税务局责任追究问题研究

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随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立和完善，社会主义法制已成为市场经济有序运行的主要依靠和保障。税收作为一种公共需要再分配的法律手段，在市场经济运作中的宏观调控职能已无可替代，履行这种职能的税收执法人员拥有的税收执法权日显重要。如何正确行使执法权，摆脱腐化侵蚀，维护税法尊严，是当前摆在税务机关面前的一大难题。党的十六大明确指出“要与时俱进，紧紧抓住执政兴国第一要务，坚持有法必依，执法必严，违法必究，加强对执法活动的监督，推进依法行政，提高执法水平。”由此可见，解决这个难题的关键就是加强对执法权的监督和约束。

实行执法责任制、执法过错责任追究制，对于强化税收执法人员的责任，提高执法人员的业务素质，规范日常行政执法行为，推进税收工作法制化进程，加强税务干部廉政建设，都起到积极的促进作用。

一、推行税收执法责任制的意义

“治税先治人，治人先治己，治己重治权”，推行税务执法责任制，其重点就是“治权”。根据权责一致原则，人民赋予我们税收执法权，就应承担相应的责任，这种责任承担通过内外监督形成一种约束力，旨在促使税务人员正确执行国家税收法律、法规，远离随意执法和腐化执法，努力提高规范执法水平。为此，全面推行税收执法责任制，把其作为落实依法治税、规范执法行为的主“抓手”，具有一定的意义：

⒈全面推行税收执法责任制，会促使广大税务干部积极学法、用法，努力提高执法水平。公正、规范的执法，自然会在纳税人面前塑造良好的税务形象；

⒉全面推行税收执法责任制，促使加大执法力度，税收征管得以加强，从管理要收入，有利于堵塞漏洞，组织收入。

⒊全面推行税收执法责任制，有效规范税收执法权，从而使税收执法行为产生了一定的约束力。面对税务人员“责任追究”的压力，一些“人情网”、“关系网”自然会望而却步，从而使税务干部远离腐化侵蚀，保持清正廉洁。

⒋全面推行税收执法责任制，促使依法治税，规范税收服务，公平市场环境，建立良好的税收秩序，极大地保护了纳税人的合法权益，能够提高纳税人依法纳税的积极性。

总而言之，全面推行税收执法责任制，其现实意义就体现在“带好队，收好税”上，能有效解决税务内部长期存在的“淡化责任、疏于管理”的问题。

二、落实税务行政执法过错责任追究存在的问题及成因分析

（一）税务执法要求与税收法制环境存在差距

首先是纳税人的法律意识普遍淡薄，尤其是税收法律意识,税收违法行为比较普遍。如：纳税人的建帐管理问题，税收征管法明文规定：所有从事生产、经营的纳税人，都应当建立健全账务，对确无建账能力的，由纳税人申请，并且必须经税务机关“行政许可”，方可建立简易收支粘贴簿，否则，税务机关就可依法予以罚款。但目前个体、私营业户既不建账又不申请的违法现象比比皆是；又比如个体运输以及私房出租的纳税人不按规定登记、不按规定申报、不按规定缴纳的现象在各地几乎是一个共性问题。以及纳税人银行开户报告制度存在的问题等等，可以说，严格按照税收征管法，纳税人的税收违法行为在各地是无时不有，无处不在，如果对所有诸如：“应收而未收”、“应处罚而不处罚”等，一律追究税务人员责任的话，可能没有不被追究的税务执法干部，过错也难以彻底追查清楚，如此的责任追究办法就失去了其应有的严肃性和追究的真正意义。

其次，由于执法中人为因素使执法过错时有发生。其主要表现为：⒈地方政府的行政干预。税务机关作为行政执法机关，独立依法行使税收执法权，但现有的地税行政体制，又受制于地方政府，极大影响了税务机关正常的依法行政活动。如：地方政府对纳税人上访，尤其是对集体上访，总是从稳定大局出发，出面干涉地税工作。从某种程度上讲，怂恿了纳税人的违法行为，纳税人从中“受益”后，形成了遇事找政府的恶性循环，而不去寻求复议或诉讼的正当救济途径。⒉税务机关个别领导“以言代法”、“以权代法”。在现实当中，对有“头脸”人以及内部干部的“私人税收”、“亲戚税收”、“关系户税收”的涉税问题，个别领导经不住人情、面情、权力等的压力，出现内部说情、“打招呼”、以权压人、应移交不准移交等现象一时难以杜绝。“小问题”有“小领导”表态，“大问题”有“大领导”表态，似乎违法问题可大可小、税收可多可少，形成了纳税人与税务机关“讨价还价”的恶习，“固定性”税收变成了“弹性”税收，使税务执法失去了其应有的严肃性。⒊执行人员执法不过硬，“人性化”执法过浓。税务执行人员由于长期直接与纳税人打交道，比照发达地区宽松的纳税环境，对纳税人执法过于苛刻似乎有些于心不忍，对偷税犯罪移交问题就更是网开一面，宁愿将问题作变通处理或作内部解决也不移送司法机关给一棒子打死，更有甚者是对发现的问题索性隐瞒不报，或大事化小、小事化了。

（二）税务执法要求与税务人员业务素质存在偏差

税务机关是执法机关，税务人员规范、准确执法的前提必须是自身要知法、懂法。近几年来，虽然税务干部的整体素质有了大大的提高，但由于过去在用人机制的缺陷，税务机关执法人员业务素质基础脆弱，且年龄现亦日趋老龄化,在日常税收实践中接触的大多是一些简单税收的征收与管理，就是对简单业务甚至于还有一部分人员不能够“单打独奏”；对所得税、土地增值税等方面的政策，特别是涉及查帐征收平时很少触及，对财务会计知识知之甚少，无法胜任对复杂业务的需要；对一些电脑查账、涉外税收等“高科技”涉税问题就更是无从谈起。从现有基层税务人员结构上看，精通税收政策、财务会计知识、税收相关法律以及电脑知识的尚达不到四分之一。勿庸置疑，税务执法过错责任追究办法对规范执法行为不失为一项好的举措，但由于目前税务干部队伍整体素质低下，如果陡然用高标准、严要求去进行执法过错责任追究，就未免显得脱离现实。

（三）人员分工与过错责任追究有失偏颇

执法过错责任追究要公平、公正，其前提是必须首先做到对执法人员分工的公平、合理，如果分工不合理，那么就必然带来责任追究的显失公平，同时，也让被追究人难以信服。当前，税务工作的绝大部分工作量都集中在城区，随着农村屠宰税的取消、起征点的提高等因素，农村税收工作量大为减少，但农村的征管机构依然存在，执法工作量在单位与单位之间、人与人之间存在不平衡。严格过错责任追究对税务执法人员来讲，担负的工作量越大、执法的对象越多、技术含量越高，相应其执法过错的机率就越高。而现实中因税务队伍人员素质参差不齐，在人员分工上基本上是按照领导的意图作了人为的搭配：对工作能力高、责任心强、业务能力好的，恰恰其担负的工作量相应就大一些，对一些大企业等高难度的税收工作完全是依靠税务精英的“内查外堵”。相应其执法过程中的过错机率就较之其他大多数人要高，那么责任追究起来，就会出现极不公正的结果，也就是“执法的”不如“不执法的”、“做事多的”不如“不做事的”、业务能力强的不如无业务能力的、搞稽查的不如搞管理、搞管理的不如搞征收、搞征收的不如搞后勤。如此以来，执法水平高、业务能力强的，反倒成了被打击的重点对象，极大挫伤执法人员执法的积极性和主动性，有违执法过错责任追究的初衷。

（四）个人待遇与执法质量发生错位

税务机关执行的是国家公务员工资制度，从现有的工资待遇分配基本上还是停留在吃“大锅饭”，“论资排辈”拿工资，与个人的业务能力、执法水平如何毫不相干。在“分灶吃饭”的财政管理体制下，地方政府对地税机关硬性下达税收任务指标，并与既得利益相挂钩，使税务机关始终无法真正的从“税收任务”阴影中摆脱出来。这种收入与工资挂钩的激励机制，造成税源基础好而税收任务小的地区，为了担心来年增加基数，所以有税而不收、收而不介、应处罚而不处罚。相反，对完不成任务的地区，就违背税收政策去征收，如应减免而舍不得减免、提前征期、依票引税、违背税收政策征收等执法过错的现象，使税收宏观调控的作用失衡。作为税务机关来说，收入只要完成，就可一俊遮百丑，执法质量再高，任务未完成就得受挫。在围绕收入中心转，以收入论英雄、以收入论报酬的观念支配下，大大淡化了税务机关和税务人员对执法质量的重视程度。

（五）执法过错责任追究缺乏监督与制约

人非圣贤，况且税务执法过错责任实行的是税务机关内部追究，其间的公正性说不清道不明。既便是税务内设“超脱”的法制机构，也难以真正做到“超凡脱俗”，如果领导再不重视，就很容易让税务执法过错责任追究成为“口头追究”；同时，要公平、公正进行责任追究，需要税政、计会、发票、人事、监察、稽查、征管等单位的整体联动，但现实中好人主义思想占据上风，对各自发现的执法过错问题不愿上缴；执法过错责任追究工作需要一定的人力、物力、精力，并且是高素质、责任心强的人长年从事这项工作，而目前仅是依靠现有的法制机构去孤军奋战，只能是孤掌难鸣或是“蜻蜓点水”；执法过错责任追究的杂乱无章，更是让法制机构无所适从：一是征管质量考核上，执法过错作为征管质量考核的重点，二是监察室继“办法”后又出台了《关于行政错误责任追究的暂行办法》，三是能级考核再次将执法作为重要考核指标，四是稽查局又另行制定执法过错追究的有关规定。重复的责任追究有失这一作为由国家税务总局制定的“办法”的严肃性。

三、对健全和完善税收执法责任制及责任追究体系的思考

（一）对健全和完善税收执法责任制体系的思考

⒈转变理念，提高各级税务机关对推行税收执法责任制的重视程度，切实把它作为依法行政、规范执法的主要“抓手。要勇于挑战长期以来的“任务治税”思想和重实体轻程序的传统陋习。面对任务压力，税务机关应坚持依法征收、据实征收原则，从管理要收入，从严格程序执法要收入，抛弃那种通过变通政策，收“过头税”、“买税”“引税”等来完成任务的非法手段，为依法治税、落实执法责任制扫除障碍。

⒉权力机关要转变观念，对税务机关的考核应从单纯的“任务”考核转为“法治”考核，以依法征收、据实征收、应收尽收为考核依据；要严格制止政府干预和以权代法行为，营造依法行政的良好氛围。

⒊依法行政，必须要有完备统一的法律依据。这是评判执法行为是否规范的标准。所以税收法律的制定要尽量完备统一，对“多而杂”的补充规定进行整改，彻底消除“无法可依”或“依法打架”的窘况。

⒋增强执法透明度，各级税务机关要切实加强税务公开、税法宣传力度。各基层单位必须设立执法人员监督公开栏，并实施挂牌服务（动态监督岗），根据总局统一的制度范本定岗定责，公布岗位职责、工作规程和承担责任，公开执法结果，在执法牌上也同时载明，让执法者执法到哪就公开到哪，这样不但使执法者明确自己的职责，而且还要让广大群众和纳税人知晓，从而提高纳税人的评判能力和监督力度。在此基础上，建立行之有效的外部监评模式，如设立举报箱和投诉站（包括在信息网上），实行对执法人员的执法行为跟踪问卷调查，聘任纳税人兼职监察员，定期召开征纳座谈会，在被测评对象一律回避的情况下对执法人员的执法形象进行测评座谈等形式。

⒌对税务执法人员应尽快实施能级管理制度和星级挂牌服务，通过税收执法责任制的监督测评，核定执法人员的执法质量和执法水平的高低，以其执法水平高低定能定级，可分设A、B、C三星级，以挂牌形式公示，这样既可以增强执法人员之间的竞争力和荣辱感，自我加压，努力加强素质修养，提高依法行政的积极性和自觉性，又可以加强执法个体之间互相监督的力度。通过星级公示也可以增强外部监督的力度，从而推动税收执法责任制的落实。

⒍依靠科技手段建立健全内部考核机制。要尽快设立计算机税收执法考核软件，对执法责任进行量化考评，依靠计算机信息海量的特点，对动态执法个体（包括小集体）的执法情况按日记载，进行及时的信息反馈，由考核人员按月进行考评总结一次，使年度执法责任制的考评真实有据。

⒎责任过错追究应实行奖惩结合。在现行的税收执法责任过错追究制中，只明确了条条框框的过错追究条例，而没有无过错奖励条例。由于被追究过错的执法人员大都是征收、稽查一线人员，非执法岗位的人员一般不会被追究责任，长期下去会导致一线执法人员的心理不平衡。所以，笔者认为实施责任追究应实行奖惩结合，使一线执法人员既有冒过错追究的风险，也有无过错而获奖励的好处，并且在实施责任追究时应考虑被追究者的实际承受能力，要适中适度，但又要坚持有过错必追究的原则，目的是保证执法责任制的落实，促使执法人员规范执法。

（二）实行执法过错责任追究的建议

⒈进一步加大税务干部的执法培训，以尽快适应当前税务工作的需要。对于税务执法人员一律实行岗前培训，要坚持先培训后上岗、不培训不上岗、不合格不上岗，并定期组织执法人员业务培训，执法人员严格实行末位淘汰制，对长期不能胜任岗位工作的调离执法岗位，或实行强制脱产学习。真正使每一位税务执法的人员都能做到熟练掌握税收业务本领，造就一支召之即来、来之能战、战之能胜的税务执法队伍。

⒉加大税法宣传力度，优化税收法制环境。纳税人自觉守法，必须要知法、懂法、学法。税法知识繁多且政策性极强，税务机关应当通过多种方式进行广泛宣传，特别是对新政策、新规定，要及时对纳税人作好纳税辅导，做到宣传与处罚、教育相结合。对纳税人违法行为应区别对待：对比较普遍的管理性违法行为，在初步规范期间可实行提醒制，对拒不改正的坚决予以严厉打击；对纳税人偷、抗、骗税行为一经发生就应当依法处罚，构成犯罪的，应当移交司法机关处理。通过加大对纳税人违法行为的打击力度，让违法者得不偿失，并且要对纳税人违法犯罪行为实行公开处理，真正作到处理一个，教育一大片的震慑作用。长期的实践证明：对纳税人违法行为一味偏袒、迁就、放纵，甚至于对正当应缴的税款还要打折扣，那么纳税人自觉守法的意识就永远难以形成，税务机关的执法就永远处于被动，执法质量就永远不能提高。增强税法的刚性还需要各级党政领导、税务机关及执法人员形成共识，对不论是经济发达地区还是欠发达地区、贫困山区都要用一把尺子、一个标准对待纳税人，严格依法行政，确保国家的税收应收尽收，真正发挥税收的杠杆调节作用，为纳税人营造一个公平竟争的纳税环境。

⒊加强统一领导，提高对执法责任追究的认识，转变税收工作理念。推行执法责任制，关键在于领导重视不重视，支持不支持。对税务工作的思路要由“收入型”向“质量型”方向转变，对各级税务机关和税务干部的考评不要动辄以收入论英雄，不能把税收收入计划完成情况好坏作为政绩的唯一标准。同时，要彻底打破现有的工资分配制度，提高执法岗位的个人待遇，执法风险与执法待遇并存，将税务执法人员的待遇与执法数量、质量挂钩，高质量高待遇，以此激活执法人员执法的主观能动性和创造性，真正体现尊重人才、尊重知识、以人为本的税收管理理念。

⒋过错责任追究要因地制宜。执法过错责任追究是依法行政的必然，但应当符合当前实情，而不能陡然将门槛设得太高。对于征管的难点、盲区不能搞一刀切，理顺征管秩序，需要一个循序渐进的过程。对执法人员的追究也应当有所区别，要制定一个切合实际的过错追究办法。执法工作实行量化，执法人员的工作量的衡量标准应区分不同情况进行量化，如对双定户用管户数量加管片责任到人；对难管户或尚未规范的业户如：车辆、私房出租适当减少管户数量；企业、单位应按难易程度、工作量的大小进行量化。在税务干部的分工上，不搞人为强性安派，工作实行量化后，由税务干部自行选择，自由组合，避免责任追究的不公正、不合理的现象。

⒌以规范执法档案资料为切入点，确保执法资料的真实性和完整性，为执法检查夯实基础。执法档案资料是执法过错责任的重要证据，也是反映执法人员执法水平、执法质量的一个重要方面。无论是纸质档案还是电子档案，纳税户的档案资料应当反映该业户登记是否按时、申报是否按期、缴纳是否及时、滞纳金是否加收、违法是否处罚、程序是否合法、稽查是否正确以及发票的领用存等情况，每一个纳税人的档案资料从税务登记直到结束纳税义务办理注销登记为止得到全面的反映。税务机关在平时执法当中，要做到执法与档案资料同步走。为执法责任追究提供一手资料，为外围执法检查打下基础。

⒍建立健全组织考核体制，严格考核制度。将领导工作的重心转入抓考核，实行“一把手工程”。组建一支精良的考核队伍，考核机构将考核作为日常工作有计划的开展，实行一级抓一级，一级对一级负责，有问题要监督检查，有责任就要追究到底。上级考核机构应当定期组织巡回调片的执法大检查，对检查出来的执法过错现场予以严格责任追究，对下级考核机构有错不“究”、徇私舞弊的追究考核人员的过错责任，使执法检查人员真正充分发挥领导“千里眼”的作用，监督税务机关和税务人员的执法。在执法上，执法人员要找出纳税人违法的“漏子”，增强执法透明度，严格依法行政；各级领导机关和领导干部要堵住一个“口子”，坚决抵制一切歪风邪气，处处要依身作则，带头率先垂范。只有这样，税务机关的执法质量才会真正步入一个新的台阶。