积极完善农业保险制度

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*年12月修订后的《农业法》首次明确：“国家建立和完善农业保险制度”。近年来，党中央、国务院高度重视农业保险工作。从*年开始，连续5年的中央1号文件都对农业保险工作提出了明确要求。*年以来，由于粮食等重要农产品价格持续上涨，加之2008年年初南方发生了严重的雪灾，人们的生活受到了较大影响。作为稳定农产品供应的重要手段，国家在对小麦、水稻、玉米、大豆、棉花等保险给予保费补贴的基础上，又推出了油菜保险、奶牛保险等保费补贴政策，农业保险的积极作用受到了人们前所未有的关注。

一、建立农业保险制度的重要意义

稳定粮食等重要农产品市场供应。据统计，*年至*年的5年期间，全国农作物平均播种面积15462万公顷，平均受灾面积4370万公顷。其中，成灾面积2412万公顷，占受灾面积的55%，占播种面积的16%。自然灾害严重影响我国农业和农村经济的发展，影响农民的正常生产和生活。但是，由于缺乏规避自然灾害风险的手段，在现阶段农民承担风险能力有限的情况下，许多农业经营者害怕遭遇突发性自然灾害和相关灾害，不敢也不愿将更多的资金投入到农业生产，这在很大程度上影响了农民收入的稳定，影响了农产品的供应，并进而影响农业现代化的进程，同时也会削弱我国农产品在国际市场上的竞争力。

提高财政支农资金效率。农业保险引入保险公司作为第三方，按照商业原则和保险合同运作，有利于促进财政资金使用的公开、公平和公正。通过保险办法解决灾后补偿问题，有利于弥补财政救灾资金的不足，在一定程度上减轻政府筹措救灾资金的负担。截至*年底，保险公司累计为试点省份补贴品种支付保险理赔款23亿元，受益农户近千万家。赔款的及时兑现，增加了农业投入来源，对防止农民灾后返贫、因灾致贫发挥了重要作用。

增强农业防灾减灾能力。农业保险作为一种有偿的风险管理手段，通过投保人缴纳保费、保险人提供风险保障这种契约行为，能够大大提高投保人以及保险企业防范风险的积极性。因此，将开展农业保险与国家提供直接救助两者有效结合起来，逐步发挥农业保险的防范和分散风险作用，有利于健全和完善我国的农业风险管理体制。

有利于促进农业产业化。随着先进科学技术在农业领域的不断渗透，农业结构和增长方式发生了很大变化，农业产业化经营使各地涌现出了一批优质农产品基地，形成了区域性生产区，如广西的甘蔗生产区、新疆的棉花生产区、云南的烟草生产区和四川的生猪生产区等。在政府政策的引导下，还将形成农产品优势地带，如东北及内蒙古东部玉米产业带、沿海及重点江河湖泊流域优质水产品产业带等。随着农业产业的商品化、市场化程度迅速提高，农产品经营者承担的风险也逐步增大，特别是近年来我国不断遭受冰雹、水涝、地震等各种自然灾害，使许多农民对农业保险产生了强烈的需求。

二、开展农业保险应该把握的几个原则

农户自愿投保。我国农户历来是靠天吃饭，风险意识相对淡薄，对农业保险制度和政策不熟悉，认知率也低，投保积极性不高。在农业保险开展之初，从有利于农户分散风险、有利于保险公司经营这两个方面来说，都有必要加大农业保险的宣传力度，鼓励广大农户投保。政府和保险公司应当向农民解释清楚，农业保险是一种风险保障措施，缴纳保费是与农民受益相联系的。

先试点后推广。为了积累经验、发现问题，国家可选取部分粮食主产区或农业产业化程度较高的地区，进行试点，在保障方式、保障水平、保障范围等方面量力而行，待经营成熟后再向全国推广。在组织模式上，可鼓励各地探索建立专业性农业保险公司、农业相互保险公司，并鼓励商业保险公司或农业互助合作保险组织开展农险业务，以多种方式积累经验，收集数据，为今后制定完善的农业保险制度奠定基础。

补贴直接明了。农业保险业务风险大，保费相对较高，农民保费承担能力有限，政府提供适当的补贴支持，有利于推动农业保险向纵深方向发展。在正常情况下，有了政府的保费补贴，农业保险完全可以按照商业原则进行运作。至于多年不遇的大灾所造成的损失，则可考虑由各级政府和保险公司按一定比例承担造成的超赔损失。

当前，我国建立农业保险制度已经具备了基本条件。一是农民收入大幅度增加。*年，农村居民家庭人均纯收入达5587元，是*年2366元的2.36倍，农民购买力的增强大大提高了农户对农业保险的需求。二是各级政府财力有了较大提高。*年，全国国内生产总值24.66万亿元，财政收入达到5.13万亿元，财政用于农业支出也不断增加，为农业保险发展提供了相应的物质和财力基础。三是国内外有一定经验可资借鉴。目前，世界上已有40多个国家成功地开展了不同形式的农业保险。从国内来看，近几年一些地方政府相继开展和深化了农业保险试点工作，对灾后迅速恢复农业生产起到了积极作用，如上海市成立了我国第一家专业的农业保险公司，并逐步探索和积累了政府支持农业保险发展的经验。

三、支持农业保险的具体措施

厘定风险保障范围。当前，我国建立农业保险制度，可以鼓励有条件的地方适当提高补贴标准和保障水平。应以发生频率高、损失大、无法通过人为措施预防和减轻为基本要求，从涝、雹等自然灾害做起，根据本地农业特点和自然条件具体确定。对于一般的农产品，政府鼓励保险公司开发农户所需要的保险产品，积极宣传和引导农户购买。同时，政府应研究制定扶持发展的农产品的品种，予以重点支持。

界定政策性农业保险涵义。简单地将农业保险视作政策性业务，要求政府对农业保险的各个环节给予财政补贴或支持的做法，不仅会给国家造成财政上的损失，更主要的是破坏了农业保险这样一种市场化的风险分散机制，农业保险就不会具有可持续性。因此，必须对政策性农业保险进行认真研究，并进行规范。

明确保费补贴比例。为了保证补贴款的有效使用和防止漏失，应根据有关保费补贴制度规定和农户投保情况，由政府将应付补贴款直接拨给承保的农业保险机构。政府可以通过调整保费补贴比例来调整农业种植结构，如果想鼓励某品种的生产，就可以提高该品种的保费补贴比例。

建立农业大灾风险分散机制。国际上开展农业保险业务的国家大都通过提供再保险或者承担超赔责任等方式，对分散农业巨灾风险作出制度性安排。为了有效应对大灾风险，可考虑建立由中央政府牵头、地方政府参与的大灾风险分散机制。一旦发生大灾风险，对于超过一定损失的超赔部分可由中央财政、地方财政以及保险公司按照一定的比例分摊。另外，保险公司也可以通过共保和购买再保险等商业途径分散风险。