地税机关执法能力建设思考

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党的*届四中全会做出了关于加强党的执政能力建设的决议。具体落实到地税机关，我理解就是要结合我们行业特点，加强税务机关执法能力建设，着力提高依法征税，科学管理，优质服务的水平。下面，仅就自己多年从事基层工作的实践谈几点体会。

随着我国法制建设的不断完善，依法行政已在法制建设中逐步显示出了它的突出作用，依法治税已成为新时期税收工作的主题。税务机关所有对外活动，包括税款征收、税务稽查、税务审批、政策落实、纳税服务，都要在法律框架下依法完成。这就要求我们必须尽快提高整个队伍的执法能力，解决依法征税、科学管理、队伍建设及优质服务等方面存在的问题，方能适应新形势、新任务的需要，方能最大程度地满足财政支出的需要，方能使党的执政能力的提高具体地落实到我们税务机关。

一、坚持依法治税，是提高执法能力建设的灵魂

依法治税始终为税收各项工作的灵魂，省局在年初也将此项工作作为全省地税工作的总体要求，反复强调。但在具体实践中，仍有一种口号与实际脱节的感觉，不能够有效执行。一是在组织收入工作中，依法治税精神没能得以有效执行，存在着围绕收入计划组织收入，围绕地方政府发展指标控制收入，围绕省局欠税考核指标处理收入等问题。收入质量不高，欠税不真实等与依法征税原则相背离的现象时有发生。二是在税务执法中还存在着文书不规范、程序不统一、职责不明晰的问题，在执法过错责任追究中制度不完善，难于落实的问题，影响了依法治税的进程。三是外部执法环境对依法治税仍产生着一定的影响。如在软环境建设上，个别部门片面曲解，造成我们执法难度加大，而基层局又要承担着政行风建设的责任。所以在执法中，不能完全按法律程序公事公办，要尊重地方党委政府的一些意见，要妥善处理好执法与软环境建设的关系，难度很大。还有在税务执法中的司法保障问题，干部执法中人身安全问题，都很影响着依法治税的有效执行。

解决这些问题，还要从实际出发，实事求是。一是在收入计划安排上，能否变硬性考核指标为指导性指标，注重收入质量管理。仅以通榆局为例，由于县政府给各乡镇下达了收入任务指标，且为黄牌项目，与财政拨款挂钩，致使一些乡镇为完成收入指标，对乡镇地税分局给予了“软、硬”兼施的压力。为此，它们采取了一些较为可行的措施:一方面在内部制定了收入指标考核的五条原则，其中将出现虚假收入也列为黄牌指标，并明确指出哪个单位出现虚假收入，要追究责任人和分局领导法律责任，以文件形式将此文件发至各级政府。另一方面及时向县政府建议改对各乡镇下达的收入任务指标为发展税源指标，完不成收入任务，又没有税源的，地税分局无责任，乡镇政府承担责任。这样较好地解决了农村收入质量的问题。二是在欠税考核上，要从测重考核欠税增长率转到欠税增长率与欠税真实准确率并重上来，对查补税款形成的欠税要统一标准，统一管理。解决因查补税款入库难而产生的一部分新增死欠。三是尽快制定全省统一的税务执法文书示范文本，如税务稽查卷宗标准式样，税务违法案件卷宗示范文本，查处税务案件具体实施步骤等等。四是理顺软环境建设与依法治税的关系，积极向各级政府宣传好税收法制精神，取得各级政府的理解与支持。五是加快税务司法保障体系建设。

二、加强基层建设，是提高执法能力建设的基础

税务机关的所有执法行为，大都发生在县以下的基层局，所以基层工作是重中之重。省局在今年的工作安排上已加大了向基层的倾斜力度，基层设施建设的投入，人均经费的增长，干部培训力度的加大等等已说明这一点。但我省地税系统基层建设上的历史欠帐太多，所以这是一项长期的系统工程。加强基层建设，集中体现在两个方面，一是队伍建设，二是基础设施建设。

在队伍建设上，要树立新时期的治税思想，以人为本，有效执行。有效执行是地税管理的核心，贯穿和覆盖着整个地税工作。所以地税系统在队伍建设上要着重树立有效执行理念，提高全系统有效执行力。

一要树立新的人才观。建立科学的用人机制，全方位培养复合型人才。要建立一套鼓励、保护、发现敢为人先、敢于创新人才的机制。领导者提高执政能力，全员提高执法能力。要解决领导干部能上不能下的问题，解决干部能进不能出的问题，可采取上派、外派锻炼等办法，拓宽领导干部的视野。应建立系统的培训中心，对全员进行定期系统脱产培训，在人才培养上要舍得投入，敢于投入。

二要树立新的效率观。要用科学的眼光，可持续发展的思维，在有效执行中，要突出这个“效”字；要用邓小平理论，用实践是检验真理的唯一标准去衡量这个“效”字。不求高、大、全，要力求解决实际问题；不求形式上是怎样落实，要注重看实际结果执行如何。

三要建立科学的绩效考评体系。全面推行目标管理，是我省地税系统近几年来探索出来的比较成功的管理办法，但在目标的制定上，要实事求是；在考核的方式上，要注重日常考评，探索发挥计算机作用，力求解决人为评判所产生的问题；在考核的结果运用上，要因地制宜，落到实处。

在基础设施建设上，我省因经济原因，地税系统历史欠帐比较多。虽然目前人均经费已涨至2.4万元，但也仅能维持人员工资性支出，办公经费捉襟见肘，地方政府补充的经费多是带有前提条件的，后遗症现已显现。所以进行计算机配置、办公场所修建等基础性建设，困难重重，尤其是与国税系统相比，相形见绌。而我们的税收成本又相对要高，可人均经费仅为国税的70%，所以经费问题已成为基层建设的一个难点。对此，提以下几点建议：一是继续加大对基层经费的投入，减少基层局对地方政府在经济上的依赖，要站在全省的高度，统一协调。二是调动基层的积极因素，挖掘潜力，比如通榆局在03年、04年两个年度中，通过与乡镇党委政府协调、省局支持、市场化运作等办法，已解决了四个分局的办公场所，建筑面积达4400平方米，实际分局办公面积达2200平方米，办公条件得到全面改善。三是要努力降低税收成本，地税税收成本之高与地税管辖范围之广、税收之零散是有直接关系的，特别是个体税收，靠人海战术、拉网式清查、划片管理等，投入人员过多，征管质量上不去，税收成本却上去了。特别是对经济税源相对落后的地方，税收成本更高，但也不能因为成本高就放弃那里的税收，所以应从降低成本上下功夫。最近，通榆局搞了个体税收网上银行办税和个体税收电子地图式管理的偿试，大大节约了人力资源，将来有可能在降低税收成本上有所突破。所谓网上银行办税，就是对固定的定额管理纳税人，动员其在工商银行办理牡丹灵通卡，办税厅再与银行通过互联网连线，每月征期内由我们操作，银行自动将纳税人银行卡里相当于税款的金额划转入库，纳税人不用月月跑税务局，同时也节约了我们办税服务厅的人力。以通榆局办税厅为例，受理开通镇内近5000户纳税人的近15000笔申报业务，一个窗口一天受理500笔业务（每分钟1笔，而且大多集中在后3天时间），至少要设6个窗口，需12个人，而实行网上银行申报缴税业务后，留2个窗口4个人就能办理这些业务，工作效率提高了，纳税人满意了。所谓电子地图式管理，就是将开通镇内所有个体固定业户全部按社区、街道绘制成电子地图，并于JTAIS挂接。在实施检查时，可由检查人员携带卫星定位仪，实地按图标索引查询，对个体固定业户实行全方位跟踪稽核。而目前对个体税收检查工作需12人，实施电子地图式管理后仅需4人即可完成。当然，实行上述利用现代信息手段管税，要建立科学精细的评估体系和严格的“三级考核”办法作保障。

三、强化科学征管，是提高执法能力建设的关键

从税收征管改革实践看，当前税收征管中仍然存在着管理责任淡化，税收征管运行链条脱节，漏征漏管难以杜绝，清缴欠税执行难，稽查、检查、管理职责交叉等问题。按照科学发展观的要求，税收征管工作也应向科学化、精细化方向迈进，提高征管质量是提高税收执法质量的关键。

一是建立科学高效的征管运行体系，合理调整基层征管力量。应按国家总局提出的“管理服务、征收监控、税收法制、税务稽查”四大体系科学地统一基层内设机构。其中管理服务要突出以加强税源管理为核心，首先管住税源，重点税源、特殊行业（如房地产开发业、车辆运输业等），应设专门管理机构，重点管理，对普遍税源按区域（划片）设管理机构。在管理中要坚持管中有查，以查促管，突出辅导、宣传、服务等职能。管中的查即是日常的调查，实践工作证明，没有调查的管是抽象的，没有调查的辅导是盲目的，只有通过日常性调查，才能发现问题，才能有针对性地管，才能实行个性化辅导，才能使各项工作不流于形式。征收监管应以专业办税场所为依托，充分发挥计算机等现代信息手段，保证所有涉税数据集中采集、集中核算，一户式管理。税务稽查要以市（州）级稽查为结点，实现市级一级稽查，即市（州）局设大稽查，上收县（区）局稽查权，可将现有县（区）局稽查局人数精简，改为市稽查局派驻机构，上收审理权和处罚权，对重点税源和特定行业的解剖式检查划归稽查业务范围。县（区）局可根据实际设检查科（调查科），对普通税源的日常疑点性问题采取调查性的检查。建立与纳税人互信的诚信征税与诚信纳税机制。要贯彻查处分离的原则，不再对稽查（检查）系列下达入库指标。对查补税款的收缴，包括日常欠税的收缴，个体税收钉子户的处理，可在管理部门设执行科，也可在县局单设执行机构（类似于法院的执行厅），专司追缴查补税款、欠税和采取税收强制保全措施。税收法制系列以县局法制科为主，做好政策指导、法制宣传、税务复议、听证、案件审理工作，负责对执行机构的业务指导，保证整个税收征管工作依法进行。

在四个系列工作运转中，征管科应发挥调度及运转抠纽的作用，搞好各环节的衔接，保证各征管链条不脱节。各系列的工作，都要将对纳税人的优质服务融入具体工作之中，服务不应单独成为一个系列。

二是充分运用现代化手段，提高税收征管工作的科技含量，在统筹规划的前提下，鼓励各地开发研制有利于税收管理的软件，如能与JTAIS挂接的电子地图管理软件，能与金融、工商、政府等部门链接的银税一体化软件，工商注册信息共享系统软件，政府政务公开系统等等。

三是完善科学的征管制度，如全省统一纳税评估制度，明晰的岗责体系，科学的征管、执法运行程序等等。

四是尽快施实征管质量的绩效管理。将传统的依据手工进行的“目标管理”考评机制逐步过渡到依据信息化条件实施的“绩效管理”上来。

四、完善服务体系，是提高执法能力建设的保障

完善服务体系，提高服务能力，是在税收实践中贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，是提高税务机关执法能力的有力保证。服务体系建设，就是要在税务系统内部，建立起以政务公开为载体，以规范执法为标准，以办税服务窗口为落脚点，创建诚信征税与诚信纳税的良好氛围，将服务工作贯穿税收工作的全部。提高服务能力，是提高税务人员执法能力的基本要求。服务能力按照对象分，从内部讲，包括对上级部门和下级单位的服务能力；从外部讲，包括对同级政府其他部门和广大纳税人的服务能力。

提高服务能力首先要拓展对服务的认识，不仅从观念上要增强税收服务意识，还要从思想意识当中拓展对服务的认识。要从“人人为我，我为人人”这个大服务观做起。其次是税务机关的职能决定了为纳税人服务，让纳税人满意，让各级政府满意，让全社会满意是我们的最终目标。实现这一目标，就要从不同角度着手，拓展服务范围和领域。即，税收要服务于经济的快速持续增长、政治稳定和发展，文化建设和社会的协调。这不仅是贯彻加强党执政能力建设的主要任务，也是落实科学发展观要求的必然体现，是对税收服务观的补充和扩展。再次是要加强税收服务的基础性工作，要从小处着眼，以小见大；要在巩固现有成果的基础上，勇于创新，要创新手段，创新方式，创新载体。最后是提高干部服务能力，也就是素质建设。既可以通过系统培训，也可以用典型引路；既可以在系统内学先进，创一流，也可以借鉴系统外服务行业的规范作业；既可以在系统内创造评先争优的氛围，也可以参加全社会的争创优质服务活动。在全系统创建一个良好的服务文化氛围。