政府绩效评估职能定位交流

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遵循政府绩效评估的职能定位和民主原则，是对政府绩效有效管理的前提和基础。这样的前提和基础旨在理清两个基本问题：一是，在任何情况下，政府的职能总是有限的，一方面，对于政府自身来说，不能认为可以做任何的事情；另一方面，对于社会来说，也不能要求政府承担所有的责任。二是，从归根到底的意义上说，良好的政府绩效究竟如何，应该得到人民的认可和认同。人民对于政府的拥护、支持和赞成，是政府良好绩效的最为有力的说明。

政府绩效评估既是政府内部管理的一个重要工具，在现代民主政治取向下，也是人民规范政府行为的重要手段。其基本的方法是，评估主体根据各级不同政府以及政府不同部门的职能定位，设定特定的政府绩效评估体系，对政府的作为及其业绩进行评估，以测定一定政府或者政府部门的管理水平和管理效率。

作为一个正面对着社会转型以及政府变革的我国政府，开始将政府绩效评估的理念和方法运用于政府管理领域，对于推进我国政府的改革，提高政府治理社会的水平，具有十分重要的意义。但是，鉴于我国政府的传统基础以及实现自身变革的使命，在设定我国政府的绩效评估体系中，有两个基础性的问题特别需要引起足够的重视。这两个基础性的问题就是：绩效评估的职能定位与民主原则。

强调这样两个基础性的问题，主要是因为：第一，从目前我国政府的实际运作状况来看，政府职能转变的任务尚未完成，尤其是，如何按照构建社会主义和谐社会的要求来实现政府职能的转变，其任务十分艰巨。第二，根据我们党关于政治体制改革的一贯主张，推进政治体制改革一向是而且在以后更加是我们推进全面改革的重要任务。而随着政治体制改革的深入，政府价值、政府导向、政府与社会的关系等等一系列的重大问题都将发生一些变革并趋于完善，而这种变革趋于完善将直接影响到对政府绩效的管理。第三，如果不从一些基础性的问题出发来思考并设定对于政府的评估体系，那么不仅不能有效地规范政府的行为，而且对于政府的发展从而对于社会的发展还会带来不利的影响。

政府绩效必须以其准确的职能定位为基础

改革开放以来，有目共睹的是，我国经济体制改革和经济发展在政府主导下取得了巨大的成就，尤其是，政府的财政收入大幅度增长，政府做成了很多宏大的事情。在这种情况下，各级政府及其官员似乎又开始滋生政府“无所不能”的心态。于是，尽管我国已经初步建成了社会主义市场经济的体制，政府职能也由此而发生了一些实质性的变化，但是，那种“全能政府”的传统和惯性普遍存在于政府文化之中。在这种情况下，一些地方政府所设定的政府绩效评估体系就难以摆脱这种“全能政府”的影响。

从严格意义上说，政府的业绩与成效，是政府存在及活动过程之中通过发挥其功能和作用而取得的成果。在这里，需要遵循的一个必然的逻辑是：业绩和成效是建立在其准确的职能基础之上的。只有在解决了政府是什么、应该干什么以及不能干什么的基础上，才能谈得上其绩效问题。

在人类的政治发展进程中，有关政府角色和职能的问题一直是思想家讨论的热点。根据传统的政治理论，在关于政府角色和职能的问题上，一般有如下三点共识：一是，政府是社会公共权力的主体，以履行公共事务的管理为其基本职能。而所谓公共事务，主要是指维系公共安全和公共秩序范围内的事务，本质上是指社会个人不能管、不愿管、也管不好的那些事务；与此相适应，过多地增加政府的职能，将会使政府的权力过度扩张从而使人民的权利受到侵犯，并直接间接地影响到社会的健康发展。二是，政府执掌的是一种受托的权力，其职能的范围及其行使受到委托人即人民的制约。三是，一个好的政府应该以维系社会公平和正义、促进社会的善业和人民的道德发展为其基本职责。这种政府职能的一般范围和使命，正是由政府自身的性质所决定的。恩格斯在其名著《家庭、私有制和国家的起源》中明确指出，国家的权力是一种公共权力，它“凌驾于社会之上”，其基本的职能正是凭借其这种公共性的权力，协调社会矛盾，缓和社会冲突，将社会保持在“秩序”的范围之内。

从这样的角度看问题，尽管近年来的一些研究注意到了政府的绩效问题，并且也制定了一些关于政府绩效的指标体系，但是很显然对于上述的原则关注不够。其根本的原因，就是没有从政府职能定位的角度来研究政府的绩效问题。长期以来，我们一向有一种“政府万能”的理论和实践传统，尽管由于市场经济体制改革提出了政府职能转变的问题，但是在理论和实践上至今没有能够解决政府的性质及其职能的根本问题。乃至于到目前为止，政府依然有一种“无所不管”、“无所不能”的思维惯性和行为惯性。

这种传统的思维惯性和行为惯性，不仅影响到政府职能的准确定位，影响到政府及其官员的行为，而且同样也反过来影响到社会成员对于政府的认知和评价。尤其是，在将社会发展的正效应归于政府绩效的同时，社会往往也把社会发展进程中所发生的一些问题归于政府的作为或不作为。这种情况在实际上又导致了政府的负荷日益加重，以及政府职能的不断扩张。

另一方面，恰恰是有一些传统上公认为是政府职能和责任的领域，我们的政府尚没有引起高度的重视，因为没有能够引入政府绩效的范围。譬如说，社会秩序和道德风尚问题等等。由此我们不可回避这样的严峻现实：在GDP逐年增长的情况下，社会秩序、两极分化、人伦关系、道德风尚等等的状况却越来越成为当下的关注热点，甚至也越来越成为影响社会和谐发展的重要因素。

政府绩效的评估权最终在于人民

政府绩效的评估权最终在于人民，即如邓小平同志所说，要以人民“拥护不拥护、支持不支持、赞成不赞成”为准则。

在现有的政府绩效评估工作中，基本上是一种政府的内部管理手段，即评估主体是政府自身，除了一定的政府有一些自我评估以外，一般是上一级政府评估下一级政府。同时，在政府绩效评估中，也偶有一些通过社会评估的某种机制来对政府的专项工作进行评估的方法。

从归根到底的意义上说，一个具体的政府或政府部门是否有绩效、到底有多大的绩效，其最有发言权或评价权的只能是人民。古希腊思想家亚里士多德在谈到对于不同政体的评价时就曾说过，对一桌菜肴好坏的评价权应该在于食客而不是厨师，对一座房屋好坏的评价权在于住户而不是建筑师。这个道理也应该成为我们今天对于政府绩效评估的一个基本原则。人民具有对于政府绩效的最终评估权，是现代民主政治的基本要求。诚然，不同层次、不同地方甚至不同部门的政府应该具有关于其绩效的不同要求，但是对于任何政府的绩效都应该遵循这样的评价原则，那就是：政府及其部门的作为和效果是否得到了最大多数人民的认可和赞同。通过人民群众对于政府及其部门之绩效的认可和赞同的评价机制，既可以非常直接地将政府及其部门的行为规范在正确的宗旨范围之内，也可以非常客观地对政府及其部门的绩效作出公正合理的评价。

政府绩效评估的“政治账”与“经济账”

从政府绩效评估的民主原则看问题，政府及其部门的绩效还应该始终与成本相联系，离开了成本谈绩效，这是毫无意义的。现代民主政治条件下的政府非常注重政府管理的成本意识，用我们的话语来说，政府管理既要算“政治账”，也要算“经济账”。在这个意义上就是说，纵然一个政府或者政府部门干出了许许多多的光辉业绩，但是如果其花费了很大很大的成本和代价的话，也不能视为其有良好的绩效。而且，这个所谓成本和代价既包括了有形的钱财等等成本，也包括了无形的精神成本和社会成本。

传统的政府管理与企业管理具有重要的差别，尤其明显的区别是，企业管理以盈利作为其行为的宗旨，而政府管理不能以是否盈利作为其行为的或者是制定政策的依据。尽管现代的政府管理并没有改变其公共管理的性质，因而依然以其非盈利性政策目标为其行为的依据，但是，现代政府管理也已经越来越注重其管理的成本问题。

当然，政府绩效与成本的问题本身是一个非常复杂的概念。譬如说，仅就绩效而言，究竟哪些方面的绩效才体现为一个政府或一届政府的执政之业绩，或者是哪些成果和效率能够反映这个时期或那个时期政府的绩效，这本身是需要主观设定的。通常来说，人均GDP的增长、公民政治权利与社会权利的实现程度、治安状况与犯罪率、社会福利指数等等，都可以被视为政府及其官员的政绩范畴。而执政的有形成本主要是指政府在一定时期执政所投入的人力和财力之总和。

需要说明的是，有的时候一定的执政主体在投入了一定的人力和财力以后，其“产出”的效率不一定能够在短时间内能够被认定。如在公共教育方面的投入，根据所谓“十年树木、百年树人”的说法，就很难对此作出关于效益的评估。诸如此类的问题说明，政府及其部门的绩效评估体现出非常复杂的状况。

遵循政府绩效评估的职能定位和民主原则特别重要，可以说是对政府绩效有效管理的前提和基础。这样的前提和基础旨在理清两个基本问题：一是，在任何情况下，政府的职能总是有限的，一方面，对于政府自身来说，我们不能认为可以做任何的事情；另一方面，对于社会来说，也不能要求政府承担所有的责任。二是，从归根到底的意义上说，良好的政府绩效究竟如何，应该得到人民的认可和认同。就是说，人民对于政府的拥护、支持和赞成，是政府良好绩效的最为有力的说明。

总而言之，如上所述，政府绩效评估仅仅是政府内部管理的一种手段，要推进政府变革和发展，诚如同志在十七大报告中所指出的，还是要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。