税收执法环境思考

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税收执法环境是指与税务机关开展税收秩序维护和税收执法活动相关的，直接、间接地影响或者作用于税务管理活动的主客观因素的总和。良好的税收执法环境，对于促进税收执法职能到位，提高工作效率，发展社会主义市场经济具有十分重要的现实意义；不良的税收执法环境必然使税务管理工作增加更多的行政成本，影响工作效率和工作目标的实现。当前，基层税务机关在执法过程中,遇到了许多问题和困难,税收执法面临新的环境和形势。下面，从内外两个层面就当前的税收执法环境作些探析。

一、税收执法环境存在的主要问题

(一)外部环境

1、地方政府干扰税收执法。一些地方政府经常是口头上要求严格执法，而实际上常以环境宽松为名要求执法部门放宽政策、降低条件,疏于执法。当前，主要表现为三大方式：一是干预稽查部门的检查工作。当税务稽查部门对地方一些重点发展企业和引资项目的企业例行检查或根据人民来信加强举报案件检查时，个别地方政府领导常以维护地方经济发展，加大引资开发为由，对税务部门施加压力，以行政手段干涉税收执法、阻挠税务稽查，忽视公平竞争市场环境的营造。二是随意调度税务部门参与各类专项整治。如，地方政府在集中力量进行环境整治、房屋拆迁行动中，常会要求工商、税务、环保、公安等职能部门从严从重从快打击，这样会给税务检查人员客观公正执法带来难度。三是混淆职能，以“服务型”大帽子影响税收执法。一些地方政府在日常工作中，强调服务而忽视管理，过分要求税务部门立足于为企业服务，从事一些不该做、做不好、做不了的工作,导致税务部门在人少事多的情况下，出现一些“种了别人的田,荒了自己的地”的情况。

2、公民与纳税人法律意识不强。尽管普法宣传活动已经开展到第五个五年计划阶段,但公民与纳税人的法律意识离依法治税的要求还有一定的差距，缺乏纳税的自觉性，缺乏依照税法维护自身权益的意识，一定程度上增加了税收执法难度。当前，特别是一些纳税人一方面受经济利益的驱动，想方设法偷、逃、骗税，致使国家税收流失；另一方面即使自身权益受到侵害也因害怕报复而不敢直接诉诸法律予以维护。同时，从困扰税收管理的顽症——账外经营和财务假账现象，可以看到纳税人违规问题已向隐匿销售收入、做假账等方式转变，偷骗税的手段日趋隐蔽，诚实信用的理想税收执法环境受到全面冲击，形势相当严峻。

3、相关部门的沟通协作存在盲点。基于对税务机关协助可能会增加本部门工作成本，或者对本部门既得利益造成损害的考虑，一些部门对税务部门要求的税收执法的配合协作往往加以推诿和拒绝。工商部门的沟通协作上，根据新征管法规定，工商机关应定期向税务机关提供设立、变更、注销、吊销营业执照等信息，但目前存在遗漏和不及时的情况；又如存在税务登记未注销，工商登记已经注销的情况；还有税务机关向工商部门提供注销税务登记信息、提请吊销营业执照信息和非正常户等信息，工商部门未及时受理和变更的问题。地税部门的沟通协作上，尽管已建立联席会议等制度，但仍存在企业所得税税源上的争夺和日常征管稽查类基础数据资源共享上的缺乏。金融部门的沟通协作上，由于金融部门较多考虑自身利益，存在一些问题。如：金融机构对企业欠缴税款的扣款问题上，当税务机关通知开户银行扣缴企业税款时，而银行往往以《商业银行法》和以自身工作程序为由，使税款扣缴工作有所迟滞，贻误税务强制执行的时机；又如，按征管法规定，银行需凭税务登记证方可为纳税人办理基本账户，但目前操作中，为纳税人多头开户的现象屡见不鲜，导致税务部门在对纳税人资金流动问题上因其多渠道性而无法查定核实。当前，尽管《征管法》对银行的法律责任有了明确的规定，但各地税务部门对银行违法行为进行处罚的案例几乎为零。

(二)内部环境

人是内部税收执法环境中最具决定性的因素。当前，内部执法环境主要面临两大问题：

1、领导层面：尽管对依法治税有相当程度的认识，但因财政体制和税收任务的影响以及其他方面的阻力与干扰，有时显得无奈而不得不在税收执法上有所“变通”。当前，特别是在各地开展行风评议的情况下，一些领导出于部门形象考虑，存在税收职能理解上的偏差，过度强调纳税人权利的尊重，导致执法中职责的轻重、处罚的强弱、程序的先后把握失当。如：过分注重纳税人的评价，迁就纳税人，使不应该做的事项揽得过多；该处罚的左右顾虑、无原则放松，导致逃税成堆，增收无望；过多注重特事特办，把正常的秩序打乱，造成人为的不平等，间接损害其他纳税人的权益。

2、执行层面：通过近几年的资格考试、能级管理等教育培训，税务执法人员的学历层次得到了明显提升，但从当前税收发展大环境来看，干部的业务知识水平和政治素质及创新能力与法治要求、信息化进程等还难相适应。表现为：一是执法人员适用法律水平不高，对法律和相关知识了解甚少，习惯于用传统方式执法，适应新型法律能力不强。学习动力不足，遇到问题无从入手，直接影响税收执法。特别是在执法办案中,重罚款轻纠正,重实体轻程序，执法水平有待提高。二是执法人员应用计算机能力不强，在当前户管数翻倍增长的情况下，对税源的机控尚未真正落实到位，效能执法跟不上形势发展需要。三是个别执法人员文明执法、廉政执法的意识较差，执法中的语言态度问题以及用国家赋予的税收执法权作为交易、送人情、捞好处，接受当事人宴请，甚至收受贿赂，进而在税收执法中丧失原则、私自变通的现象，一定程度助长了违法行为，破坏了税收法规的严肃性，损害了税务机关的形象。

二、问题成因探析

探析上述问题的成因，主要有以下几个方面：

1、分税制体系的负面效应导致地方政府本位主义思想严重。现行分税制加强了中央的宏观调控能力，对地方财政保障有所影响。一些地方政府为增强地方调控能力，往往用本位主义思想强调地方利益，从而产生了以言代法,以权代法现象，干预正常的执法活动，影响正常的税收执法秩序。

2、社会传统观念作怪，削弱法治执行能力。我国是礼仪之邦，现实情况中讲人情、讲面子等传统观念根深蒂固，人们在看待社会现象、处理事务,还不能完全习惯于首先从是否合法的角度来审视、判别和处置,而首先从“利益”的角度去考虑问题。尤其在复杂的“人情网”、“关系网”中间，执法人员常常陷入两难境地,直接给依法行政造成破坏，削弱了法治执行能力。

3、纳税人信用缺失严重，恶化了正常的市场竞争环境。从笔者所在辖区的情况来看，一些纳税人受利益驱使，偷逃税的行业特点更趋明显，如摩托车、电动车行业已引起增值税一条链上的企业连带偷税。且偷逃税手段更为隐蔽，特别是家族化的管理加之交易过程中大量现金交易、汇票交易、个人信用卡交易的现象，直接导致了对企业资金无法掌握和监督的局面。同时，一些纳税人受政府的庇护或其他因素，在对待税务行政执法的态度上也由过去的心理对抗转向目前的表面对抗。如笔者所在单位的税务检查人员在一次调账过程中，刚拿起一本笔记本，就被老板一把抢过去，当场撕毁。如此等等，直接扰乱了正常的经济税收秩序。

4、执法人员的管理意识、法制意识和素质程度，也影响了依法行政。于领导层面来说，其一，由于近年来，上级拨款逐年减少，纳税人数量成倍增长，加之基层增支(特别是刚性增支)因素不断增多，导致税务经费日趋紧张。为缓解该种局面，在执法过程中往往有所听命于地方政府，影响依法行政。其二，考虑到来自社会、上级的各类文明创建考核要求，在某些地方往往迁就纳税人，做了一些不应从事的中介服务工作，而耽搁了自身执法职能的执行。于执行层面来说，一是一些执法人员对依法行政的意义认识不深,加上工作任务繁重,在思想上不重视行政执法程序,产生执法中随意简化甚至规避执法程序的现象。二是执法过错责任追究制度的浮于表面、落实不力，也使部分同志心存侥幸，一定程度纵容了不文明、不廉洁执法行为。三是执法人员的业务能力、工作效率由于当前无法予以考核，也影响了执法效能。四是执法过程中自由裁量权弹性大,也影响了法律的公正性和人们对行政执法活动的认同程度。

三、改善税收执法环境的对策

针对上述执法环境现状，提出如下建议：

1、改革和完善现行分税制体系。要想减少地方政府对税收执法的行政干预，必须适当考虑赋予地方适度的税权，调动地方政府协调支持税收执法工作的积极性。

2、转变政府职能，成立专门的督查机构。一方面，要按照建立社会主义市场经济和法制国家的要求，出台相关政策，督促各级政府及其领导转变职能，坚持依法行政，用法律和法规来规范政府的行政行为。另一方面，也要借鉴当前国土管理和环境保护方面的做法，成立专门的督查机构，以增强法律的刚性效力，督查各级政府及其有关部门在维护和支持税务机关依法行政、依法征税、依法管理方面的问题，切实为税务机关依法治税保驾护航。

3、建立公民和纳税人诚信纳税机制。要结合“五五普法”计划，对公民和纳税人进一步宣传普及税收法律法规，不断增强公民和纳税人依法诚信纳税意识。要在规范管理中尊重纳税人，强化文明办税，阳光作业，保障纳税人对税收管理活动的知情权、监督权，切实维护纳税人合法权益，提高税法的透明度。要以纳税信用等级评定为载体，建立诚信纳税制度，并通过全面落实差别化的分类管理措施，严厉打击偷、逃、骗、抗税行为，严格控制欠税，提高纳税人的基本素质，全面提高税法遵从度，构建和谐诚信纳税环境。

4、加大部门协作力度，实现社会综合治税。一是要继续主动争取各级党委、政府领导对税收工作的重视与支持，主动向各级政府汇报和联络，与相关部门加强联系沟通和协调，争取社会各界对依法治税的理解与配合。二是要继续深化电子税务一体化管理，加大对相关经济管理部门和执法部门信息交换、采集和处理等过程的数字化、网络化，实现信息共享，尽可能地减少人为因素对税收执法的影响。三是要根据征管法的要求，加强与公安、司法部门的协作，做好涉税违法案件的查处，切实维护好正常的税收秩序；加强与工商、地税部门的联系，落实税源和纳税户管理，最大限度地减少漏征漏管户；加强与海关、外经贸、外汇管理等部门的沟通，规范出口退税管理，防范和打击骗税行为的发生；加强与金融部门的协作，履行好税收保全和强制执行等措施，按规定程序落实好税款解缴和扣缴义务。四是要进一步加强与财政部门的协作与配合。特别是在企业会计诚信教育方面，要倡导会计道德，建立诚信档案，健全会计诚信管理制度，遏制企业造假行为，提高企业财会信息质量。五是要在以往探索建立行业管理小组的基础上，进一步拓宽监控渠道。并充分依托网络，及时宣传税收政策，及时传达工作要求，及时采集征收数据，增强税收执法合力。

5、建立健全税务执法监督制约机制。内部，结合当前正在开展的集中查办税务人员渎职犯罪专项工作，要强化防范执法风险的认识，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，进一步规范税务行政。一要深入推进税收执法责任制，强化监督制约。要贯彻落实总局税收执法责任制一个意见和两个办法，健全税收执法责任制和过错责任追究制，完善监督制约和纠错机制，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。二要突出重点部位和重点环节，如：日常监控中存在的调查不充分、管理不到位、检查不深入、定性不准确的问题，比较突出或容易产生重大执法后果的执法环节，强化执法检查和执法监察。三要加强内部人员的执法培训，提高执法执纪人员素质，不断提高办案质量和水平。四要落实党风廉政建设责任制，严格执行政纪规定，认真开展明查暗访，切实加强税务行风建设方面的行政监察，纠正损害纳税人利益的不正之风，防止“吃拿卡要报”现象。外部，一要充分发挥各级人大、政协等机关的职能作用，加强对税务部门贯彻执行各项税收法律、法规情况的监督和建议。二要注意发挥各级纪检、监察、检察等机关职能作用，加强对税收执法者遵守党纪、政纪和法纪的情况的监督。三要积极发挥社会特约监察员及广大纳税人对税收执法情况的监督。

税收执法环境的改善是一项循序渐进的系统工程，不可能一蹴而就。作为税收执法主体的税务部门，尤其要从观念上、体制上、执法上加以研究,并当好表率，引领好改善税收执法环境的重任。