西方税源监控交流材料

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西方市场经济国家的市场经济体制运行的历史悠久，不仅在经济体制和企业管理方面比较先进，而且在包含税务管理在内的政府公共管理方面也有许多比较先进之处，其中，作为税务管理重要组成部分的税源监控和管理更是有着充分体现和符合现代市场经济规律的地方，非常值得我国学习借鉴。

一、西方市场经济国家在税源监控和管理方面的一些主要做法及经验

1、合理的组织机构设置形成了税源监管的组织保证。

西方市场经济国家在税务机构设置时，尽可能的做到权责划分明晰，彼此之间避免存在领导和被领导的关系，而是业务联系，征收、管理、稽查各部门相互协调，相互配合。

第一、按照经济区域、税源区域设置机构。具体机构的设置通常打破行政区划的限制，往往根据全国的经济区域、税源集中和分散程度以及纳税大户的分布情况以及税收情报的可获得程度（在中心城市）设置大区税务局（Regionalbureauoftaxation）及其下属派出机构以及若干税收征收（服务）中心。这样的机构设置格局更利于税务当局实施高效率的税源监控和管理。以美国为例：国税局将全国分为7个大区，7个大区的大区税务局都设在大城市。在7个大区税务局之下，还设有10个税务征收中心、63个税务分局（DistrictOffice）和遍布全国的约800个税务支局（BranchOffice）。其中10个税务征收中心分别设在东北区、纽约区、费城区、东中区、东南区、中南区、西南区、中西区、中北区和大湖区，与税务中心平行的63个税务分局以及下属的税务支局主要设在一些重要城镇。

第二、地方税机构设置具有很大的独立性和自主性。在西方联邦制国家中地方政府具有较广泛的立法权条件下，地方税已形成了一种比较独立、成熟的体系，运行良好。尤以美国为代表，各州和地方政府的税收管理机构依据各自的税收分布情况单独设置，机构名称和工作范围并不一致，州和地方的税收管理机构负责本级政府税收的征管工作，与联邦政府的国税局在税款征收、纳税审计和税收情报等方面建有一定的协作关系。

第三、机构的设置充分体现了对查处税务违法案件的重视。一些西方国家已在查处税务违法案件方面走出了一条专业化与社会化相结合的成功之路。在日本，全国11个国税局内部都单独设有稽查部，其国税检查官人数占国税征收人员的1/3以上。国税局还设有海外税收调查机构，经常到海外调查日本企业在国外分支机构的收入、财产情况。在俄罗斯，1993年6月组建了税务警察机关，负责查明和制止税务违法活动，采取强有力的措施避免国家税收收入流失，俄罗斯税务警察机关成立的短短数年间，较好的发挥了其作用，查处了大量的税收违法犯罪案件，仅1997年就揭出了2.1万起税收违法案件，成功的追回了132万亿卢布的欠交税款。在加拿大，专门成立了反避税部，以减少跨国税源及税收收入的流失。此外这些国家还充分借助会计师事务所、审计师事务所以及税务师事务所及其它类似的社会化的专业组织力量打击税收违法行为。

2、不断完善、健全的管理方式、管理措施是实现有效税源监管的制度保证。

第一、对国内一般税源建立了一系列行之有效的监管措施。

首先，广泛推行纳税人登记编码制度。为了增进对纳税人收入、财产方面的了解及相应的税源监控和管理，多数西方国家都建立了全国性的纳税人登记号码，运用计算机管理纳税人的信息资料。以美国为例，联邦税制以个人所得税为主，绝大部分纳税人为个人纳税义务人，因而税收非常分散，纳税人的收入和财产来源极其复杂，其计算机系统采用统一的代码对纳税人进行登记，税务登记代码和社会保障号码一致，如果没有税务代码就不能在银行开户，就无法享受社会保险，交易合同没有纳税代码也无效。在美国，没有纳税代码是寸步难行的。由于代码的通用性，税务部门很容易与其它部门交换信息，使得税务登记的信息来源非常丰富，如来自企业行业主管部门的信息、执照发放部门的信息等等。通过这些信息和档案，税务当局就基本上掌握了全国税源的大致状况。除此之外，意大利建立了全国性的（所有16岁以上公民）纳税人税务编码卡制度。

其次，运用不同的纳税申报表，增强纳税人建帐建制的积极性。比较具有代表性的是日本。在日本，针对纳税人财务会计核算制度的状况，分别实行“白色申报表”（Whitereturn）和“蓝色申报表”（Bluereturn）制度。会计核算不健全的纳税人使用白色申报表，会计核算健全的纳税人由税务当局核发蓝色申报表。使用蓝色申报表的纳税人在税收政策和征收手续上可享受一定优惠待遇。如，个人所得税纳税人，一年可获得10万日元的扣除；对其从工资收入中支付给与其共同生活的亲友的某些款项，允许作为费用列支；纳税人申报所得额如有差错，税务当局一般不给予处罚。蓝色申报表制度的实施旨在鼓励纳税人在健全账簿文书的基础上进行正确的申报，而使用白色申报表的纳税人则无权享受上述待遇。日本在这一差别申报表制度的推动下，纳税人的财务会计制度普遍加强，在一定程度上促进了税务机关的税源监控和管理工作。

再次，实施严格的发票管理制度。在推行规范化的增值税（VAT）的西方工业化国家里，税务当局都把对增值税专用发票实行统一、严密的管理作为实施增值税税源监管的一项重要内容。对纳税人，除向最后消费者销售货物不须开具专用发票外，其它购销活动都必须开具专用发票，从而使各购销单位之间可运用专用发票的各联（一般为四联）相互交叉核对，起到相互牵制、减少逃漏的作用。韩国财政部利用电脑对VAT专用发票进行大规模交叉审核，核对率达到40%，据此控制了增值税税源的85%。其它国家，如英国采取了重点抽查核对的办法，对纳税人偷漏税的企图无疑起到了一定威慑作用。

最后，实行有效的源泉扣缴和预付暂缴制度。在实行以所得税为主的税制结构的西方工业化国家里，源泉扣缴被广泛作为实行税源监控管理的一项重要制度。在个人所得税方面，许多国家如加拿大、比利时、意大利、荷兰、瑞典、新西兰、挪威等都在税法中明确规定，对工资薪金所得实行源泉扣缴。英国对个人的公债利息所得、工薪所得和公司股息所得实行源泉扣缴（Pay-as-you-earn,PAYE）。澳大利亚除实行PAYE制度外，还规定，那些通常使用现金支付雇员薪金的行业（如建筑业）必须对根据合同所取得的劳务款项按来源预提税收，即所谓的“指定支付制”。在公司所得税方面，许多国家一般采用以自行估算申报为基础的分期预付暂缴、年终结算申报的办法。如美国规定，所有公司都必须自行估算所得额及暂缴额，按季分期缴纳税款。预估时，一般以上年度应纳税额为预估基础，若预估暂缴税款低于本年度应缴税额的80%，就对低估部分加征短估金（Under-pre-assessedfines）。

第二、对跨国税源国际避税的监管措施

首先，实施跨国公司转让定价调整。转让定价是跨国公司进行国际避税的主要手段，西方各国大都制定和实施了转让定价规则。如美国《国内收入法典》482节早有这方面的规定。1990年至1994年间，美国因转让定价调整而增加税收收入450亿美元。国际上运用较多的调整转让定价的方法有可比非受控价格法、再销售法和成本加利法和其它方法（如比较利润法、交易利润法）。近十年来，西方部分国家（主要是美国、日本、澳大利亚、加拿大、西班牙、英国和新西兰等）还先后引入了预约定价协议（Advancepricingagreement，APA），它是纳税人事先将其和境外关联企业之间的在原材料设备购置、产品销售、利息和劳务费、特许费的支付或收取方面的内部交易与财务收支往来所涉及的转让定价方法向税务当局报告，经审定认可，作为计征所得税的会计核算依据，并免除事后税务机关对转让价格进行调整的一份协议。APA实质上是把转让定价的事后调整改为预先约定，是对跨国税源进行监控和管理的一种有效手段。但APA制度仍然存在一些缺陷，如适用范围较窄（如美国的APA程序只适合于年交易额在5000万美元以上的关联企业）、其优势只有在双边或多边协议中才能发挥出来、对那些自觉依法纳税的大跨国公司不公平等。

其次，资本弱化规则的实施。资本弱化（Hiddencapitalization），又称为资本隐藏，指由跨国公司资助的公司在筹资时采用贷款而不是募股的方式，通过增加利息支付减少利润从而达到规避所在国纳税义务的做法。当跨国公司在考虑跨国投资时，需确定新开办国外企业的资本结构，此时，它们往往会通过对贷款和发行股票进行选择，来达到全球税负最小化的目的。在遏制跨国融资的资本弱化方面，多数国家都规定了法定的债务/资本比率，一般多在3:1左右，近年来已降至2:1，以至1.5:1，比率愈来愈低，规定愈来愈严格。凡超过此法定比率的贷款，或是利率不符合正常交易原则的可疑贷款，其利息均视同股息，不准在计税时扣除，还应依法征收股息预提税。有的国家如加拿大规定更严格，凡是关联企业或控股公司的贷款利息一律不得扣除计税。德国和比利时均有“推定股息”的规定，授权税务部门对可疑的利息可以按事实“推定”为股息，纳税人不服应负举证责任。

再次，实行“CFC法规”。在制裁通过受控外国公司（CFC）避税方面，多数国家均规定，凡是在避税地设立的受控企业，每年的利润不管是否分配，均视为已分配汇回居住国，并已由股东企业收取，就控股股东按持股比率把应分得的股息计入当期应税所得额，在居住国纳税，这就是所谓的“CFC法规”。近几年来，CFC法规的制裁范围有不断扩大之势，原只针对母公司控制的外国子公司，现在母子公司均不只限于公司，合伙企业或国内居民持有一定股份的外国公司均适用CFC法规。原仅制裁设在避税地的受控公司，现扩大为设在一切低税管辖区的受控企业。如法国、意大利均有类似的规定。

第三，对新兴电子商务税源的监控措施。随着“网络时代”的到来，通过国际互联网进行交易的电子商务活动正在全球范围兴起。据有关资料统计，2002年全球电子商务营业额突破了4000亿美元。这一新生事物的出现使传统国际税收管理和税源监控变得相当困难，这主要表现在：①电子商务的无纸化、虚拟化交易使收入来源地的确认标准不再适用；②电子商务使得商品、劳务和特许权难以区分；③电子商务使用的电子货币支付增加了税务稽查的难度；④跨国公司之间的转让定价交易将更为普遍；⑤电子商务活动的流动性和开放性使从事网上交易活动的纳税人更易产生跨国所得，由此出现税收管辖权交叉重叠的问题，将引起各国间税收利益的重新分配，等等。面对电子商务的迅猛发展给税收征收和管理以及税源监控带来的严峻挑战，西方各国研究制定了具体的监控和管理措施：1、欧美部分国家提出了建立以监管支付体系为主的电子商务税收征管模式的设想，如德国联邦财政部设计了通过金融部门资金流动来征收商品税的方案，针对不同的网上贸易支付方式采取三种方法征收商品税：①在信用卡支付体系中，由颁发信用卡的银行负责从所收佣金中扣缴税收；②在客户账户支付体系中，由客户在直接划款给售货方的同时扣缴税款；③在电子货币支付体系中，由银行负责转账，并在发行或兑现电子货币时扣缴税款。2、为确保对电子商务交易实施有效的监控，欧盟国家普遍建立了独特的电子发票制度。如法国规定，企业必须按照税务当局的几种技术标准之一实施电子发票的制作、开具；电子发票的开具必须通过认证机构（Certificationauthorities,CA）认证，以便税务机关在税务稽查过程中从认证机构调取有关的电子证据；只有法国公司之间开展的BtoB（企业对企业）业务才能使用电子发票。3、设立专门的电子信息稽查机构从事对电子信息的税务稽查工作和有关国际合作工作。4、海关、警察、市场管理机构等部门也设立专门的电子商务检查机构，并与税务当局的电子信息稽查机构一起对电子商务交易进行跟踪，实现信息共享。5、加强国际合作。为了应对电子商务的超国界性，法、德等欧盟国家都在积极合作，共同谋求全球电子商务税务管理机制的建立。

3、计算机信息化的深入发展为税源监控提供了技术保证。

在西方市场经济国家里，税收征管全过程的高度电子化及电脑全面联网为税务当局实施全面、高效的税源监控和管理以及进行税收信息情报资料的分析与利用创造了条件。

许多西方市场经济发达国家都设置了计算机控制中心或数据处理中心，接收和分析处理纳税人的电子申报数据（澳大利亚80%的纳税人采用电子申报方式），并同时在全国各地形成联网，与其他各部门（银行、保险、海关等）进行信息交换以便实施交叉稽核，逐步形成了比较广泛、严密的税源及税收监控网络。

美国从60年代起，开始在税务系统中采用计算机技术，目前已形成了由东海岸国家计算中心和按地区设立的10个服务中心（1995年精简合并为3个）组成的计算机电子化系统，负责完成纳税申报表的处理、年终所得税的汇算清缴、纳税资料的收集储存、税收审查稽核、票据判读鉴定以及税收咨询服务等工作，通过遍布全国的计算机网络，每年可处理个人和公司所得税申报表2亿多份、相关税源信息13亿份。目前美国联邦税收收入约有80%以上通过计算机系统收上来的。重视运用先进技术管理税收是美国的一大特色，仅1997年，联邦政府就拨付336亿美元用于税务局的技术更新，其中改造计算机信息系统花费206亿美元。现在美国已利用互联网在税务部门与纳税人以及其他个人和组织之间构建起快捷的税收信息通道。纳税人通过国内收入局（IRS）网站即可查到税收各方面的情况，还可以在网上处理纳税事宜，每年有几百万纳税人使用IRS电子服务来报税。

最近，美国还启用了一种运用了“数据挖掘”信息技术的新征管软件，这种软件的优点在于纳税申报表上的数据在录入时要经过过滤，那些有偷逃税嫌疑的纳税人的申报表会很快被挑选出来；澳大利亚不但在全国税务机关内部全面运用计算机系统管理纳税申报、办理出口退税、处理公文流转等日常管理工作并实现了全国联网，而且与政府的有关部门如海关、保险、金融及大企业实现了互联，为其有效实施税源监控及有针对性地开展税务审计打下了坚实的基础。澳大利亚还开发了大量的全国统一适用的税收管理应用软件，包括税款征收管理软件、办公自动化管理软件、纳税服务管理软件等；意大利是欧洲最后实现税务管理计算机化的国家，但她却拥有欧盟国家最成功也是最大的税收信息管理系统ITIS（ItalyTaxInformationSystem.ITIS）。ITIS数据处理中心设在罗马，财政部借助ITIS对意大利全国的税收工作进行管理，并通过意大利公用数据网和欧洲公用数据网，实现税务机关与纳税人、政府其它有关部门及欧盟各国信息交换和数据共享。

二、对进一步完善我国税源监控和管理体系的启示

1、合理设置机构。

第一、完善分税制机构体系。我国1994年税制改革后，确立了中央和地方的分税制度，同步建立了国家和地方的税收征管机构。这套机构体系总体上能够适应新税制的运作，但仍存在一定的缺陷，有必要借鉴西方国家的先进做法，完善组织机构。科学设置税种的管辖权是完善机构体系的关键。税源监控和管理要求税务机关充分掌握税种的特点，尽可能地取得有效税源信息，因此，必须明晰地划分国、地税系统的征收范围，加强专业化管理，减少交叉、遗漏，形成一张有力的税源监控网络。从我国目前的税种管辖划分来看，城建税的征收权是地方税务局，但计税依据中的增值税、消费税都是国家税务局管辖税种，这必然给税源监控带来很多困难，需要改革城建税的计税方法。此外，企业所得税的分享改革还不彻底，同一地区的国家税务局和地方税务局在政策执行上、管理方法上存在客观差异，影响了税源监控的统一性，企业所得税的管辖权归属于同一税务局比较合理。

第二、设置税收警察制度。我国目前税务机关与公安机关之间松散的业务联系，使刑侦办案的执法力度与税收法规的专业技术缺乏很好的结合点。建议参照西方国家的模式，依法确立税收警察制度。完善国家机关组织法，报经全国人大批准，成立税务警察机构。税务警察机构实行垂直管理，拥有特别调查权和刑事侦查权，通过对偷税、抗税、骗税、逃避欠税等重大涉税案件的立案查处，维护税收秩序，减少税收流失，充分体现国家税收的刚性。

2、完善税源管理机制。

第一、建立纳税人统一代码制度。在全国范围内实行统一的纳税人登记代码制度，是税源管理实现信息化的基础，也是部门协作、源泉控管的有力保证。凡年满18周岁的公民，都赋予独一无二的终身识别号——纳税人代码。通过立法明确纳税人代码的法律地位，使代码同时成为纳税人进行社会保险、存贷款开户、就业、签定合同等各项经济行为的必须资料。这样，纳税人代码关系到每个公民的切身利益，在某种程度上，比身份证还要重要。在统一代码的基础上，大部分关于收入、交易、财产的税源信息得以收集，税务部门再经过计算机系统加以分析和处理，就能够有效地开展税源管理工作，税务登记等难点问题也得到了很好的解决。

第二、完善纳税信誉等级管理制度。我国的纳税信誉等级管理制度处于初建阶段，很多地方还不健全。对比西方国家的先进做法，需要在两大方面加以完善：一是将纳税信誉制度纳入整个社会信用体系之中，建立跨行业的全面监督制约机制，增加税收违法行为的社会和经济成本，扩大纳税信誉的公众影响力；另一方面，依据纳税人的不同信誉等级，进行税收管理和服务的差别对待（包括优惠政策的享受、申报程序的繁简、税收检查的频度等），从制度上鼓励诚信纳税，反对偷税逃税。

第三、实行源泉扣缴和预付暂缴制度。在所得税的征收中，源泉扣缴和预付暂缴制度是非常重要的监控和管理方式。在这方面，我国在个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税上也制订了相关的规定，但从税源管理的实际效果来看，与西方国家仍存在明显的差距，其中的主要原因是我国的现金支付数额过于庞大，使大量的交易信息游离在税务机关的监控之外。因此，应参照西方模式，明确限制现金的支付范围，同时，凡涉及大额现金交易项目的组织和个人，必须履行报告义务，向税务机关报送交易情况报告表。此外，在法律上进一步明确扣缴人的责任和义务，加大对其违法行为的惩罚力度，也是完善源泉扣缴和预付暂缴制度的重要方面。

第四、制定应对资本弱化的税收举措。我国加入WTO后，国际资本的流动有了更大的范围，而我国本身一直是跨国公司的投资热土，因此，顺应国际惯例，制定应对资本弱化的税收举措十分必要。目前，我国法律对外商投资企业的注册资本方面有严格的要求，但在投资后的负债融资上却没有明确规定债务－股本比率来限制资本弱化。建议把外资企业的债务－股本比率规定在3：1以内，一方面从税法上限制外资企业的借款规模，避免税收的流失，另一方面确定的比率比西方国家适当宽松，以免影响跨国公司对本国企业信贷资金的投入和跨国资本的自由流动，消减对招商投资、扩大开放的负面效应。

3、大力推进信息化建设。

首先，创建适应新经济的税收征收管理平台。进一步建设并完善金税工程，集中力量解决目前金税工程建设中存在的技术问题和非技术问题，将金税工程的覆盖面扩大到包含国税、地税的整个税务系统，使所有纳税单位都纳入金税工程。扩展税收征收管理平台的外延，实现工商、财政、税务、国库、海关、商业银行等部门的横向联网，建设一个先进、可靠的部门间信息交换网络。

其次，建设面向纳税人的公共信息服务体系。充分利用计算机技术、通讯技术及网络技术，构建“电子税务局”，为纳税人及相关部门提供更加方便、快捷、准确、不受时间及地域限制的各种涉税服务，包括网上办理税务登记、电子申报缴纳、网上咨询服务、网上举报投诉等。

再次，进行信息化建设下的税收业务重整。以业务重组为重点，建立职责明确、科学规范的岗责体系。信息化的基本要求是信息处理的流程化、标准化，在此基础上才能实现信息的高度共享。在信息化建设的推动发展下，必须对现有的税收业务和工作规程进行重组和优化，建立既符合专业化管理要求，又适合计算机网络管理、便于操作的税收业务岗责体系。业务重整包括流程设计、岗位设定、职责调整、机构变化以及工作考核、责任追究等，它既是税收规范管理的重要内容，也是信息化建设的重要条件。

最后，要加强信息化安全保密工作。主要措施包括：成立计算机安全应急中心，信息安全测评认证机构等信息安全基础设施；在法律上制定涉及计算机、互联网安全的专门文件；建立数据库拷贝运行系统；安装计算机杀毒保护软件，等等。

4、构建信息采集全面、真实的以信息化为主要特征的科学规范的纳税评估体系。

纳税评估是国际通行的、有别于传统管理方式的一种税收管理方法。它是指税务机关在全面掌握本地区社会经济信息的基础上，根据纳税人、扣缴义务人、政府相关部门和有关社会机构提供的各种涉税资料和信息，运用一定的技术和方法，对纳税人、扣缴义务人在一定时期内履行纳税义务和扣缴义务的情况，进行综合评价并进行相应处理的一项管理活动。税务机关通过评估，掌握纳税人不同的税源基础和纳税情况，因此，要把纳税评估工作作为税收管理工作的重要内容，使之在税源监控与管理领域发挥越来越重要的作用。从税务机关的角度讲，纳税评估为税收管理工作赋予了实质性的内容，是税收征管和税务检查的衔接点，将成为税收管理工作的重点和核心，应该由专门的机构去完成。因此，纳税评估工作的深入开展和不断完善，必将在税务机关的机构设置、人员编制以及工作内容和工作方法上带来重大变化，产生深远影响。实行"税务稽查准入制度"，确立了"未经评估、不得稽查"的工作原则。在具体开展过程中，纳税评估工作要确立信息会化为基础手段，取得的税源信息要尽可能全面并且确保真实，要按照统一的标准化规范实际操作。目前需要对四个方面进行提升完善：一是改造管理信息系统使之能为纳税评估提供丰富的基础信息；二是加快推动纳税人进行网上申报，为数据的采集和分析奠定坚实基础；三是进一步规范纳税评估业务，不断完善，评估的信息来源、指标体系、校验参数；四是花大力气提升干部业务素质。评估工作对税务干部的素质要求很高，需要具备丰富的财会、统计和税收知识，必须具有一定的税收工作实践经验和敏锐的判断能力，才能保证评估质量。随着纳税评估基础工作的不断完善、评估工作的不断深入和评估水平的不断提高，税源监控与管理才会更有效。

5、加强税务稽查力度。

税务稽查是税收征管的“重中之重”，通过税务稽查不仅对纳税人履行义务的情况进行检查监督，而且也是对税务机关自身贯彻税收法规的一种自我检查监督，税务人员行为同样要受到税法的约束，是强化依法治税的关键环节。针对涉税犯罪逐年增多的现象，必须要建立科学稽查规程并严格执行稽查制度，在确定对象、下达通知、出示证件、实施检查、撰写报告、执行结果等环节中都必须依法执行操作程序；要在法律、法规和规章的范围内从重打击涉税违法犯罪，并将一定数量或比例的典型案件予以曝光，增加威慑力。必须建立科学、规范的执法型税务稽查体制，提高稽查执法质量，发挥强有力的“威慑”作用，使之任何人不敢轻易违反税法进行偷逃税，形成有力有效的税源监控与管理机制。稽查工作要着力转轨变型，建立稽查新思路，在推进税收征管改革的进程中，积极探索税务稽查工作的新思路、新途径，开展执法型稽查，避免追求“稽查面”、完成收入等带来的负面影响，从侧重税源监控与管理的角度提高工作效率和稽查质量。A、要确立“以点为主，以面为辅，查深查透”的稽查思路，按照统一、精简、效能的原则，确保稽查质量。B、利用现代化手段，实行科学合理的计算机选案和人工选案相结合，完善举报案件管理办法，在稽查中注意全面掌握信息，强化案头稽查，并尽量把查处范围扩大到以前年度，提高稽查工作水平和效率。C、严格税收执法行为，全面推行税务检查归口管理，统一由稽查机构管理，加大处罚力度，增强稽查执行手段，发挥税务稽查威慑作用。d、进一步加强税务部门和公检法等部门配合，建立强有力的税收稽查执法的司法保卫体系，联手打击涉税犯罪，加强稽查执法力度。