财政监察组试点交流材料

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一、财政监察组委派制度的出台背景及重要意义

1、*省财政管理改革实践及存在的问题

近年来，在财政部的指导、支持和省委、省政府的正确领导下，我省在完善财政运行机制、构建公共财政体系方面迈出了重要步伐，进一步深化了预算、国库、政府采购、收支两条线、农村税费等各项财政管理改革。这些改革，使得财政资金的分配使用更加公开、公正、规范，强化了财政资金拨付环节的监督和管理。但目前省级部门及其所属单位的财政财务管理，尤其是预算管理方面仍然存在不少问题和薄弱环节，影响了改革和管理措施的效果。

为摸清存在的问题及薄弱环节，推进财政管理与监督改革，20*年4至7月份，我厅组织开展了对省政府办公厅等23个省直部门20*年度预算执行及财政财务管理情况的综合性检查；8至10月份，我们与交通厅共同组织开展了全省农村公路建设资金管理使用情况的专项检查。通过检查，我们发现政府部门财政财务管理存在着三个方面的突出问题：一是项目预算编制缺乏准确性和真实性，存在虚报项目争资金现象；二是预算执行随意性较大，擅自调整预算、行政经费超支、虚列支出、年终突击细化项目等现象较为普遍，有的甚至挪用专款；三是预算项目管理不规范，重项目轻管理，重资金轻监督，财政资金使用效率低下。这些问题产生的原因，从部门角度看，主要是财经法制观念淡薄，一味追求部门利益，公共权力约束乏力；从财政部门监督管理角度分析，主要是监督机制不完善，监督方式落后。

（1）公共财政监督机制不完善。《预算法》赋予财政部门和审计机关负有对本级各部门及其所属单位预算执行监督检查和审计监督职能。但是，财政部门对预算执行的监督检查，是对预算部门在预算执行过程中进行的同步跟踪性监察督导，审计部门则是对部门预算执行结果的审查核实，两者应各有侧重、相互衔接。目前突出的问题是财政部门对预算执行的监督机制不健全，监督检查也多在事后进行，容易与审计监督发生重叠，致使财政资金使用过程的同步监督严重缺位，对预算执行中出现的问题不能及时发现和纠正。

（2）财政监督滞后于财政管理。目前财政部门实施财政监督检查，从过程节点来看，侧重于事后检查，事前审核、事中监控相对弱化；从监督范围来看，仅限于对个别财政专项资金使用情况进行检查，对各部门预算执行情况的监督严重缺位，存在监督盲点；从监督方式、手段来看，主要采取集中性、突击性的专项检查方式，通过账簿账表查找问题，检查方式过于单一。在目前这种情况下，财政监督与财政管理脱节，财政部门无法对各部门的预算运行进行同步监察督导，很多监督检查流于形式，缺乏及时性和有效性。

（3）财政监督力量和方式与财政监督职能不匹配。按照财政部门内部职责分工，业务主管机构和监督检查专职机构都负有监督职责，但从实际情况来看，业务主管机构在人力、时间上都难以做到经常深入部门进行监督检查。监督检查专职机构限于人员少且远离监督对象，也难以对本级部门、单位的预算编制及执行实施经常性监督。我们认为财政监督机制不健全、部门预算运行监督严重缺位，是目前财政管理中迫切需要解决的重大问题。要解决这些问题，必须从完善财政监督机制、创新财政监督方式人手，适应深化和完善部门预算管理改革需要，加强对部门预算运行、资金管理使用的跟踪监控和督导检查，建立健全预算编制、执行、监督相互分离、相互制衡的财政运行机制。

2、实行财政监察组委派制度的必要性和重要性

（1）实行财政监察组委派制度符合公共财政管理改革的趋势。目前，我国正在按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的要求，建立财政预算、执行和监督相互分离、相互制约的公共财政运行机制。但从当前财政管理的环节来看，财政监督仍然是薄弱环节。财政监察组委派制度的核心就是要走出事后集中性检查的套路，既使财政监督与预算编制、执行密切联系，又与预算编制与执行相对独立，形成财政内部制衡机制，以有效减少预算编制、执行中的盲目性和随意性。因此，实行财政监察组委派制度不仅为深化预算管理改革提供了新思路，也符合公共财政管理总体机制改革的内在要求。

（2）财政监察组委派制度充分体现了财政管理特色。财政部门监督与财政收支管理有机结合，贯穿于财政收支管理资金运行全过程，这是审计监督无法替代的特色所在。如何强化这一特色，应当成为财政部门监督改革的出发点和落脚点。实行财政监察组委派制度，将监督延伸和细化到部门具体的财政财务管理工作之中，财政监察组通过经常性调查了解，深入部门预算决策、执行和资金使用过程，强化了财政监督与管理的有机融合。

（3）实行财政监察组委派制度是严肃财经纪律，从源头上、制度上预防和惩治腐败行为的重要举措。党中央、国务院非常重视从源头上治理腐败。20*年1月，中共中央在印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中明确指出：“加强对财政资金运行的监督，健全公共财政体制，规范财政资金分配行为。监督检查部门预算、国库集中收付制度、政府采购和收支两条线管理的落实情况。”20*年2月，总理在国务院廉政工作会议上指出：“完善预算编制、执行的制衡机制，强化对预算执行的监控”。从这个角度来讲，实行财政监察组委派制度，集中体现了对政府各预算部门财政事务方面所拥有的自由裁量权的监督和制约，对于加强对公共权力的监督和制约，从财政源头上防范腐败行为必将发挥重要作用。

二、财政监察组委派制度的总体设想和基本内容

1、财政监察组委派制度的设计思路

（1）学习借鉴国内外财政监督管理先进经验，转变财政监督思路，创新财政监督方式。针对财政监督工作中存在的突出问题，我们对当前国内外加强监督管理的经验做法进行了系统的考察和研究。综观国外发达国家的公共财政监管机制，实行财政监察员委派制度是较为通行的做法。中央财政部门向中央各部门和各大区委派财政监察专员，并赋予其确定的责任和权力，代表政府对其财政财务活动，尤其是预算执行实施就地监督，以防止财政资金的滥用浪费和源于财政性资金的腐败行为。我省在借鉴国内外先进经验的基础上，经过深入研究论证，认为向同级预算部门委派财政监察组实施就地监督，可能是更为有效的财政监督方式。

（2）履行法定职能，重点解决部门预算运行监督不力问题。《预算法》第71条和《预算法实施条例》第51条明确规定，对部门预算执行实施监督检查，是财政部门必须履行的法定职责，这也为我们实行财政监察组委派制度提供了法律依据。同时，根据我们对全省财政收支资金结构的分析，在省级和中央下达的经济建设及事业发展专项资金中，通过省直部门直接分配管理的占80％以上。因此，省直部门的预算运行是财政资金，尤其是专项资金监督管理的源头。针对目前情况，我们的设计思路是：通过委派财政监察组，重点加大对省级预算部门，特别是资金量较多的政府部门财政财务管理活动的监督力度，将监督触角直接延伸到预算部门，对部门预算运行实施全方位、经常性监督，以彻底解决财政监督缺位问题。

（3）明确分工，相互制衡，增强政府财政监督整体效能。在我国财政监督体系中，审计机关和财政部门由于没有明确划清两者在实际工作中的职责范围，致使在监督工作方式、时间、内容、对象上存在交叉和重叠，削弱了政府财政监督的整体效能。我们认为，实行财政监察组委派制度，对于明晰两家职责分工，提高政府财政监督的综合效能，不失为一个有益尝试。在此模式下，财政部门通过向同级预算部门委派财政监察组实施监督，能够充分发挥自身的业务优势，强化事前决策型监督和事中控制型监督，尽量把问题解决在萌芽状态，突出财政监督的管理特色。审计机关则重点对政府部门和下级人民政府的预算执行结果实施事后监督，着力揭露严重违法违规问题和经济案件，发挥警戒作用，从而形成各有侧重、各负其责、相互配合的政府财政监督格局。

2、财政监察组委派制度的工作规划及试点单位选择

财政监察组委派制度的工作规划是：对掌管财政性资金lO亿元以上的部门，单独委派财政监察组；对掌管财政性资金10亿元以下、1亿元以上的，每2至3个部门委派1个财政监察组采取巡回方式监管。以上这些委派财政监察组的部门，财政性资金总额大约占省级预算部门财政性资金总量的60％左右。对于其他部门，只选择重点建设项目或重点支出项目委派财政监察组或财政监察员。

对于试点单位的选择，主要考虑三方面因素：一是掌管财政性资金数量较大；二是省市系统管理体制较为复杂；三是社会各界较为关注。依据以上原则，我们选择了省交通厅、省国土资源厅、省教育厅和省林业局等四个部门为首批试点单位。

3、财政监察组委派制度的基本内容

（1）财政监察组的工作性质和职责任务。财政监察组是经省政府批准，由省财政厅委派到省直部门专司财政监督职责的工作机构。其职责任务是：监督派驻部门(包括所属单位)贯彻执行国家财政法律、法规和财务会计制度情况；预算编制的程序和内容，财政收入的征收、缴纳和财政性资金的管理、使用；财务管理、会计核算和各项财政、财务制度执行、预算执行结果和专项资金使用绩效情况。通过监督检查发现问题，及时向省财政厅报告有关情况及处理意见、建议。

（2）财政监察组的监督方式和程序。财政监察组采取列席部门相关会议、参与专项资金项目立项活动、调阅相关文件和检查会计资料、查询金融机构账户以及对专项资金进行跟踪检查等方式，对派驻部门进行经常性监督和重点检查，并作出工作报告。对于检查中发现的问题，由省财政厅依法做出处理、处罚决定，必要时，向省政府报告；对检查中发现的违纪问题，及时移交纪检监察机关调查处理。其工作规则是发现问题、报告情况，并负责监督落实省政府和财政厅处理意见，不干预派驻部门工作、不直接处理问题。

（3）财政监察组的委派和管理。财政监察组的委派和管理工作由省财政厅具体负责。财政监察组设正、副组长各1人，实行组长负责制，人员由省财政厅按照规定程序和审批权限选任。需要委派财政监察组的省直部门，实行一年一定，由省财政厅提出委派工作方案，报经省政府批准后执行。

（4）派驻部门的监督责任。财政监察组的监督既不代替审计监督，也不代替派驻部门自身监督。各预算部门仍然负有对所辖机关事业单位财政、财务的监督管理责任，对本部门财政资金分配、使用的安全、规范和绩效负责。如果部门在财政、财务管理方面发生了违法违纪问题，造成了损失，按照《财政违法行为处罚处分条例》规定，首先追究的还是部门领导的责任、部门财务管理机构负责人以及直接责任人的责任。但财政监察组如果没有发现客观存在的较大财政违纪违规问题，或未能监督落实省政府和财政、审计部门的处理意见，也要承担连带责任。

三、财政监察组委派制度试点工作进展情况

20*年以来，我厅在省委、省政府领导的支持关怀下，认真谋划，制定办法，积极运作。20*年6月份，我厅在向省委、省政府主要领导汇报以及与省政府有关部门多次沟通协调的基础上，向省政府正式呈报了《关于借鉴国内外财政监督经验在省直部门进行财政监察员制度试点的请示》。同时，广泛搜集整理并及时报送了《财政监察员有关资料》、《法国财政监督体系及其借鉴意义》、《财政监督与审计监督之区别》、《财政监察员派驻制度若干问题研究》等近三万字的论证资料，为省编办研究意见提供了比较详尽的参考依据。

20*年10月中旬，省编办正式批复财政厅成立两个财政监察组，并相应增加2个处级职数。随后，我厅研究起草了《向省直部门委派财政监察组工作办法(试行)》和拟在省交通厅、省国土资源厅、省教育厅和省林业局4个部门进行试点的工作意见，于20*年初正式呈报省政府。今年3月份，省政府批准了试点方案并以办公厅名义正式印发《*省财政厅向省直部门委派财政监察组委派试点工作取得实质性进展。在此期间，我厅按照省编办《关于在省直部门开展财政监察组派驻制度试点工作的通知》精神，设立了两个财政监察组，从有关业务处室推荐选拔了委派人员；着手建立工作机制、研究工作方案，起草了《*省财政厅财政监察组工作规则》和《财政监察组委派制度试点工作实施方案》，进一步明确了财政监察组的职责任务、组织领导、工作方式和廉政纪律等，确定了财政监察组进驻部门后的工作方案，提出了20*年的工作目标和要求。20*年4月7日，省政府召开了财政监察组委派制度试点工作会议。4月18日，财政监察组正式进驻省交通厅、省国土资源厅、省教育厅和省林业局。目前，两个财政监察组已分别按照工作方案开展工作。

四、目前试点工作的缺陷以及下一步工作措施

虽然我省向省直部门委派财政监察组试点工作已正式启动，但我们感到还有需要进一步研究解决的问题：一是财政监察组的执法手段有待强化。向省直部门推行财政监察组委派制度涉及面比较广，各部门也比较敏感，基于谨慎稳妥地考虑，目前，财政监察组的职责定位是旁站监督、观察监督，不处理问题，不发表意见，对发现的问题，及时向省财政厅或省政府报告，由省政府或省财政厅对发现的问题提出处理意见。因此，财政监察组仅具有知情权、报告反映权和对处理结果的监督权，对于派驻部门并无资金支付审签权、制止纠正权、资金账目冻结权和行政处罚权等硬性制约手段，监督执法的力度受到局限。二是财政部门内部关系有待进一步理顺。目前，财政监察组委派制度的实行，虽然明确了财政监察组对部门预算运行进行监督检查，负直接监督责任。但是，从财政部门内部各机构管理职责的划分和调整来看，财政部门内部各业务机构仍负有部门预算运行监督职责。因此，随着试点工作的逐步推进，应不断完善科学合理的等距离办法，对财政监察组和各业务机构的职责划分加以明确界定。

为积极稳妥地推进试点工作，我们将重点抓好以下工作：

1、积极探索，大胆实践，确保试点工作取得实效。一是认真分析部门在预算编制、执行及财政资金管理使用中的主要问题和薄弱环节，研究提出完善制度、规范管理的措施建议，确保试点工作取得实效。二是加强对内、对外协调，不断完善财政监察组工作的运行机制。三是加强调研，为深化和完善财政监察组委派制度提供理论支持。

2、及时总结经验，完善相关制度办法，为财政监察组委派制度的全面推开打下坚实基础。按照积极推进与稳妥实施的原则，结合试点工作实践，针对工作中出现的新情况、新问题，及时总结经验，完善相关制度办法，为财政监察组委派制度在省级其他部门以及重点建设项目的全面推开打下坚实的基础。按照目前设想，暂不向各市财政部门委派财政监察组，但要积极引导各市财政部门按照我厅《关于加强省级财政专项资金监督管理的通知》中确定的，财政专项资金实行“分级管理、分级监督、各司其职、各负其责”的原则，根据各地实际情况，参照省厅做法，向市直预算部门委派财政监察组，逐步形成省、市两级部门预算运行的监督网络。

3、加快地方性财政监督立法步伐，为财政监察组依法行政提供法制保障。以国务院颁布实施《财政违法行为处罚处分条例》为契机，抓紧《*省财政监督办法(草案)》的研究、修改、论证工作，争取年内颁布执行。重点是划分各级政府和财政、审计等执法部门以及预算部门(单位)的监督管理责任，明确省级财政部门派出监督机构的执法地位及权限，规范财政监督方式和程序，保障和促进财政监察组工作以至全省财政监督工作向法制化、规范化方向更快、更好地发展。