本是来自下列几个共同的问题：

（一）各部门分段监管，监管对象交叉，盲点突出

在质监部门将食品监管作为一项专门工作纳入职能范围之初，就面临着“九龙治水”的局面。当时，根据国务院“三定”方案，我国已形成了由农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局和国家食品药品监管局等多个部委共同按职能分段监管的体系，质监部门仅对食品生产加工阶段的食品安全负责。这种模式的建立目的是明确各方职责，完善食品安全链条监管机制。但通过近几年的实际工作，这种监管体制的缺陷已经基本暴露出来。一是协调困难，这种主体多元化的监管体制，一旦协调不到位，就容易造成部门之间缺乏协调和联动，特别是在农村、城乡结合部以及批发市场等地区，监管工作缺位、错位、越位现象已经屡见不鲜。二是信息不畅，各部门对于食品安全事件信息缺乏高效和有效的信息交换机制，导致食品安全隐患得不到及时处理，事件不能及时消除。三是利益驱动，各部门为了实现部门利益，出现有利的事情多家监管，行政许可林立；有责无利的事互相推卸责任，造成监管的缝隙。四是追溯不力，食品安全事故的发生，一般都会牵涉到多个部门，看来是多个部门都应负责，结果往往是大家都不负责。以上种种，使得食品监管对象交叉不明，形成监管盲区。如目前对食品小作坊的质量监管和对农村、城乡结合部的食品安全监管，就是较为典型的例子。

（二）缺少持续规划，手段单一，基础工作欠扎实

质监系统自行使食品监管职能以来，一直被“谁来管、管什么、怎么管”所困扰，一直缺乏一个明确的监管思路和长远的、持续的、操作性强的监管计划。面对频繁发生的食品安全事故，缺乏充分的调查分析研究，对整个食品行业的情况缺乏了解，常常采用专项整治的手段来进行监管，但往往最初想法和实际效果差距大，治标不治本。每年都有多次轰轰烈烈的专项整治活动，但整治的对象往往局限于单一的行业，整治的内容往往是单一的产品，整治的手段不外乎“三查”、建档、记录，整治工作得不到相关部门的有效配合，只能大唱“独角戏”。加之受到人员、经费、地方保护、政策法规等各方面的影响，基层工作疲于奔命，基础工作流于形式，不能显著的提高食品安全整体水平和有效的预防食品安全事故的发生，群众形容是“年年整治、连连事故”，使得质监形象受损，社会对质监部门信任度降低。

行政许可是质监部门进行食品安全监管的另一重要手段。但近几年出现的较大的食品安全事故，均是由获证企业引起。企业采取不正当手段获证，或者在取证后不按持证要求组织生产，甚至于恶意生产加工不符合安全标准的食品的情况屡见不鲜。这说明单纯依赖行政许可来证明食品生产经营者质量保障的能力已不可行。

（三）对食品潜在危险源缺少分析，“头痛医头、脚痛医脚”

分析目前食品事故发生的原因，我们不难看出，食品安全的关注点已经从关心食品的卫生情况逐步向关心食品的病理或生理毒性转移，从关心食品的生产环境向食品添加剂和非食品原料转移。在食品生产行业向产业化发展的过程中，因为批量、物流、仓储等的需要，必然会大量使用添加物质，这就给食品带来了许多潜在的“危险源”。这种情况发展下去，使得许多食品生产加工行业都不可避免的存在一些“潜规则”。但目前质监部门对于这些潜在的“危险源”却难以及时的发现并采取措施。究其原因，不外乎以下几个方面：一是技术因素。食品生产者掌握的食品生产技术远较质监部门精熟，少数企业还有专门的研发机构，在技术创新的同时，擅自更改工艺流程和添加添加物，但使用产品标准却无法检出或不能判定为不合格，造成的潜在危险在今后较长的时间内才会被认识和发现。“三鹿奶粉事件”从出现、发现到爆发的过程，就是一个典型的例子。二是标准因素。食品安全标准的建立要依赖大量的基础科学研究投入、长期的实验数据积累。目前，我国标准总体水平偏低，标准体系仍不完善，相当一部分标准远低于国际水平，且部分标准之间不协调，存在交叉，甚至互相矛盾，造成监督困难，消费者也缺乏判断依据。许多食品标准的制定没有以风险评估为基础，标准的科学性和可操作性都亟待提高。三是科研能力因素。技术机构自身科研能力有限，企业和研发机构的作用又得不到有效发挥。现在质监部门的检验机构多以对外开展检验业务为目的，必然按现行标准配置检验资源，对研发性、预测性的检验资源配置不足，面对突发事件时往往不能及时提供技术信息。如年的“三聚氰胺”事件，国内许多检测机构均未能通过该项目的参数认证，不能出具法定检测报告，给监管工作带来许多困难。而企业和研发机构最能接触到食品生产全过程，对食品生产技术了解最多，本应是监管的重要力量。但在目前的监管体制和模式下，难以进入检测市场，资源和作用得不到有效发挥。

在这种情况下，我们看到质监部门在食品监管工作中往往被动应战，疲于奔命，“头痛医头、脚痛医脚”，原本的监督管理者却成了不折不扣的“消防员”。

（四）食品监管人员观察分析能力差、应变能力不足

目前质监部门食品监管不外乎两种手段：发证检查和监督检查（包括“三查”、抽检等）。这两种工作都依靠食品监管人员来完成。但目前食品监管人员的素质和能力却不容乐观。首先是观察分析能力差，到食品生产场地不能发现问题。食品监管人员有的不是食品专业出身，有的又对专业外的其他食品领域不熟悉，对具体生产原料、工艺、流程、控制点的检查常常只能照搬《现场检查细则》，看看生产环境、查查检验记录。加之食品企业如果恶意掺杂使假，必然刻意掩饰，使得检查往往局限于表面，难以发现深层次的问题。难怪有的同志笑谈：“到了企业，说是去检查的，不如说是去打苍蝇、捉老鼠的”。

其次是随机应变的能力不足。食品监管人员有发现和处理食品安全事故的责任。在现代的社会环境下，一起简单的事故如果处置不当，往往可能酿成严重的事件。这就需要监管人员具备较强的随机应变的能力，要结合事故发生的时间、对象、危害范围和结果、当地的环境、人口素质、产业结构以及行业情况来综合分析，在较短时间内做出正确的判断和及时的处置，对事故实施有效的控制。但从目前质监系统食品监管人员的综合素质来看，还难以满足这项工作要求。

（五）食品安全法律法规的实施，带来监管新课题

《食品安全法》和《食品安全法实施条例》颁布以后，已明确将生产许可证（QS）纳入行政许可前置，食品生产加工必须取得QS方能申领营业执照。这使得对食品生产者的市场准入制度实施更加有效。但这也给质监部门的食品监管带来了一个新的课题：对无证无照的生产者如何做到有效监管？

按照以往的法律法规要求，食品生产应先取得营业执照和卫生许可后方可申请QS，无证无照生产者也自然就属于工商和卫生监部门管范畴。但按照现行法规，卫生许可取消，QS成为了营业执照的前置，无QS就将成为食品生产者无营业执照的主要原因，监管责任也将转移到质监部门身上来。仅以和为例。无证照生产者有近2000家，也有近1000家。这些生产者都具备以下特点：一是家庭生产为主，规模和销售对象有限；二是生产条件落后，无法满足QS取证要求；三是资金匮乏，不可能进行设备技术改造；四是流动性强，难以集中管理。五是从业者多是下岗、低保人群，生产所得往往是一家人生计所在。这五个特点，特别是最后一个特点，使得工作监管困难重重，食品监管将面临前所未有的责任压力和工作挑战。

原来质检总局对小作坊的定义是“有营业执照和卫生许可，无法取得QS证的食品生产经营者”。现在这样的经营者，随着工商部门的营业执照年审、新颁，已将逐步不再存在，代之而起的就仅仅是“无QS”的食品生产经营者。这样的食品生产经营者，是否可以定义为“小作坊”？由省级人大制订的地方法规又会指明谁来负监管责任？需要为监管工作做好哪些准备？作为QS行政主体的质监部门面临新的课题。

（六）缺乏科学、公正的责任追究机制

我们先来看一个例子。以美国为例：美国的食品供应被公认是世界上最安全的。首先是立法方面，美国食品安全的法律法规繁多，美国有关食品安全的主要大法包括:《联邦食品、药物和化妆品法》(FFDCA)、《联邦肉类检验法》(FMIA)、《禽肉制品检验法》(PPIA)、《蛋制品检验法》(EPIA)、《食品质量保护法》(FQPA)和《公共健康服务法》(PHSA)等。《联邦食品、药品和化妆品法》是美国关于食品和药品的基本法。经过无数次修改后,该法已成为世界同类法中最全面的一部。这些法律法规涵盖了所有食品,为食品安全制定了非常具体的要求和监管程序。其次是机构配备，在美国负责食品安全管理的机构有三个：食品和药品管理局、美国农业部和美国国家环境保护机构，被国际上公认为全球第一流的食物与药物监管机构。第三，美国已是一个成熟的市场经济社会，从事食品生产、加工与销售的企业掺杂使假现象极少。按理说，美国的食品安全应该是“万无一失”了吧？但近年来，美国食品安全事故不断：年9月中旬，美国暴发了著名的“毒菠菜事件”，导致美国26个州200余人感染大肠杆菌，其中3人死亡，加拿大也被殃及。自年8月以来，美国41个州共有329人先后感染田纳西型沙门氏菌。年春天以来已有61人在吃了VEGGIEBOOTY品牌的点心食品后受到了沙门氏菌污染，患者中儿童占了大多数。根据美国疾病控制和预防中心统计：在年，美国每10万人中有3.4人感染了大肠杆菌。除大肠杆菌外，每10万人中还有6.09人感染了沙门氏菌。此外，感染霍乱弧菌的人也较1998年显著增多。

综上所述，即使一个地区食品安全工作做得再好、法律再完善、政府再重视，也不能完全消除食品安全事故。但目前在我国，食品安全却是一旦出事，各方舆论就不分青红皂白的纷纷向相关部门问责，各级政府就追究相关部门和工作人员的责任，盲目的责任追究使得许多同志深感工作难、压力大、无所适从、心力交瘁。建立一套科学、公正的责任追究制度已经成为当务之急。

三、对以上问题的思考和建议

（一）明确监管对象，划清责任范围、充实监管资源

“多头监管”、“九龙治水”的监管格局已经为《中国食品安全白皮书》所承认，被《食品安全法》所固定，再去争议已无实际意义。目前要做的就是依据《食品安全法》确立的监管模式，结合食品行业和生产经营者情况，尽快明确监管对象，以便分清责任，并及时统计分析监管对象总体情况，调配和争取监管所需的资源。从目前的情况看，质监部门无论从政策法律的支撑、技术机构的能力、监管人员的素质、基层单位的设立、人员编制的数量、工作经费的支持等诸多方面，都不能满足有效监管的需要。一是要及时向省级立法部门进行情况汇报，积极参与立法过程，在地方法规中对小作坊明确定义、明确行政主体和监管对象、分清责任，并争取通过法规的形式明确经费预算、监管手段等；二是要及时对当地食品产业总体质量水平进行统计分析，结合实际情况提出监管意见，对提高产业整体质量水平提出针对性措施，引起当地政府的重视；三是正确分析质监部门的自身实际，从满足监管要求出发，向政府提出充实资源的要求，以求解决长期困扰质监部门的人员编制、监管经费等方面的问题。

（二）“抓大打黑、消毒杀菌”

所谓“抓大”，就是要将大企业列为监管的重点；“打黑”，就是要严厉打击违法生产经营黑窝点；“消毒”，就是要打击使用非食品原料和滥用添加剂的行为；“杀菌”，就是要保障食品生产基本卫生条件。“抓大打黑”是监管工作重点；“消毒杀菌”是监管工作重要手段。

1、从着重于小作坊监管向着重于大企业监管转变，严厉打击食品生产黑窝点

大型食品生产企业在食品行业中的地位举足轻重，其产品覆盖率和产品影响范围较之食品小作坊均不可同日而语，一旦出现事故，影响大、范围广、危害严重，理应加强监管。在年，以小作坊为监管重点进行了食品安全专项整治，但年就出现了由多家大型食品企业引起的三聚氰胺事件，说明质监部门对大型企业存在监管不力的问题。一是难以发现“潜规则”。目前“潜规则”现象在许多食品生产领域都不同程度的存在，大型食品生产企业因其先进的生产和研发能力，往往是这类“潜规则”的始作俑者，但质监部门却受限于人员素质和检测水平难以发现；二是对大型食品生产企业盲目信任、监管“底气不足”。大型食品生产企业设备完善、技术先进、流程规范、品牌响亮，容易对其产品产生信任。加上大型食品生产企业较之监管机构，技术人员更加专业、检测手段更加先进，造成食品监管人员在监管时不敢提出意见、不能坚持意见、容易接受企业误导、被企业蒙蔽；三是受地方保护性政策的影响。大型食品生产企业都是当地的利税大户，解决了大量的就业问题。当地监管部门不能不考虑到监管工作特别是查处工作在当地的影响。

小作坊和大企业相比，一是产品和生产工艺单一，小作坊业主几乎没有研发能力，违法行为表面化，容易为监管人员发现；二是产品销售范围有限，事故能够及时有效的处理，危害范围不易扩大；三是销售对象单一，往往就是当地群众，从违法主观意愿来讲，多数生产者即便是碍于人情，也不便公然作假；四是对当地经济作用有限，监管和查处阻碍小。我们常说小作坊监管难，其实是就其数量而言，真实的情况是“小作坊监管累，大企业监管难”，大企业的食品安全问题较之小作坊更加隐蔽，更加具有潜在的危险性，一旦出事，后果将更加严重。不论从社会影响来看，还是从危害范围来看，都有必要将重点从小作坊监管转移到大企业监管上来。

同时我们看到，近几年来，质监部门在食品监管工作中出现了“小作坊管不住、黑窝点打不死”的尴尬局面。这里其实有一个对小作坊和黑窝点的认识问题，总认为小作坊就一定没有质量保障，黑窝点就一定是作坊式生产。但实际情况是：“小作坊不一定坏、黑窝点不一定小”。在实际工作中我们不难发现，许多小作坊诚信经营，利用传统工艺生产，产品具有地方特色，有的甚至还是当地文化遗产和重要旅游资源。一味的限制又限制不了，一味的要求其“做强做大”又不符合实际，而且容易使其失去传统风味，监管工作自然难以为继。在谈到黑窝点时，又容易将其和小作坊联系起来，但实际上食品生产经营者只要蓄意生产危害人民生命健康的食品，不论是象三鹿集团这样的大企业还是随处可见的小作坊，就一律应视为食品生产的黑窝点进行打击。

通过总结近几年对小作坊监管的经验教训，我们不难看出：限制小作坊生产销售或一味要求其“做强做大”是不符合当前社会需求和食品行业实际的。要减少食品安全事故，还是要把工作重点集中到打击黑窝点上来，不论是对大企业还是小作坊，都应一视同仁，只要违法生产，只要侵害了人民群众生命安全，一经发现，均应进行严厉打击。

2、加强非食品原料和添加剂监管，严格基本卫生条件

食品安全监管工作千头万绪，但最基本的无非一点：防止发生食源性疾病。要做到这一点，就要加强对非食品原料和添加剂监管，严格基本卫生条件。《食品安全法》实施以后，卫生部门已不再对食品经营者的卫生条件进行审查，生产领域的卫生条件审查纳入生产许可证审查范畴。实际上，在以往的生产许可审查时，对生产的环境和卫生条件已经纳入了审核内容，现在要做的就是将卫生部门原来的卫生许可的条件进行归纳梳理，和质监许可的条件相互对照，进行细则的补充完善，同时对审查人员进行补充培训，使其满足新的审查要求。从目前的情况来看，基本卫生条件包括：（1）生产场所与有毒有害污染源、放射性物质及其他扩散性污染源保持规定距离，生活区与生产加工区分离；（2）具备基本的消毒、采光、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠等卫生设施；（3）食品包装材料或容器应当无毒无害，并备有清洗设备；（4）从事食品生产加工的人员必须身体健康、无传染性疾病，并持有健康证明等。

对非食用原料和添加剂的监管，一直是食品监管最大的难题。目前的监管方法，是要求生产者建立台帐并进行检查，这种方法实际操作中最大的问题，就是不能发现恶意掺杂使假的行为。原因很简单：谁见过制假分子将违法情况老老实实自己记录在案的？要解决这一问题，首先是要提高监管人员发现问题的能力，对GB2760要做到烂熟于心。只要监管人员对某一类食品可以使用哪些添加剂清清楚楚，在生产现场一旦发现有超出使用范围的添加剂，就应当怀疑是否有滥用添加剂的行为，要求生产者提供来源、用途。其次应尽快建立食品添加剂实物标准。食品添加剂种类繁多，要求每个监管人员都对所有添加剂的性状、用途了如指掌是不现实的，我们许多监管人员甚至连它们的形态、颜色都搞不清楚。因此，尽快建立一套食品添加剂的实物标准是当务之急。试想：如果监管人员能够完全按照GB2760对生产各环节进行检查，同时有一套完整的实物标样来对现场使用的添加物质进行比对，必将大大提高现场发现问题的效率和能力。

（三）加强技术机构和科研院所合作，提升科研能力

在东部发达地区，许多技术机构已将工作的重点发展到进行科技和标准化攻关上来。但在西部欠发达地区，受现有的装备条件、人员素质的影响，技术机构大多数还停留在“依葫芦画瓢”的按标准检测，简单的对食品质量进行检查判断的层面，不能分析检测数据的成因，也不能对企业的生产工艺进行指导，要解决这一问题，除了加快自身建设以外，一个便捷的途径就是利用社会技术力量，打破质监系统单打独斗的格局，重视和地方科研院所的合作，共同开展食品工艺研究。有许多著名的高等学府、科研院所，大多开辟专门的食品学科或生物工程学科，拥有精良的设备、高素质的人员、长期的研究经验、大量的基础数据，但却受限于体制因素，不能进入检验检测市场。质监部门又恰恰是开展食品监管工作的行政主体，拥有监督检查、风险评估、行政处罚等多项行政手段，可以带来广阔的市场资源。应当建立一种模式，促使技术机构和科研院所开展合作，一是可以避开直属技术机构资金、人员等方面不足的劣势，在短时间内大大提高质监部门的科研能力；二是使社会闲置的科研资源发挥作用，提高了质监部门实力和社会影响力；三是锻炼了检测队伍，提高了检测水平；四是有效提高对食品生产者的服务水平，不再局限于单纯的产品把关，而进入到生产工艺控制等各个方面；五是提供技术服务的多样化必将大大开拓检验检测市场。

（四）科学分析食品安全事故，完善责任追究机制

首先要明确一点：食品安全事故的发生是食品业产业化发展的必然，只能尽量避免而不能完全消除。前文中已经提到：即使政府已经建立了一套完整的体系，有专门的机构、专业的人员、完善的法律、良好的市场，也只能减少食品安全事故的发生，仍然不能做到完全消除食品安全事故。

1、从概率的角度来分析食品安全事故

如果我们把食品生产、销售、监管各环节视为一个整体，食品安全事故就可看成是这个整体运行中出现的事件。事件可分为三种：必然事件、随机事件、小概率事件。必然事件是可以预见和必然发生的；随机事件是在一定条件下可能发生也可能不发生，但具有一定规律性；小概率事件是很偶然发生却不可预见、不可控制和不能消除的。以一个地区为例：如果说当地食品生产经营混乱，假冒伪劣泛滥，政府管理不力，我们可以预见在这样的地区必然会发生食品安全事故，食品安全事件在这里就是必然事件；如果说当地食品生产经营基本正常，政府进行了管理，假冒伪劣受到打击，这样的地区也可能在一段时间内会出现食品安全事故，并且事故的发生在较长时间内呈现一定的规律性，我们说在这类地区食品安全事件就是随机事件；如果说当地食品生产经营者严格自律、法律法规完善，政府监管得力，已经形成了完善的食品安全体系并运行良好，这样的地区仍然会发生食品安全事故，这些事故是偶然的、不可预见的、不可控制的、不可消除的。就像中彩票一样，机率小得已经无法想象，但它终究还是会发生。我们说在这类地区食品安全事件就是小概率事件。

2、科学公正的进行食品安全的责任追究

食品安全监管工作的目的应是减少和避免食品安全事故，而不应是盲目追求消除食品安全事故。像我国这样的发展中国家尤其如此。消除食品安全事故的要求是不科学的、不能实现的。那么，当某一地区出现食品安全事故时，如何来进行责任追究呢？

首先，要明确事故发生是何种事件。要对事故发生地食品生产经营者的经营情况、对监管机构的履职情况、政府监管的意识和举措等进行实地考察，通过这些工作对当地的食品安全做出综合判断，籍此确定事故究竟是属于必然事件、随机事件还是小概率事件。

其次，要区分事件进行责任追究。对于属于必然事件的，应当严格追究责任，该撤的撤、该关的关、该判的判，以儆效尤；对于属于随机事件的，要弄清事件发生的环节，对环节责任人进行追究，注意过错和处理相适宜；对于属于小概率事件的，不宜再追究相关部门和人员的责任。

第三，亡羊补牢，进一步完善机制和责任。任何食品安全事故的发生，都可能暴露出监管体系的薄弱环节，要以事故的处理为契机，全面分析事故的原因，进一步细化责任，完善食品安全体系。这并不是说体系一定存在什么问题，只是由于任何体系都是立足于当时、当地的实际情况建立的，而这些情况却又在不断发展变化，只有通过不断的补充和完善，食品安全体系才能做到持续提高，始终符合不断发展变化的客观要求。

我国发生的食品安全事故大多是随机事件，这说明我国的食品安全体系还需进一步完善。只有通过不断完善食品安全体系，才能降低事故发生率，把随机事件变为小概率事件。这项工作任重道远，要加强宣传引导，特别是当事故发生后，更需要科学分析，保护我们的干部，才能更好的激发他们的工作积极性，这也是科学的发展观。

在挂职锻炼期间，通过和局的同事们沟通交流，开拓了眼界、打开了思路。同时利用这一难得的机会，对本人在长期从事食品监管工作中形成的一些不成熟的想法进行了梳理，和发达地区的食品监管工作相互印证，进行了归纳总结。因水平有限，难免挂一漏万，存在许多缺陷和错误。食品安全监管工作千头万绪、任重道远，上述仅仅是冰山一角。但只要我们积极开动脑筋，打破固有模式，深化基础工作并不断创新抓实，质监部门的食品安全监管工作必然大有可为、成效卓著，得到政府、企业和人民群众的欢迎和认可。