对基层民主的再认识与新探索

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发展社会主义基层民主，积极应对基层层出不穷的新情况，解决新矛盾，不仅是困惑我们实践者、执行者的重大现实问题，也是需要我们切实加以认真研究的重大理论课题。

一、正确认识民主，是全面推进基层民主政治建设重要前提

民主是人类政治文明发展的共同成果，也是广大人民群众的普遍要求，是一种具有一定普遍性的价值观。关于民主，有数不清的定义，有众多的争议或异议，但至少在以下四个方面的认识具有一致性。

第一，民主是不能抽象评说的。一个国家的民主究竟是不是好民主，总是由其内部生成的，而不是外力强加的，最终是由实践来检验的。适合国情的民主是好民主，而离开历史与国情，就无法判断这种民主制度究竟是不是民主的，也无法判断这个民主制度究竟是不是好制度。总书记指出：“衡量一个政治制度是不是民主的，关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民当家作主的权利是否得到了充分实现，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。”一个不能给国家带来繁荣与进步，不能给广大人民群众带来福祉的制度，无论其形式如何都不能算是一个真正民主的制度。

第二，民主从来就没有单一的模式。民主不是发达地区的专利，贫困地区、欠发达地区也有发展民主的权利。国情不同，区情有别，本辖区人民争取和发展民主的道路也是不同的。西方国家成功有效的民主形式无法照搬到中国，我国东、中、西部地区因经济发展水平、人民群众文化素养和民主政治意识水平的不同，在具体民主形式选择上，也应区别对待。民主政治建设的关键是要找到与国情和发展阶段相适应的民主形式，只有探索适合国情和历史阶段要求的民主才是好的民主模式，而这样的模式在不同地区应有不同的选择，在一定时间一定范围的民主形式是相对不变的，但没有永恒不变的民主形式。

第三，民主前进的两个轮子缺一不可。民主制度不是社会观念的假想产物，而是社会发展的现实需要。中国特色社会主义民主政治始于20世纪80年代，一系列的探索取得了显著成就，也推动了民主政治的向前发展。但独立冷静而又全面辩证地进行比较分析，民主就是斗争和妥协的产物，其政治特性表现为：肚子饿了，就要讨上一口饭吃；肚子吃饱了，就要说话并拥有政治发言权；言发多了，就要权力并想统治社会。从某种意义上来说，权利意识和政权意识就是民主前进的两个轮子，这两个轮子处于平衡状态时，就是民主实现了阶段目标；这两个轮子处于失衡状态时，必将创新一个新的民主形式。由此反复进行，就推动了民主制度由低级向高级形态的递进。

第四，民主是自由与秩序之间的平衡。民主既是一种自由，更需要秩序，这种秩序就是要把民主引导在法律的规定范围之内。民主政治在发展中遭遇的种种挫折，基本上是因为民主政治引发社会管制失效而导致的。列宁曾说：“完全的民主等于没有任何民主。”自由与秩序是人类社会生活中的一对基本范畴。一方面，人们渴望自由；另一方面，人们需要秩序。自由意味着冲破既有秩序的束缚，而失去秩序自由又无法保障。历史经验告诉我们：自由不是民主政治追求的唯一价值，民主政治同样需要保持秩序。理想的民主政治状态应当处于自由与秩序之间，保持自由与秩序的平衡。

二、坚持执政为民，是积极探索基层民主新路径的强大动力

中国特色社会主义民主政治不仅要实现全体人民的政治民主，还要推行经济民主和社会民主。在基层实践中，我们深刻体会到，社会主义民主更为重要、更为深刻的内容应该体现在经济民主和社会民主上。因此，南江县坚持以人为本，积极探索基层民主新路径、新方法，取得显著成效。

（一）在推进政治民主方面，更加注重以党内民主来带动人民民主。政治民主表现为以特定阶级利益为基础，平等实现统治阶级成员政治权利的国家形式。中国特色社会主义民主政治是坚持共产党领导、人民当家作主和依法治国三者的有机结合。

1.正确处理执政党与参政党的关系。我国的国情和国家性质决定了中国的民主政治是在共产党领导下的多党合作制度，这种领导就是政治领导，即坚持党的政治原则、政治方向和方针政策。作为基层党委来说，处理好执政党与参政党的关系，也就是处理好县委与县政协的关系。人民政协是各党派团体、各族各界人士在中国政治体制中参与国是、发挥作用的重要内容和基本形式，主要有“政治协商、民主监督、参政议政”三大职能。一方面，作为参政党，应该加强自身建设，在思想上清醒、政治上坚定、组织上统一、机制上健全，在提高党内成员政治把握能力、参政议政能力、民主监督能力、组织领导能力、合作共事能力等方面下功夫。另一方面，作为执政党要通过积极推行协商民主和选举民主等形式，搭建有效的参政议政平台，在事关全县重大决策、人事酝酿等方面，发挥参政党应有的作用。

2.强化对“一把手”的有效监督。近两年来，我们采取“定性+定量+民意”的方式，加强了对“一把手”的监督。建立县委巡视工作制度，分系统、分区域加强对党政“一把手”的工作巡视监督。建立乡村纪检监察机构垂直管理制度，探索乡镇纪委书记、监察室主任和村务财务公开督查员垂直管理制度。发挥“两代表一委员”作用，对县级部门和乡镇“一把手”进行定期履职评议，并公开整改承诺。强化人大、政协作用。县级部门“一把手”任命事先提交政协常委会票决，三分之二以上同意再提交县委全会研究；需人大常委会任免干部，由常委会组成人员无记名票决。县人大常委会定期对其任命的政府组成部门一把手干部进行履职评议，不称职票过半的，依法罢免。加强“一把手”在任定期审计、离任审计，并延伸监督触角，规范“一把手”财经行为。

加强对“一把手”监督后，又有三个方面的现象值得注意：一是优秀票最高的领导干部不一定是最好的干部，但肯定不是最差的干部；二是敢干事、肯干事、能干事的干部可能因为失误而失票，进而不能更加大胆地干事；三是以票取人的用人规则，维护了地方稳定，但可能耽误地方加快发展。

3.促进党务公开透明。党务公开是党内民主的热点和焦点。近两年来，我们按照规范、实用、方便的思路，坚持长期性、常规性工作定期公开，动态性、阶段性工作随时公开，临时性、应急性工作及时公开的原则，在政策和党章允许范围内，最大限度地公开党员和群众想知道的事、该知道的事，打造阳光党务。首先，建立健全集体决策机制。充分发挥县委全会集体研究重大事项的作用，使重大决策更加科学、更加透明、更加满意。其次，建立开放“五会”制度。推进县委全委会、县委常委会、县人大常委会、县政府常务会、乡（镇）党委会“五会”开放制度，定期邀请更换开放对象。第三，积极推行党代表对选民负责、向选民述职制度。接受民主测评，对测评反映出的不足和问题，述职人现场进行自我剖析，做出整改承诺。第四，建立干部“三圈”考核机制。对新任科级干部进行工作圈、生活圈、社交圈考核考查，充分保障广大群众的知情权、参与权，选好人、选干事创业的人。第五，推行乡镇党委委员结构制。扩大乡镇党委决策参与面，提高决策科学性。第六，直选乡镇党委书记和直选垂管乡镇纪委书记。乡镇党委书记任用先经历了组织委派、公推公选、公推直选、直接选举等逐步演进。今年来，南江县凡是符合党委书记任职资格且自愿竞选的共产党员，均可自荐直接竞选缺位的党委书记。第七，实行工作报告制度。每季度由常委会向全委会报告工作，每年由全委会向党代表报告工作。县级四大班子领导、县级部门和乡镇一把手按制度于次月5日内报告上月工作结果和下月工作打算，并向社会公示。

4.积极探索乡镇党政“一肩挑”。乡镇政权组织处于承上启下的关键部位，肩负着繁重而艰巨的任务，是加快农村经济发展、确保社会和谐稳定的实践者、组织者和推动者。推行乡镇党政“一肩挑”，从某种意义上讲，可以减少内耗，大大提高行政效能。今年来，我们先后选择9个条件成熟的乡镇实行了党委书记、乡镇长“一肩挑”。实行乡镇党政主要领导“一肩挑”，同时加大了监督力度，“一肩挑”后的乡镇设立了专职人大主席，进入党委班子，兼任党委副书记，升格了纪委书记、监察室主任，并由县纪委监察局垂直管理，精简了班子职数，提高了工作效率、减少了干部内耗。

5.建立党代表年会制度。党代会年会制度是对党代表充分履职尽责的积极探索和重大改革，是党内民主的重要表现形式，是保障党员权利的客观需要。从2004年起，我县每年召开一次县党代会，由全委会向党代表报告工作；从2006年起，乡镇党委每年召开党代表大会或党员大会，由乡镇党委会向大会报告工作，接受审议。建立党代表视察调研制度。围绕同级党委中心工作、当地经济社会发展重大问题、重要岗位干部选任、党风廉政建设、基层群众普遍关心的热点难点问题定期开展视察调研。建立党代表联系征询制度。按照党代表来源及其代表性，设置党代表小组，归口联系收集党员群众建议和意见。完善党代表列席会议制度。县委常委会、全委会、乡镇党委会讨论党内重要事务时，邀请相关基层党代表列席会议。建立党代表联络机构。县委建立健全了党代表联系会议制度，并落实党代表管理制度，设立挂靠县委组织部的专门办公室，加强代表日常联络和服务工作，及时处理、限期回复党代表提出的议案或质询，切实保障党代表的合法权益。落实党代表视察活动经费。从2008年开始，“两代表一委员”分别安排了人均800元的视察活动经费，确保党代表有钱活动、有地方活动、有时间活动。

在落实党代会年会制的过程中，主要存在着两个问题：一是少数党代表行使权利的意识不够，没有养成习惯，作用发挥不够充分；二是党代表的议案和质询办理质量不高，党委部门、政府部门办结意识不够强烈。

6.全面实行县委常委分工负责制。坚持集体领导、分工负责原则，书记主持县委全面工作，组织常委会活动，并对常委的工作进行协调、检查和督促。常委协助书记抓好分管工作，实行“一事一主体、一人管一线”。常委在县委统一领导下，具有分管和联系工作日常事务的领导权、决策权和指挥权，并承担相应的领导责任。县委全委会每年至少向县党代会报告一次工作，县委常委会每季度至少向县委全委会报告一次工作，县委常委每月至少向县委常委会报告一次工作。

在落实县委常委分工负责制方面还存在三个不足：一是“一事一主体、一人管一线”体现不够充分；二是集体领导与分工负责的关系协调不够；三是运行机制、监督机制和执行机制有待进一步完善。

（二）在推进经济民主方面，更加注重发挥群众的积极性和创造性。社会主义制度下的经济民主，就是坚持社会主义基本经济制度的前提下，所有劳动群众对相关经济事务的有效管理。自新中国成立以来，在计划经济时代，全国推广工人参加管理、干部参加劳动，干部、技术人员和工人相结合进行技术革新等多种有效的管理模式。在改革开放的新时期，既有公有制经济，也有民营和个体经济以及公私、外资混合经济。如何实现经济民主，保障广大劳动群众的合法权益，南江进行了积极大胆的探索。

1.建立同业协会。坚持以农户为基础，以产业为依托，以金融为帮手，以富民为目的，建立同业协会，吸纳会员参与协会经济的民主管理。第一，在外地，推行“支部+农民工协会”的基层民主模式。随着外出务工的农民工越来越多，我们及时引导农民工成立农民工协会，使“支部+协会”成了农民工在城里可以依靠的家。截止目前，南江共在西安、宁波等地成立了8个农民工协会，进一步优化了劳动环境，丰富了精神生活，提高了民主管理程度。第二，在农村，推行“支部+协会+信合（信用合作社）”的民主模式。把农村基层党组织的政治优势、协会组织的机制优势和信合部门的资金优势有机结合起来，大大提高了农业的组织化程度和民主管理程度。目前，南江全县已组建黄羊、银花、核桃、生猪、茶叶等各类种、养、加专业合作组织300余个，带动了近6万户农民共同致富。

2.区域经济自主。按照“连点成线、连线成片、连片成面、带圈发展”的思路，围绕南江黄养、金银花、核桃、茶叶、翡翠米等特色产业，由县上根据各乡镇资源优势和传统习惯，因地制宜、科学规划，由乡村组织，积极发展“一村一品、一乡一特”骨干项目，提高民主管理程度，促进区域经济自主。发展特色产业示范带（片、圈）。建成庙梁—空山、杨槐—桃红、下两—黑潭、字库—石寨等一批“果药牧”、“粮果蔬”特色产业示范带（片、圈）。发展特色产业专业村。充分尊重并保护广大农户自主经营的积极性，因地制宜建成字库黄金、字库、铁炉坝、金星、红塔、南鹰、南溪、王光山、活水等一批南江黄羊、金银花、核桃、茶叶、蔬菜、铁业、纸业专业村。

3.土地集约经营。激活农村土地资源，在不改变农民土地承包权的前提下，稳步推进土地适度规模经营，促进农业规模发展，农民增收致富。推行“公司+农户+基地”的黄金发展模式，促进土地适度规模经营。在黄金村成立黄金农业开发公司，下辖11个村办企业，积极引导农民以土地承包经营权入股，将该村有条件的土地全部实行集中规模经营，实行规模化种植、标准化生产、产业化经营。农民的收入包括土地租金、利润分红和劳务收入，促进了村集体经济实力的壮大和管理民主程度的提高，探索出了一条“办企业、带产业、促农业、富家业”的成功路子。探索铁炉坝股田制发展模式，促进农民“三变”。铁炉坝村采取股田制的方式，用农民的土地作为入股本金，与光雾山旅游投资公司开发建设铁炉坝生态观光园，农民通过保底分红、园区务工、公司盈利分红，为农村的可持续发展和农民的可持续增收提供了动力和保障，促进了农民变股民、农民变市民、农民变民工。

4.培育专业市场。在充分调研，广泛征求群众意愿的基础上，引导经营相同行业和生产、出售相同产品的业主，采取一定的组织形式，统一到指定区域、指定市场从事生产经营活动，并参与专业市场经营成果的民主管理，通过一定的方式分配利润，进一步提高了专业市场的组织化程度。目前，南江以建起土特产品和汽车修理等专业市场10余个。

（三）在推进社会民主方面，更加注重发展社会自治和基层民主。政治民主和经济民主不能代替或覆盖社会民主。社会民主是社会主义民主的一个专门领域，是人民群众对基层社会事务的自治与自我管理。发展社会主义社会民主，主要是在党的领导下，以党内民主带动人民民主，发展社会自治和基层民主，让人民群众自己组织起来维护自己的权益，管理社会和文化事业。

1.构建基层民主新制度。人民群众广泛的知情权、参与权，是社会民主的重要基石。我们积极探索人大代表、政协委员对选民负责、向选民述职制度；改革乡村干部任职提名制度，改进党员干部述优公推制度，对新任科级干部实行自荐公推提名，对科级干部评优实行自荐述优公推，力求把提名权交给本人和群众，扩大知人善任范围；稳步解决离职村干部待遇和妥善解决现任村干部待遇，通过稳定农村干部队伍促进农村稳定。

2.构建党建带动新模式。按照党建共抓、资源共享、事务共管、文明共建、稳定共保的思路，25家企业党组织与11个社区（村）探索了共建共享新模式，成立党员帮扶基金和党员爱心超市，对特贫困党员和困难群众进行集中帮扶。实行村（居）民自治，切实解决老百姓“四难”问题。

3、构建人文关怀新网络。连续2年在县、乡、村分层次开展“十大孝星”评选表彰活动，着力营造感恩他人、回报社会的良好风尚，为基层民主建设奠定良好基础；健全“四个一”群众工作机制和“六个一”便民服务制，构建了“有话就说、有怨就诉、有难就解、有事就办”的群众工作格局；按照“问事必问人、问人必问责”的工作效能要求，逗硬落实首问责任制、限时办结制、责任追究制，加强机关行政效能建设；完善电子政务外网、政务服务中心和行政审批系统、行政效能监控系统、行政效能视频监控系统的“一网络一中心三系统”；广泛开展平安创建活动，引导群众共同参与社会治安综合治理，全力维护社会和谐稳定。

4.构建心理疏导新机制。基层民主建设怎么样，群众工作好不好，关键在于人文关怀和心理疏导。我们把兑现党的惠民政策与注重人文关怀和心理疏导有机结合起来，搞好政策宣传、法律宣讲、思想教育、矛盾调处工作。注重尊重人、关心人、爱护人、帮助人，重点遵循人的心理活动规律，通过解释、说明、沟通等方式疏导人们的心理障碍。特别是在汶川大地震发生后，更加注重人文关怀和心理疏导，帮助人们解除心理困惑、疏导情绪，缓解心理压力，促进灾后人们的心理健康和心理平衡，进一步密切了干群关系，巩固了执政基础。