税务厅执法中服务交流材料

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当今世界，国际社会都把财经服务的优劣作为评价一个国家竞争力的重要因素。为纳税人提供优质、高效、便捷的服务，已成为国内外税务机关的共识。在今年全省地税系统工作会议上，我们省局唐局长又在原有的“一个确保，两个提高”总体工作要求的基础上，又提出了一个“提高”，那就是进一步提高纳税服务水平。这给我们基层地税部门的税收执法和纳税服务方面提出了新的要求，尤其是作为税务稽查、征收、管理部门，如何履行依法治税职能，提高纳税服务水平，还需要针对税收实际工作中存在的问题，寻求新的解决办法。借此机会，笔者就如何处理税收执法与纳税服务问题谈一点个人的粗浅看法。

一、税收执法与纳税服务的内涵

从狭义上讲，税务机关的权利即依法行政、征收税款的权利。税收执法权是国家行政权力的基本组成部分，税务机关最基本的权利就是征税权，其中包含了多项与此相关的权利。而纳税服务，是税务机关和税务人员为方便纳税人、扣缴义务人依法纳税而依法开展的一系列工作。纳税服务的直接对象，是纳税人和扣缴义务人的纳税申报和税款缴纳行为，其实质内涵是为组织税收收入服务。

二、正确认识税收执法与纳税服务的关系

税收执法与纳税服务并不冲突，也不矛盾，二者之间既有对立性，又有统一性，更有融合性。

（一）税收执法与纳税服务的对立性。税收执法与纳税服务在一定程度上是对立的和矛盾的。从税收法律关系的角度来看，税务机关所拥有的权力就是纳税人应履行的义务。税务机关所拥有的权力越大，纳税人履行的义务就相应地越多。从这个意义上讲，税收执法与纳税服务是存在各自边界的。划清税收执法与纳税服务的边界，对正确处理两者关系极其重要。

（二）税收执法与纳税服务的统一性。从长期来看，税收执法与纳税服务又是统一的，相互促进的。从严管理、依法治税、提高管理效率、创造公平的税收法治环境，其本身就是对纳税人最好的服务。税务部门尽可能地提高办税效率，降低纳税成本，这是社会进步的具体表现，也是税收管理与税法的本质要求，更是税务部门的重要职责。这样看来，两者又是完全统一的。

（三）税收执法与纳税服务的融合性。税收执法与纳税服务这对“矛盾”在一定的条件下，能够相互转化、相互融合。随着科学技术的进步，税收征收管理的手段越来越先进，特别是税收信息化建设的推进，极大地改变了原有的管理模式和管理方式，税收执法的要求与纳税服务的要求越来越接近，税收执法与纳税服务的融合性也随之越来越强。

三、税收执法与纳税服务问题的主要表现

当前，在税收的实际工作中，有的部门和执法人员对税收执法和纳税服务的问题还存在着一些模糊的认识。主要表现在：

（一）重执法，轻服务。税收工作实际中，有的税务部门只强调执法监督，而对应履行的义务却关注的较少，税务干部执行权利与履行义务不对等。门难进、脸难看、事难办的衙门作风；一切皆由部门或个人说了算的专断思想；“吃拿卡要报”的“压民”、“扰民”行为；乱检查、乱罚款的霸道习气，对纳税人的少许疏乎苛刻挑剔、对自己的失职责任宽容放纵的特权意识依然在我们系统中不同程度的存在，认为“我是执法人员，高人一等”，将自己凌驾于纳税人之上，只讲执法，不讲服务，甚至发生滥用职权的行为，造成纳税人对税务工作的逆反心理，影响了征纳双方的正常关系，严重损害了税务机关在人民群众中的形象。

（二）重服务，轻执法。时下，各税务机关为改变单纯执法状况，打造服务型部门，都在想实招、干实事，此举受到纳税人的普遍欢迎，但一些不足之处依然不同程度的存在。比如，有的税务部门不顾现实和客观条件的限制而盲目跟风，一味地省略办税的必要手续，搞超短时限的特殊承诺；有的以优化经济环境为名，违背税法原则为服务对象提供破格的“政策优惠”，真所谓“政策不明变通办、条件不符疏通办、手续不全也能办”；还有的担心行风评议被投反对票，因而对一些违规违章行为大事化小、小事化了，只为追求纳税人的“满意”；甚至还有的税务部门担心查处偷逃税案件会引起“诉讼”，而不敢从严执法，误把弱化执法力度当作优化纳税服务水平的途径。

（三）将二者对立或混淆。随着服务型政府理念的建立和纳税服务工作地位的不断提升，也出现了一些片面理解服务科学内涵、忽视税务机关管理职能和弱化执法力度的现象。比如：有的征收部门对纳税人提出的要求，缺少法治观念的思考，只强调优化服务而淡化了对纳税人的管理，形成了行政不作为，客观上造成了管理偏松、执法不严的现象，以至在税收管理工作中出现了一些不该出现的漏洞。这些问题反映出相当一部分税务干部对税收执法和纳税服务认识上的误区，经常简单地将二者对立起来。

还有的部门由于对执法与服务两种行为的含义理解不清，致使不能正确面对税务机关所具有的执法与服务的双重职能，也不能正确认识纳税人所具有的管理相对人与接受服务者的双重身份。把本属于执法范畴的工作运用服务手段处理，或者把本属于服务范畴的事情采取法律手段来对待，造成职责与职权的履行过程中出现缺位或越位现象。

四、产生税收执法与纳税服务问题的主要原因

当然，上述现象并不是一朝一夕形成的，其背后有着深刻的根源：

（一）“官本位”的思想作祟。在中国几千年君主专制中，“王”制订法，法为“王”而定；“王”就是法，法由“王”而行。那时的税官就是“横征暴敛、耀武扬威”的代名词，老百姓只有无条件缴税的份，根本得不到应有的权益保护，更不敢奢望要享受什么“服务”，税收往往成了阶级矛盾激化的“导火索”。虽然近年来，“以纳税人为中心”的理念已经被有识之士所认识。但根深蒂固的“王权”思想和“官本位”意识仍然是滋生税收执法与纳税服务关系不和谐的重要因素。

（二）“重监管”的工作弊端。在长期的税收实践中，税务人员“重监管，轻服务”的观念已经给我们的税收事业带来了发人深省的危害和后果：有些税务干部滥用职权，越权执法，违章办事，以补代罚，以罚代刑，在社会上造成了不良的影响；还有的税务机关为了把握好税收任务的完成尺度，违背依法征税、应收尽收的原则，擅自减缓、预征，致使“人情税”、“过头税”，“虚收”、“空转”、“寅吃卯粮”的现象是有发生；严重扰乱了正常的税收秩序。税收收入考核“一票否决”的管理机制迫使服务成了“形象工程”。

（三）偷税假设的惯性思维。在传统的税收管理理念中，税务机关“不相信”纳税人能够做到依法自觉履行纳税义务，往往预先设定所有纳税人为偷税嫌疑对象，所以对纳税人的经营活动首先考虑的是如何监控其偷逃税动向。一提到强化税收征管，就从税务机关的执法职能出发，硬化措施，强化手段，注重“堵”与“打”，忽视“疏”与“导”。这与美国等西方发达国家的治税理念大相径庭，他们假定所有纳税人都是合法纳税人，而对有偷税行为的纳税人采取严厉的惩诫措施，以达到震慑其他纳税人的目的。偷税假设的惯性思维来源于我国社会信用的缺失和历年来重大涉税犯罪案件的影响。

（四）服务手段的滞后因素。当前信息技术迅猛发展，电子政务工程也是呼之欲出。但是税收职能在提升纳税服务手段方面却依然显得滞后。比如，电子签名的应用与普及问题。虽然《电子签名法》已经颁布实施，电子签名有了合法的地位，行政审批制度的改革和纳税服务手段的电子化也得以实现，但电子签名的应用与普及却成了制约我们提高纳税服务水平和行政管理效率的重要因素。其原因主要在于法律的支撑和信息化环境的支持，除了专业人士，很少有人知道“电子签名”是否真的安全可靠，再加之申请电子签名的“高门槛”与额外经济负担，更是让一些纳税人望而却步，不愿涉足。

（五）监督机制的相对薄弱。传统的纳税服务更多地局限于精神文明的范畴，工作的标准是虚拟的、软化的，没有建立起一个社会公信度比较强的纳税服务评价系统，许多事情难以量化、难以考核，加之纳税人面对税务机关出现的纳税服务方面的问题敢于说“不”的精神还不是很强，对纳税服务的评价又主要是针对单位，不能具体到每一个人，也就很难调动起大家搞好纳税服务的积极性，也就难免出现“口惠而实不至”的形式主义问题。究其原因除了工作方法、工作作风有关以外，还主要与缺少效果评价、业绩考评制度有关。也可以说，在纳税服务方面吃的还是“大锅饭”。

（六）服务法制的落后影响。从宪法规定来看，我国宪法涉及税收的规定仅有一条，即“公民有依法纳税的义务”。根据一般法学理论，公民有依法纳税的义务也必然有依法享受纳税服务的权利，纳税服务应是税务机关的法定职责。宪法这种简单的规定没有体现出对纳税人权利（包括享受纳税服务权利）的尊重。从《税收征管法》来看，虽两次提到“服务”，但由于未明确“服务”的概念，其内涵、外延如何理解必然在实践中引起争议。虽然国家税务总局已于20*年10月16日出台了《纳税服务工作规范（试行）》，此规范是一部级次较高，权威性较强的服务规章，相信能够给纳税服务工作起到一个很好的服务指导作用，但目前尚处在试行阶段，其内容的完整性与操作性还不得而知。

五、优化税收执法与纳税服务问题的相关对策

在理论研究方面，许多人对如何完善税收执法与纳税服务问题提出了建设性意见，可谓仁者见仁、智者见智。笔者以为，无论采取哪些措施优化税收执法与纳税服务问题，它的必然趋向都是税收执法逐渐向服务化方向转变；纳税服务逐渐向法制化方向转变，因为这是我国税收执法与纳税服务健康、良性发展的必然途径。

（一）执法人员由单纯执法者向执法服务者角色的转变。以前，税务机关大多以管理者自居，在对待纳税人的问题上，更多强调的是纳税人义务的一面，而很少提及纳税人权利及纳税服务的内容，纳税人大多处在“弱势群体”行列。对此，应根据我们所面临的新形势、新任务，适时地转变思想观念，充分认识到推行纳税服务也是培养纳税人依法纳税意识的一种有效手段，自觉树立以纳税人为中心的税收服务思想，尽早实现执法者向服务者角色的转换，让满足纳税人的纳税需求来替代过去的执法需求。诸如稽查人员到企业检查工作采取提前预约的方式，耐心解答纳税人心中的疑惑；帮助企业整理零散账目，遇到即将到期末缴纳税款的纳税人，及时进行提醒，避免发生不必要的损失；企业发生破产、兼并重组、股权转让等重大涉税事项，及时告知有关税收政策并做好跟踪服务，主动在建立和维护市场秩序，建立和完善社会信用秩序、提供投资环境等方面苦下功夫，积极创造有利于企业生存和发展的环境。

(二)纳税服务由形象性服务向实效性服务转变。多年以来，税务机关在纳税服务方面积累了大量的、行之有效的方式方法，如办税公开、限时服务、“一站式”服务、承诺服务、维权服务,以及首问负责制、责任服务制、上门服务制等等，都取得了可喜的成绩。但是，我们应该承认以往税务机关所搞的纳税服务注重形象的多，而注重纳税人工作实效的少。一些单位在纳税大厅中设置了饮水机，还为纳税人准备了雨衣、雨伞等物品。这些做法固然很好，但对税务部门来说，做好执行税收管理职能中的纳税服务更为重要，千万不要偏离了纳税服务的方向。纳税服务的内容取决于纳税人在办税中的需要。如果纳税服务仅限于按照传统方式提供普通的服务，不考虑纳税人的工作实际需要，就很难提高纳税服务的水平、真正达到纳税人满意。对此，我们要从纳税服务的针对性、实效性出发，针对纳税人特别是外籍人员对税收专业知识与技能、程序、权益的需要，本着简化、科学、高效的原则，为纳税人提供实实在在的服务。如负责涉外企业的税务机关除了及时提供常规服务事项外，可以分行业设置专业管理小组，配备税收联络员，对大型企业可以设置驻厂管理小组，针对企业经营管理中实际发生的涉税事项，宣传解释相关税收法律法规及税收协定，提出税法遵从具体意见，为“走出去”的企业提供投资所在国相关税制辅导和税收协定辅导，就企业关心的热点税收问题开展专题培训，切实提高涉外企业的税务遵从水平和办税能力，减少纳税风险。

(三)税收执法由“监督打击”型向“管理服务”型转变。过去的税收执法是以监督打击为主，税务部门“偷税假设”的惯性思维，不但没有堵住税收征管的漏洞，还直接影响到了征收质量和效率，给征纳双方都增加了一定的负担。为此，我们应借鉴西方新公共管理理念，承认“人”的经济性特征，通过市场这只“看不见的手”来引导和实现个人利益与公众利益的统一，从过去视纳税人为偷税者处处设防严罚，转变为重视对纳税行为成本收益的分析，通过提供高质量的服务，降低税收征收成本，提高纳税遵从度，实现从基本上“不相信”纳税人到“相信”纳税人能够依法纳税的转变，在纳税服务上尽早顺应国际大的发展潮流，实现与国际惯例接轨。比如，可以从工作方式上改变以往与纳税人打交道的策略，通过召开座谈会、发放征求函、电话访问、网络对话、局长接待等渠道，及时了解纳税人的特殊要求和问题，并从中鉴别出可能不遵从问题的纳税人，精心制定和实施特殊纳税人群体服务方案，对不同的纳税遵从者实施不同的服务策略，帮助纳税人了解和实现他们的责任。有测算表明，一份纳税服务方面的努力，相当于50份税务监督打击方面的收获，孰优孰劣,其中道理不言自明。

(四)执法与服务手段由个性化向人性化方向转变。纳税人洞察体系，是西方国家近年来兴起的热点，其特点是整合纳税人信息库为基础，以纳税人的特点和需求洞察为主导，把纳税人当成顾客，及时为纳税人提供个性化的、交互式的、有效的纳税服务，提升纳税服务质量，改善纳税人满意度，提高纳税人遵从度。这是人性化原则在税收征管中的具体体现。对此，我们要针对不同的纳税服务需求，在服务中予以体现。比如，可以利用计算机信息技术优势，研究开发纳税服务分析系统，把纳税人咨询的问题进行收集、分类、归纳，进行定量定性分析，以采取相对应的服务措施，使每个纳税人都能得到他们需要的服务，同时缩小需要重点管理的纳税人规模，以利用有限的资源实现更加有效的管理。同时，利用先进的科学技术，加速推进纳税服务信息化。建立和普及税收法规互联网站，提供自动查询系统和人工查询系统，利用电子邮件向纳税人定期提供税收法规、政策信息，向特定的纳税人群体进行有针对性的税法辅导，让纳税人可以迅速了解涉税事项的准确信息。利用互联网技术实现网上行政，方便纳税人办理网上纳税申报、税款缴纳、资格申请等涉税事项，增设表格下载、电子邮件咨询等功能，使纳税人在现代税收管理中享受到方便快捷、经济高效的服务，同时也将税企双方从简单、重复的劳动中解放出来。

（五）监督机制由“对人”到“对己”的转变。税收工作中，执法与服务两大体系的有效运行及功能的发挥，有赖于二者监督制约机制的保障，必须建立税收执法与纳税服务的内部、外部监督机制。对税务机关而言，这实际上是一场自我约束、自我规范、自我完善的“自我革命”，因此，我们要有“把法律之剑对准自己”的勇气，全面推行税收执法责任制和税收执法过错责任追究办法，切实解决纳税服务的缺位问题。一是要认真落实国家税务总局《文明办税“八公开”决定》全面公开税务执法流程、环节、标准，公开税务人员岗位设置、职责等，使纳税人通过“知情权”行使“监督权”。二是要规范税务执法岗位设置和职责划分，在税务部门内部形成岗岗监督、人人监督、上下监督、自我监督的层级监督机制，取信于纳税人。三是创造有利于纳税人监督的条件和环境，如向社会公告税务人员廉洁自律守则，公开举报电话，设立举报箱，开展纳税人评议税务人员活动，并做好为投诉人保密工作。通过努力，使纳税人能够监督，敢于监督，善于监督。让纳税人有话可说、有话愿说，并且使他们的话得到切实的尊重，这才是打开诚信之门的钥匙。

（六）纳税服务由道德范畴向法制范畴转变。当前，新《税收征管法》第七条、第九条，《税收征管法实施细则》第六条都对纳税服务做了相关规定，使传统的、具有较大弹性的职业道德变为具体的行政行为，这是税收工作适应市场经济发展的必然结果。对此，我们要在认真贯彻执行新的《税收征管法》的基础上，加快研究制定确保纳税服务思想和观念能够落实的规范和机制，让纳税服务的标准变成实实在在的、硬性的、可以量化和考核的条款，要让过去可做可不做的纳税服务内容变成税务人员必须无条件地执行、不执行或执行不好，就有可能造成行政违法的后果。一是在《宪法》中确立纳税服务的法定地位。纳税服务虽然已经上升到了法律范畴，成为行政执法行为的重要组成部分。但在的《宪法》的条款中，还没有纳税服务的法定地位，因此，应该在宪法条款中增添纳税人权利（包括依法享有纳税服务的权利）条款，以充分体现纳税人权利和义务的平衡、税务机关权力和纳税人权利的平衡。二是在《税收基本法》中设立纳税服务的独立章节。国家税务总局已制定了部分纳税服务规范性文件，初步规范了纳税服务行为。如新颁布的《纳税服务工作规范（试行）》，明确了纳税服务的规范要求，对全国各地的纳税服务实践起到了指导作用。但在《税收基本法》中对纳税服务的基本内容还没有作出原则性规定。建议在《纳税服务工作规范（试行）》试行成熟的基础上，再将其上升为行政法规，力争使其成为新《税收基本法》中的一个独立章节，原则性地规定出纳税服务基本原则、基本制度、组织机构、违法责任、纳税人的救济权利等内容。这样，可以使税务机关既摆脱自己立法自己执行的尴尬角色，也充分体现了法治的精神。

综上所述，税收执法与纳税服务不是两个独立的个体，而是一个整体。执法中体现出服务，服务中蕴含着执法。税收执法与纳税服务两种行为始终贯穿于税收工作的全过程，既存在着紧密的联系，又存在着差异之处，是相辅相成、互相作用的辨证关系。只有正确认识和处理好二者的关系，一手抓税收执法，一手抓纳税服务，两手都要抓，两手都要硬，才能最大限度地发挥税收执法与纳税服务的作用，促进经济建设的发展，服务于改革、发展、稳定的大局。