税收优惠政策存在问题及建议

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为了促进下岗失业人员再就业，20*年9月以来，国家有针对性出台了一系列支持下岗职工再就业的税收优惠政策。税务部门通过用足用好这些政策，以实际行动支持、促进和服务了下岗职工就业创业，维护和促进了社会稳定。应该说，优惠政策对扶持下岗失业人员自主创业、实现再就业发挥了巨大作用，但在执行中也暴露出许多问题，亟待加以解决。日前，国家做出下岗失业人员再就业税收优惠政策还要延续3年的决定，为了进一步落实这一税收优惠政策，本人结合工作实践，现就再就业税收优惠政策执行中存在的一些问题及加强管理的相关建议，谈谈自己的粗浅看法。

一、下岗再就业税收优惠政策执行中存在的主要问题

应该说，下岗失业人员再就业税收优惠政策的出台，对于鼓励下岗职工创业热情，促进经济发展，维护社会稳定发挥了较大的促进作用，但也有一些不法分子以各种形式钻政策空子，想方设法骗取税收优惠，使下岗再就业税收优惠政策成了不法分子的“免费午餐”。不仅导致国家税款的流失，也破坏了公平竞争的市场经济秩序。问题主要有以下几方面：

（一）非下岗失业人员偷梁换柱，骗取税收优惠

政策规定下岗失业人员从事个体经营3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。有些从事个体经营的非下岗失业人员，租、借下岗失业人员的“再就业优惠证”，并以其名义申请税收减免，骗取税收优惠。

（二）变更不申报，转移税收优惠

部分下岗失业人员办理税收减免后，由于经营不善，将经营项目出兑，但不到相关部门办理手续，不注销原登记，甚至存在下岗失业人员将税收优惠作为出兑条件加以转让，与非下岗失业人员一起对税务机关隐瞒事实，转让税收优惠。

（三）用证不用人，占有税收优惠

政策规定企业安置下岗失业人员占当年用工人数30%以上的3年内免征企业所得税。有些企业招收下岗失业人员，因岗位安排或嫌下岗失业人员年龄偏大等原因，用证不用人，只给一点点补贴，而税收优惠实际上由企业占有。

（四）申报用工人数不实，窃取税收优惠

一些下岗失业人员经营的规模大、免税多，不符合国家出台优惠政策扶持弱势群体的初衷。20*年12月财政部、国家税务总局下发了〔20*〕228文件规定“下岗失业人员从事经营活动雇工8人(含8人)以上，无论其领取的营业执照是否注明为个体工商业户，均按照新办服务型企业有关营业税优惠政策执行”，对其规模做出了一定的限制。但是由于个体雇工人数不固定，“雇工”与“帮工”很难区分，有一些经营者弄虚作假，骗取税收优惠。因此这一规定只能限制规模特别大，用工远高于8人的情况，而用工人数在8人左右的却成为政策执行中的难点。

（五）代开转卖发票，非法获利

按照现行税收政策规定，税务机关对一部分行业实行以票控税，由于下岗失业人员享受税收优惠，因此对符合税收优惠政策的下岗失业人员免税提供发票。这样就有个别下岗职工不依法经营，将免税取得的发票用于代开、转卖，非法获利。造成税款流失，扰乱了税务机关发票管理秩序。

二、问题存在的原因

上述问题的存在既有纳税人素质不高，依法纳税意识不强的人为因素，也暴露出政策本身以及税收执法中存在着一定的问题。

（一）税收优惠政策自身存在的问题

1、政策复杂，规定多

中共中央国务院《关于进一步做好下岗再就业工作的通知》下发以来，仅财政部、国家税务总局下发的相关文件就有十几份，内容多、规定散、补充繁、变化快。如在税收优惠对象上，区分国有企业失业人员和城镇其他失业人员；在享受政策的行业上，区分服务业、工业、商业，而且服务业中又剔除桑拿、按摩等行业；在减免的方式上，既有比例减免又有定额减免；在减免的形式上，有从事个体经营户的减免和企业吸纳下岗人员的减免。政策缺乏系统性，也不够规范，税收政策的严肃性和可操作性因此大为降低。实施中，征纳双方都难以准确把握，加大了征纳双方的成本，容易形成新的税收漏洞。

2、政策不细，争议多

再就业税收优惠政策出台后，在实际执行中遇到了一些新情况。一是企业吸纳下岗失业人员的比例在一年之中处于不断变化的状态，以某个时点为准，还是以每年平均数为准存在争议；二是享受企业所得税优惠是先预缴，年终汇算清缴时多退少补，还是直接在当月或当季减免存在争议；三是一些企业在优惠政策下发前已经开办，并且安置了大量的下岗职工，对这类企业能否比照新政策享受税收优惠存在争议。

（二）税收执法中存在的问题

1、税收执法难度大，漏洞多

下岗再就业税收优惠政策涉及的主要是个体工商户和财务管理相对不规范的私营企业。这一群体的纳税意识相对较差，基本没有完善的财务管理体制，没有固定的用工机制，因此征管难度大。体现为“两难”：一是控制难，由于申请人帐目不健全、管理不规范，经营状况很难短时间查实，而政策规定即时办结，因此事前控制难，再加上户数多、税额小，税务部门的人员有限，检、稽查面不能达到100%。因此，事后控制也难；二是管理难，个体工商户的经营管理是税收管理的难点，关、停、转、扩大规模是常有的事，如果纳税人不履行相关手续新旧业户之间也很难区分。再加上纳税人法制意识淡薄，受减免税的利益驱使，不仅不配合税务机关工作，出兑、出让不能及时申报，甚至弄虚作假骗取税收优惠，加大了税收管理的难度。

2、税务干部把关不严，责任心不强

部分税务干部对认真贯彻落实税收优惠政策的重要性认识不够，把关不严，责任心不强。没有做到跟踪管理，不能及时掌握享受优惠政策的业户情况，甚至有极个别干部为不法分子偷、骗出谋划策。

3、缺乏必要的监督制约机制，打击力度不够

税务部门对利用下岗再就业税收优惠政策偷、骗税的查处力度不够，没有形成有效的监督制约机制.对偷、骗税者的处罚力度不够，有些原本依法纳税的纳税人看到偷、骗税者骗税也没有被查出来，或者是查出来后也不过是补税而已，偷、骗税没有成本，于是争相效仿，造成了偷、骗税的“多米诺”效应。

4、对反面案件的宣传不够，社会影响不大

税务部门对税收优惠政策宣传的多，对偷、骗税的危害和偷骗税受到处罚的反面案例宣传微乎其微。因此，下岗失业人员不了解租、借下岗证对国家的危害，也不知道自己也会因此失去享受优惠的资格，对企图偷骗税者也没有警示威慑力。

5、部门间沟通不畅，没有实现信息共享

由于下岗再就业税收优惠政策涉及劳动、工商、国地税、防疫等多个部门，信息沟通不畅。造成各部门的信息不对称，给不法分子偷、骗税收提供了可乘之机。

三、解决问题的几点建议

截止2005年10月，我市享受再就业税收优惠政策的下岗失业人员累计达1366人，减免各种税收540余万元。预计这一政策执行期满将累计减免税收1000余万元。因此，加强下岗再就业税收优惠政策的后续管理，既使下岗失业人员真正享受到优惠政策的照顾，又不让偷、骗税者有可乘之机，是当前税务部门亟待解决的问题。税务必须尽快采取相应措施，健全制度，完善办法，加强对已经享受税收减免的业户的管理，防止国家税款的流失。笔者认为应采取如下措施：

（一）梳理政策，解决争议

1、针对优惠政策本身存在内容多、规定散、补充繁、变化快问题。税务部门应及时对现行的再就业税收优惠政策进行认真的梳理，从政策规定的不同侧面，分对象、分行业、分税种对政策进行整理,对税务干部和纳税人进行辅导。并对政策的执行期限、限定条件（如个体雇员人数）等重点和难点问题加以强调。印发相应的宣传材料，以便税务干部和纳税人全面掌握税收政策。

2、对政策执行中存在争议的问题，总局应加以明确，以便规范执行。建议一是针对企业吸纳下岗失业人员的比例处于经常变化之中的状况，从既考虑企业人员的变化因素，又方便税收管理的角度看，应以平均数为准，计算确定企业吸纳下岗失业人员的比例；二是对享受企业所得税优惠的企业，应采用平时先预缴，年终时汇算清缴，办理减免。这样做既符合企业所得税的缴纳规则，同时，也便于税务机关征收管理，减轻平时征管工作压力，提高征管效率；三是对企业在政策下发之前已经开办的，不能享受减免税的优惠。原因是不符合税收法律的不溯及既往原则。也就是说一部新的法律、法规、规章实施后，之前的行为不适用新法，而只能沿用旧法。

（二）健全制度，完善办法

1、做好基础工作，强化源泉控管

（1）做好享受减免税优惠政策的业户的档案管理

对享受减免税优惠政策的纳税户，应建立好减免税台帐，并做到减免税资料齐全、完整，一户一档。准确掌握每户的政策执行期限，对享受优惠期满的业户及时恢复征税。

（2）在相应证件上进行标注

在税务登记证副本上加盖“再就业税收优惠管理专用章”，在《再就业优惠证》记录上进行登记，证明已享受优惠，防止一证多用。

（3）在发票上加盖条码章

在发票上加盖条码章作为免税专用发票标记，同普通发票加以区分，防止串用发票而导致税款流失。

2、完善各项制度，强化监督

税务部门应结合税收征管实际，完善制度，建立行之的效的监督制约机制，从内部监督、外监督和利用社会监督三方面入手进行管理。

（1）完善制度，强化内部监督

一是成立下岗再就业税收减免审核小组，制定下岗再就业税收减免的各项制度和审核管理办法。尤其对大额度减免税收的审批一定要经过集体讨论决定，防止暗箱操作。二是成立相应的税务调查机构。市（区）县以上税务机关应成立相应的税务调查机构，专门从事对利用税收优惠政策进行偷、骗税案件的调查。三是加强防腐倡廉教育和警示教育，全面提高班干部队伍廉洁自律意识。四是实行跟踪问效制度，落实过错追究责任制。对不符合政策私开减免税口子，或者是管理不到位造成税款流失的，要严格按照税收执法过错责任追究的有关规定进行处理，追究经办人员和有关领导的责任。我局今年对下岗失业人员税收执行情况进行了一次系统的检查，在检查中我们发现有8名干部对所辖区域内享受税收减免的业户管理不到位，存在不符合政策享受减免的问题，于是对8名责任人进行了责任追究，共处经济惩戒5000元。有效的解决了干部队伍中疏于管理，淡化责任的问题。

（2）加强管理，强化外部监督

一是加强检查，跟踪管理，及时掌握业户的动态变化。对其进行不定期的抽查，采取各种行之有效的检查方式，以确保政策的有效执行。二是严格税收执法，严肃打击和处理税收违法行为，对出借（租）、转让享受税收优惠政策证件者，一经发现，要立即取消其享受税收优惠的资格；对租借、受让享受税收优惠政策证件者，发现后要依据《税收征管法》，以偷、骗税论处，补征税款，并加收滞纳金和罚款，情节严重的移送司法机关处理。对不应享受优惠政策的经营者如果使用免税发票除责令补缴应缴的税款的同时，按照《征管法》的规定进行罚款，并对提供发票者取消减免资格和处罚。通过加大税务违法的预期成本，增强税法的威慑力，使偷税者意识到偷税漏税得不偿失。三是严把审核关，在办理减免税审批做到好“宣传和查问”工作，对下岗失业人员宣传偷、骗税的危害和后果，并结合已处理的案件进行宣传，对申报材料要严格审查，由于偷、骗税者大多让下岗失业人员代为办理相关手续，但下岗失业人员对相关情况并不了解，因此通过仔细的询问就可发现其中的破绽。四是做好走访调查，对涉嫌偷、骗税者要到其经营场所附近和登记的下岗失业人员的居住地进行走访，了解其经营状况，了解下岗失业人员的生活情况，对平日生活拮据，却摇身一变成了大老板的下岗失业人员一方面耐心细致的教育，另一方面要宣传政策，尤其是反面案例的宣传。

3、建立制度健全制度，堵塞征管漏洞

（1）建立税收优惠政策减免公示制，强化社会监督

建立税收优惠政策减免公示制。将优惠政策、优惠对象、减免税情况及时向社会公示，接受社会监督。发动社会力量广泛监督，面向社会广泛宣传，实行有奖举报。举报情况一经查实，给举报人重奖。通过广泛的社会监督，有效遏制问题的发生。

（2）实行年检制度，强化后继续管理

为保证税收优惠政策及时、准确的落实，年初我局组织各征收单位对下岗再就业税收优惠政策执行情况进行了一次年检，对已享受优惠政策的下岗职工审核是否符合政策规定，有无超标准用工和骗取税收优惠等不符合政策规定的现象。全区对15户用工超过8人享受税收优惠的个体户取消了减免税的资格，恢复征税，仅这15户，年可增加税收50余万元。

（3）建立诚信机制，实现信息互动

劳动、税务、工商、卫生等部门之间建立快捷的工作和信息协作制度，确保有关下岗失业人员再就业安置情况及时、准确传递。通过部门间的信息传递，分析税收政策的执行情况。另一方面对在一个部门发现有骗取税收或者费用的情况立刻建立诚信缺失档案，加强对其的管理。应制定相关政策，一旦发现下岗失业人员在一个部门有不法行为的应取消其在各个部门的享受扶持资格，如发现下岗再就业人员有骗税行为，不仅要取消其税收优惠，还应取消其免收工商管理费、卫生防疫费等相关税费的减免资格。

（4）做好优惠政策宣传，侧重宣传内容

针对不同的宣传对象，宣传重点要有所不同，如针对广大市民要重点宣传协税护税的意义以及税务部门对举报案件一经查实将给予奖励;对因偷、骗税给予处罚的案件进行暴光，为企图偷、骗税者敲响警钟。对下岗再就业人员要着重宣传政策的执行期限和享受政策的人员规定。使其了解执行期满要主动申报纳税，在规模扩大雇工人数超过8人时要主动申报纳税;在出租、出让时要及时履行相关手续等相关规定。在广泛宣传下岗人员再就业税收优惠宣传的基础上，进一步做好重点政策的宣传、解释、辅导工作，注重宣传税收优惠不是永远的优惠，而是在一定时期的优惠，在优惠期满后仍需依法纳税，让下岗再就业人员抓住时机享受优惠政策，积极主动去创业。