税务局所得税调节交流材料

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在“十届全国人大三次会议”上，政府将“积极发展社会事业和建设和谐社会”作为了我国一定历史时期的重要任务和目标。要构建和谐社会，就必须正视我国目前日益扩大的收入差距问题。据统计，从1*2年到20*年，我国城乡居民的收入差距从2.33:1扩大到了3.2:1，贫困人口的收入上限与一般农民的收入差距也从1:2.45扩大到了1:4.93。20*年我国居民收入的总体基尼系数已接近0.48，已逼近0.5的临界点了，这些都反映了目前我国收入分配差距已很严重。现在，我国人均GDP已超过了1000美元，据经济学研究及其他国家发展的经验表明，我国已进入了社会经济发展的关键时期，也是最容易产生社会矛盾的阶段。如果个人之间收入差距的扩大超过了一定程度，不仅会影响社会安定，甚至引起严重的社会冲突，而且对经济的持续增长也是极为不利的。税收是保证国家机器运转的经济基础，税收政策是调控收入差距的最重要手段，在调节收入差距的税收调控体系中，个人所得税又无疑是最核心的税种。可以说，目前在我国,个人所得税的调节收入差距的职能要比其筹集财政收入的职能更重要的多。

个人所得税作为直接参与个人收入分配的重要税种，它最早于17*年在英国创立，目前已是世界各国普遍开征的一个税种，并成为一些国家特别是西方发达国家最主要的税收来源。由于它不仅具有组织财政收入的功能，而且承担着对国民收入进行再分配、缩小社会收入分配差距、缓解社会矛盾的职能，有着其它税种所无法替代的地位和作用。因此，个人所得税被广泛认为是各税种中最能体现公平的“良税”，备受各国政府的青睐。我国也不例外，多年来，尤其是19*年实施修订后的个人所得税法以来，各级税务机关不断采取措施大力改进和加强个人所得税征收管理，使个人所得税收入年年大幅度的增长。19*年我国个人所得税收入83.10亿元，1*5年突破百亿元的关口之后，20*年又突破千亿元大关，20*年收入达到了1737亿元，10年的时间，个人所得税收入增长了近21倍，是同一时期收入增长最快的一个税种之一。这在调节国民收入再分配、缩小社会收入分配差距、缓解社会矛盾和增加财政收入、促进经济发展方面发挥了应有的作用。但在充分肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，我国个人所得税除税制本身存在着一定的缺陷，制约了其对收入分配的调节外，目前在征管手段上也有许多不完善之处，使个人所得税调节收入分配的功能未得到充分发挥，特别是对高收入个人的税收调节力度不足，不能实施有效监控，造成一些逃避纳税行为目前无法从根本上加以制止。如根据美国国内收入局1*9年的统计，美国占人口总数5%的富裕阶层为国家提供了一半以上的税收。但我国的现实恰恰相反，20*年我国个人所得税收入为1737.05亿元，其中65%来源于工薪阶层。构建和谐社会，就要有效地运用税收等经济手段调控收入差距，使居民的收入差距保持在一个基本合理的范围内，这就要求在调节收入差距的税收调控体系中，必须使个人所得税的调节职能得以充分发挥。

一、我国个人所得税调节收入的功能，受到限制的主要原因

（一）社会收入初次分配秩序混乱，个人收入呈现多元化、隐性化的特点。目前我国贫富差距加大，主要是由于初次分配秩序较乱，灰色收入过多导致。由于我国收入分配制度的改革还在逐步深化过程中，各项收入分配政策还不完善、不配套，收入分配方式还不统一、不规范，收入分配的监督管理还不健全、不到位，其结果是导致了我国的收入初次分配秩序混乱，个人收入呈现多元化、隐性化的特点。如企业的收入分配约束机制不健全，设立多本帐、“小金库”的现象十分普遍；一些国有企业在改制过程中，通过低估国有资产价值化公为私；名目繁多的工资表外收入占个人收入的比重不断上升，有的甚至超过了工资表内的收入；一些带行业垄断性的企业凭借其垄断地位获得与其业绩不相称的收入，并通过各种形式转化为个人收入；一些私营企业长期不分配利润，却通过借款等方法将利润转移为个人收入；还有利用代币购物券（卡）发放补贴、奖励期权期股、公款给个人购买保险和轿车、空调等高档消费品、公款负担个人消费等等。这种收入初次分配的无序、混乱状态，是造成我国个人收入差距悬殊、社会收入分配不公，使其矛盾日益突出的根本原因。

（二）必要的部门配合不协调，征管配套条件不完善。世界各国经验和我国的实践证明，个人所得税要实现有效的征收管理，关键是能够有效地掌握个人的收入情况、监控住税源。为此，个人所得税征管比较好的国家和地区，都通过法律规定了一些监控个人所得的措施。而反观我国现状，监控个人所得的措施基本未建立，即使建立也不完善，如现金管理偏松，经济生活中存在着大量现金流通和交易；个人储蓄存款实名制也不是很不完善，其他金融资产尚未实行实名制；信用制度还不发达、不普及，大部分居民没有运用信用制度的习惯；有关法律法规没有作出有关部门向税务机关提供纳税人个人收入情况的有关规定等，所有这些，导致税务机关对个人收入情况的监控极其薄弱，无法有效监控税源、准确掌握个人收入的全部情况。在此种条件下，对高收入个人的调节自然达不到理想的效果。

（三）个人所得税法和相关法律不完善，影响了个人所得税调节作用的有效发挥。科学、合理的税制，是个人所得税发挥对收入调节作用的必备前提。但是，由于我国现行的个人所得税法及相关法律自身存在着不足，限制了其调节收入作用的发挥。存在的问题主要是：其一,我国个人所得税为分类税制,不能合并个人的全部所得，无法根据纳税人的综合税负能力来确定其税收负担水平，因而较难实现公平原则。如纳税人甲，每月都有工资、劳务、稿费等3项收入，而每项收入都是800元，按照目前的规定，甲的月收入虽然有2400元，却无须缴纳个人所得税。但是，如纳税人甲，每月仍然取得收入是2400元，且收入全部来自工资所得，却要按规定缴纳个人所得税135元。其二，个人所得税在税率设置上，工资、薪金所得项目的税率远高于其他项目（最高达到45%），这不利于加大对高收入者的调节力度，而劳务报酬所得等项目又按次定额或者定率扣除费用，进一步减轻了这些所得项目的税收负担，扩大了各个应税项目的税负差距，这也给高收入者分解收入、“避重就轻”的少缴个人所得税提供了可能。其三,个人所得税法规定的自行申报纳税面过窄,纳税人的法律责任不明确，没有要求扣缴义务人申报支付个人收入情况的规定等等。以上法律规定的缺陷，妨碍了个人所得税调节作用的更好发挥。

（四）只注重组织个人所得税的收入，而忽略了其调节收入分配的功能。尽管多年来国家反复强调运用个人所得税调节个人收入、缓解社会收入分配不公的矛盾的重要意义，但是由于受财政收入利益驱动的影响，在一些地方，不去分析当地个人收入差距不断扩大的现状，以及这种现状对当地改革、发展和稳定所造成的不利影响，也不去研究如何进一步强化个人所得税的征收管理，有针对性地、更好地对高收入者进行控管，而只关心和满足于个人所得税收入的较快增长。有的地方还违反税法规定，从本地的利益出发，越权自定个人所得税优惠政策，破坏了个人所得税法的统一性和严肃性。个别地方甚至违背个人所得税调节高收入的立法精神，为哪些所谓“能人”、“名人”的高收入者说情，干预税务机关依法征收个人所得税等等。以上这些不讲政治、不顾大局的做法，严重影响了税法的严肃性和权威性，也严重削弱了个人所得税的调节功能。

二、深化税制改革，强化税收征管，更好地发挥个人所得税在调节收入方面的积极作用

我国社会收入分配不公的问题成因复杂、由来已久，因此，调节居民收入分配差距是一项综合性的系统工程，既要从源头上采取措施，规范初次分配的各环节，也要通过完善税收政策，建立一个以个人所得税为主体，以财产税和社会保障税为两翼，以其他税种为补充的个人收入税收调控体系，使税收在个人收入分配调控中的职能作用得以充分发挥。

对个人所得税来说，要充分发挥其调节社会收入分配的积极作用,就应对其税制进行优化，对其征管进行精细化。

（一）进一步改革和完善个人所得税制

为了解决现行个人所得税法的缺陷，更好地发挥个人所得税调节社会收入分配的职能作用，就要进一步完善个人所得税制，加快个人所得税的改革步伐。

1、建立综合与分类相结合的税制模式，进一步强化个人所得税的调节功能。要想贯彻“量能负担”、“公平税负”的原则，就要将个人所得税的现行分类税制改进为综合与分类相结合的税制模式，将个人和家庭的比较主要、经常、稳定的收入合并为综合所得，使用统一的累进税率按年计算征收个人所得税，从而实现个人所得税调节高收入的政策目标。

2、拓宽税基，扩大征税范围。要借鉴各国税制改革的“宽税基、低税率、严征管、重处罚”原则，要对现行名目繁多、过杂过滥的减免税政策进行清理，该废除的一定要予以废除，从严控制减免项目，不断扩大税基，壮大税源。

3、要科学、合理地调整纳税人的税收负担水平。要按照国际惯例和根据近年来我国居民基本生活支出的变化情况，合理的确定费用扣除项目，调整费用扣除标准，增加附加扣除项目，使费用扣除既有统一性，又有灵活性。要统一、简化综合所得所适用的超额累进税率，拉开税率档次，合理确定税率，实现“差别税率”的课税原则。要通过改革，使税收负担能力强的多缴税、税收负担能力弱者少缴税。

4、健全自行申报纳税和源泉控管的措施。

（1）税务机关应对个人所得税纳税人建立全国统一的纳税人识别号码。扣缴义务人、纳税人以及向税务机关提供纳税人有关情况的部门或单位都必须使用纳税人的识别号码。

（2）建立个人所得税预扣预缴、年终清算制度。要求在向个人支付应税收入时，必须依法预扣预缴应纳的个人所得税，再由纳税人在年度终了后向税务机关申报全年的综合所得并清算税款。

（3）赋予税务机关必要的个人所得税执法权限。如应赋予税务机关向金融机构查询个人储户资料的权限，从而实行依据个人支出情况反推其收入的制度，即对个人申报的收入明显低于其支出的，税务机关可以要求纳税人重新申报其收入情况，如果再申报依然明显不符的，应允许税务机关依据其支出情况反推其收入，并据以征收个人所得税。还应赋予要求有关部门和单位向税务机关报告高收入者经济活动情况的权力，如有权要求金融、保险、证券、房地产、期货等单位及时向税务部门通报有关资料，保证税务部门及时掌握各种经济往来和个人收入的情况，更好的对其实施跟踪监控。

（二）进一步完善和强化对个人所得税的征收管理，使其征管达到精细化。既对其征管要精确化、细致化和规范化，以此提高征管的效能

1、进一步加强代扣代缴工作，提高代扣代缴质量。做好个人所得税的代扣代缴工作，既是我国个人所得税征管特点的要求，也是解决目前征管力量不足、征管手段落后的必由之路。目前个人所得税的收入80%以上是通过代扣代缴征收的。实践证明，做好了代扣代缴工作，就能较为有效地监控住税源，减少个人所得税流失。要强化代扣代缴工作，就要加快全员明细申报制度的建设，实行全员明细申报制度是加强个人所得税征管的一项重要基础工作，它不但能使税务机关及时掌握每个纳税人的收入及纳税情况，以利控管税源，同时还可以在对纳税人实行自行申报纳税的基础上，建立起有效的个人所得税交叉稽核体系。

早在1*5年，国家税务总局就发出《关于建立个人所得税扣缴义务人申报支付个人收入明细表制度的通知》，要求每个扣缴义务人向个人支付的一切应纳税收入，不论取得收入的个人是否属于本单位人员，收入是否达到个人所得税的征税标准，都要列入支付个人收入明细表内，按月向主管税务机关申报。但在当时，由于计算机的不普及，手工操作难以处理大量的数据，收入明细申报工作没有坚持下来。随着计算机的普及、税收信息化的不断发展，我们认为加快实施全员明细制度的步伐的时机已经成熟。全面实行全员明细申报制度后，我们就可以充分利用计算机，通过扣缴义务人申报的《支付个人收入明细表》全方位、全过程地监控个人收入的来源、持有和流向，并能以此为突破口，全面提升个人所得税的代扣代缴质量、提高代扣代缴率，提高征管的效能。

2、加大对个人所得税稽查和惩处违法犯罪行为的力度。实践证明，开展个人所得税专项检查是发现日常征管薄弱环节，堵塞征管漏洞，改进和强化个人所得税征收管理的有效途径。因此，应将专项检查作为个人所得税征收管理的重要工作内容，年年抓下去。个人所得税专项检查要始终一贯地将重点放到高收入行业和高收入个人身上，要检查一次、整改一片，逐个行业或者几个行业地整顿规范个人所得税征收管理的秩序。同时，要加大对偷逃个人所得税的惩处力度，每年要查处并曝光几个偷抗个人所得税的大案要案，以儆效尤，增强纳税人自觉依法纳税和扣缴义务人自觉履行扣缴义务的意识。

3、加快运用信息化的手段，加强对高收入者的监控力度。实现个人所得税调节社会收入分配的政策目标，主要应体现在对高收入个人的有效的征管上。因此，要始终把高收入个人作为个人所得税征管的着力点。为充分发挥个人所得税缓解社会收入分配不公的作用，进一步强化对高收入者个人所得税征收管理，稳步推进高收入个人自行申报纳税工作，20*年，国家税务总局下发《关于加强对高收入者个人所得税征收管理的通知》，规定了必须加强征管的九个高收入行业和九种高收入个人。20*年，国家税务总局又下发了《关于建立个人所得税重点纳税人收入和纳税情况监控系统的通知》，对各级地方税务局建立纳税档案、实施重点监控的重点纳税人的具体数额等都提出了严格要求。从国家为加强高收入者的征收管理而制定的一系列征管措施上可以看出，党中央、国务院领导对加大高收入个人的调节力度，缓解社会收入分配不公的矛盾的重视。几年的时间过去了，从目前的情况看，对高收入个人的监控工作很是不尽人意，监控工作可以说还处于基础资料的积累阶段，没有达到预期的“突出重点、整体监控、动态管理、真实有效”的要求。出现如此局面，有人为的主观原因，而更主要的还是我们的税收信息化程度太低，靠手工操作难以完成对重点纳税人的实时性、动态性的监控。

我们认为针对当前个人所得税应税项目多，计算公式多；个人收入多元化、隐性化，现金交易大量存在，税源不易监控的情况下，要做好重点税源和高收入者的监管工作，充分发挥个人所得税调节收入分配的功能，就必须加快运用信息化的管理方式，建立一个“重点纳税人和重点税源的管理系统”，将纳税人的信息资料均按要求输入该系统，我们只要按照经济发展水平，确定标准，设置参数，让系统自动筛选出重点税源是哪些单位和个人；当情况发生变化时，又可以按照新的标准和条件确定新的单位和个人。这样，不但在管理上突出了重点和扩大了整体监控的范围，也提高了动态管理的效率和充分体现了公平的原则。

4、建立纳税信用等级制度，实施诚信纳税，营造和谐纳税环境。实行诚信纳税是加强个人所得税征收管理的一个重要举措，也是降低个人所得税征收成本的一个手段。当前呼唤诚信、倡导诚信已成为时代强音，我们应以此为契机，建立个人所得税的纳税信用等级制度，即将纳税人分为几个等级，并将等级标准向社会公开，增强诚信纳税评级的透明度；税务部门根据纳税人依法履行纳税义务的各方面信息，对纳税人进行诚信纳税评估，确立纳税人的信用等级。对信用等级高的纳税人，在税务检查方面、纳税申报、纳税服务上要给予一些优惠和方便，以此强化公民依法纳税的观念和重信守诺的意识，培育信用道德文化，营造和谐的纳税环境。同时，要建立个人诚信纳税档案，把诚信纳税作为个人参与经济及社会活动的重要条件，使诚信纳税者受到社会的信任和尊重。如韩国就对纳税记录良好的纳税人实行“绿色申报”，对其费用、损失扣除方面给予适当优惠，并在申报程序上给予一定的优先权，以鼓励纳税人自觉遵守税法。