民事审判与行政审判交叉问题研究

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随着社会经济关系演变的日益繁复以及行政权行使领域的不断拓展，加之客观情况的多样性、不稳定性及改革技术的滞后性，许多私权与公权出现了相互交错、冲突，如行政权力对民事权利的干预和侵害等，在审判实践中的民事审判与行政审判出现相互交叉便是其表现形式之一。

行政诉讼与民事诉讼的区别在于所解决争议的性质不同，然而在诉讼实践中，有些行政争议与民事争议经常交织在一起，出现了难以区分诉讼属性以及如何适用程序的问题。主要体现为行政侵权状况下的民事审判与行政审判交叉问题、行政瑕疵行为状况下的民事审判与行政审判交叉问题、行政行为合法状况下的民事审判与行政审判交叉问题等。在理论界，对这类问题如何处理往往是仁者见仁，智者见智，在我国的现行法律体系中，对如何处理这类交叉问题尚无明确的法律规定，司法实践没有统一的尺度，甚至是显得束手无策，有鉴于此，对于民事审判与行政审判交叉问题的探索和研究就具有了极大的意义。本文认为相关联的争议虽然在外在表现上大致相同，但基本属性却并不相同，可以针对不同情况采取先行政诉讼后民事诉讼、先民事诉讼后行政诉讼、行政诉讼与民事诉讼分别进行或者行政附带民事诉讼四种方式，解决两种争议的交织问题。

通常来讲，刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼构成了一个法治国家司法制度的有机整体，由于三大诉讼的任务、目的、性质和诉讼标的等不同，各类诉讼形成了自身的特点和特有的诉讼原则。但是当一个主体的行为分别涉及两个或两个以上的法律部门时，就会形成两种不同的法律关系，基于两种法律关系形成的争议就可能分别按照不同的诉讼程序解决，因此就会产生在审理上的先后顺序问题，甚至将不同性质的诉讼合并审理还可能会出现以谁为主、以谁为辅的附带诉讼问题。

司法实践中，民事争议与行政争议之间出现相互交织现象呈上升之势，且处理难度逐步增大。针对此类问题的处理方式，无论是理论层面还是实践层面均歧见纷呈。由于我国民事诉讼法和行政诉讼法在草拟之时，诉讼理论和实践方面均缺乏相应基础，故未在条文表述中具体涉及民事审判与行政审判交叉问题，而现行的相关司法解释也未对此提出周详的解决方案。实践的需求和立法的滞后就给予了理论研究充足的探讨空间。

学术界针对如何控制行政权力对民事权益的侵害进行了研究和探索并得出以下结论：行政权力对民事权益的侵害从根本上说是法律技术问题，只有通过不断完善立法技术，协调行政权力和民事权利的运行才能从根本上解决问题。民事审判与行政审判交叉问题不是仅制定一两部法律就能解决的，它需要综合运用政治，经济，法律等方面办法。综观这些研究成果，虽然各有其价值，但从总体上考察，却有不足之处：（1）研究内容不够深入，没有能够深入地分析出现这一问题的本质属性，而且虽然认识到这一问题要从政治、经济、法律等诸角度去治理，但如何运用他们去治理学者们却论述得不多。（2）学者们在研究这一问题时大多从其外在表象去探讨，而对其内在动因却探讨得较少，且对这一问题的研究角度较为单一，分析工具运用得较为缺乏。（3）虽然认识到这一问题不利于保护民事权益，并提出了诸多的对策，但纵观这些对策，不是太过单一，就是不具有操作性。

因此，值三大诉讼法启动修改之际，此问题又成为近年来诉讼法学界关注的难点问题。有鉴于此，笔者从诉讼交叉问题本质切入，剖析民事诉讼与行政诉讼两大诉讼制度之内在关联，对我国民事审判与行政审判交叉制度的构建略陈陋见。

一、民事审判与行政审判交叉问题概述

（一）问题的提出

行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动[1]

民事诉讼是指国家为维持社会正常的秩序，维护公民、法人和其他组织的民事权益，在当事人和全体诉讼参与人的参加下，承办法官依法审理和解决民事冲突以及强制执行生效法律文书的活动[2]。

从静态的角度来看，民事、行政案件很难存在交叉问题，因为它们调整的范围和方式是不一样的。但在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉问题却屡屡出现。所谓民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件。包括两种情况：一是行政诉讼中的民事交叉问题；一是民事诉讼中的行政交叉问题。

（二）民事纠纷与行政纠纷交叉的类型、表现形式及研究的实践意义

1、民事与行政纠纷交叉的类型。

实践中的交叉问题主要体现在以下几个方面：

第一、.调整范围的交叉性问题。行政权与民事权对民事纠纷调整范围产生交叉，行政机关直接调整了民事纠纷，成为某些民事权利取得或民事责任承担的依据。这集中体现在行政裁决诉讼之中。

第二、.诉讼证据的交叉性问题。这是指民事诉讼争议标的解决以解决某个行政问题（一般以诉讼证据为载体）为前提，该前提问题并不是当事人直接争议的主要标的，但它决定着案件的性质或判决的结果。因该前提附属于民事诉讼而存在，故有的学者称之为“民事诉讼中的附属问题”。

第三.案件事实之交叉性问题。此类交叉问题主要表现在行政处罚案件中。行政机关对行政相对人的行政违法行为作出处罚后，因该行政违法行为给民事主体造成的民事权益损害而引起赔偿纠纷。

2、民事诉讼与行政诉讼交叉问题的表现形式

在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉问题却经常存在。其外在表现形式多种多样。以下是我国的民事审判与行政审判出现交叉现象的例子

实例一：北碚区解放路一餐厅在获得了环保部门、卫生防疫部门、工商部门的许可后正常开业了，但在经营过程排放出的油烟直接污染了住在楼上的住户的空气，于是住户与餐厅发生纠纷，本案在审理中，被告餐厅以自己持有环保部门、卫生防疫部门的许可为由对住户的诉讼请求予以对抗，而住户的空气确实因为餐厅的经营行为受到了污染。这样看来，一方面餐厅的油烟排放具有合法性，而住户的空气确实又因为餐厅的经营行为受到了侵害，这就出现了民事审判与行政审判交叉问题。

实例二：合川区信用社于1999年4月根据张某的申请向张某开办的矸砖厂发放了一笔15万元的贷款，在双方签订贷款合同时，约定了张某用其矸砖厂的房地产进行抵押，双方也在当地房管部门共同去办理了房产抵押登记手续。贷款逾期后，信用社向张某开办的矸砖厂主张权利时发现当初用于抵押登记的房地产上农民的应得赔偿没有获得全额赔偿，其抵押登记房地产价值已不足以支付农民的应得赔偿款，当初房地产管理部门在为张某办理产权登记时有失误，登记行为有瑕疵，将本暂缓办理的登记办理给了张某和信用社，这导致信用社的债权无法实现。这又出现了民事审判中发现行政瑕疵行为的侵权。

实例三：合川区法院于*年7月受理了原告郑某诉元寨村土地补偿款纠纷一案，双方诉争的标的是因修建襄渝铁路二线征用了郑某承包的荒山，郑某承包该荒山是基于镇人民政府与他签订的《荒山承包合同》，其中第二条将本属于社员的林权地承包给了郑某，且镇人民政府与他签订的《荒山承包合同》时未按有关规定进行民主程序。这样郑某依合同取得了对荒山和林地的权利，而农民则在该林地上有其固有的权利，这样又出现了民事审判中发现具体行政和行为违法的问题。

以上实例分别代表了当前行政审判与民事审判交叉问题情况：即实例一表现了行政行为合法状况下的民事审判与行政审判交叉问题；实例二表现了行政瑕疵行为状况下的民事审判与行政审判交叉问题；实例三表现行政侵权状况下民事审判与行政审判交叉问题。

3、研究民事诉讼与行政诉讼交叉问题的意义

由于上述的三类问题具有一定的普遍性，且对当事人的权益影响很大，而且审判实践中各个法院的做法不一，所以对这些问题的研究已经引起了理论界和审判实务界的高度关注。处理好二者的交叉问题，有重要意义:

第一、有利于更好地树立司法权威，提高法律和法院在人民心目中的地位。

第二、有利于行政机关依法行政，提高行政机关的工作效率。

第三、有利于保护公民，法人和其他组织的合法权益。由于行政权力的强大与民事权利的相对弱小，法律人在保护的选择上常常偏向行政权力的一方，从而导致民事权利的无助，无疑只有让法律人处理交叉问题时有章可循，才是对民事权利保护的良策之一。

第四、有利于更好地化解社会矛盾、构建平安和谐，维护社会稳定，坚定和巩固公众对法律的认同感和信仰度，并从根本上推动依法治国这一基本方略的实施。

二、我国民事审判与行政审判交叉产生原因分析

产生民事审判与行政审判交叉除了民事实体法方面的原因外，一个重要的原因是法律对于此类既涉及行政纠纷又涉及民事纠纷的案件如何审理没有明确的规定，导致实践中出现行政诉讼与民事诉讼双轨并行、行政判决与民事判决相互矛盾的局面。那么，行政诉讼与民事诉讼相互交织关联的原因何在呢？我们认为主要是由于现代公权力的扩张。随着行政权的扩张，行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著增大，公权力已经渗入到市民社会，许多平等主体之间的民事争议需要行政机关来解决（最为典型的是行政裁决行为），这样不可避免地会形成行政争议与民事争议相互交织的情况。

具体来说,民事与行政交叉案件产生的原因大致有以下几个方面:

第一、立法原因

由于我国的行政诉讼制度不发达，行政诉讼法也不受重视，因而行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有完全形成独立的体系。如最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十七条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。另外，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决”等。这样立法机关就通过立法活动将一部分民事审判权授予了行政机关行使。这种立法模式必然会产生审判实践中民事、行政诉讼交叉问题。

第二、行政权的扩张

随着市场经济的发展，国家干预经济的方面越来越广，行政管理不仅涉及国家、社会管理，而且涉及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益，这就决定了行政诉讼的复杂性及其与民事诉讼的交叉性。另外，一些民事诉讼往往又渗透着行政管理的内容。

第三、行政、民事诉讼终极目标的不同决定了二者必然产生交叉问题。

行政诉讼解决的中心问题是行政行为合法性问题。而民事诉讼的终极目的则是解决纠纷。这样，行政相对人不服行政裁判提起行政诉讼时，人民法院在处理该纠纷时必然涉及行政机关对民事纠纷裁决的审理，必须涉及采用行政诉讼和民事诉讼问题，这样二者交叉问题就必然存在。

三、关于民事审判与行政审判交叉审理已存理论的考究

民事与行政交叉纠纷，从本质上而言属于以行政机关的具体行政行为为中心并与此行政行为相关联的行政纠纷和民事纠纷。这种以行政行为为中心的关联性问题，应当成为我们构建解决此类多元化纠纷诉讼制度之基点，并将与之相关联的行政诉讼与民事诉讼统一纳入到同一诉讼程序中并案审理。

对此问题，理论上和司法实践中存有以下五种代表性观点：

第一种观点为“证据审查说”，即针对民事诉讼中的行政附属问题，如果是不涉及行政法规、行政规章适用的“事实性附属问题”或“证据性行政附属问题”，则可以成为争讼质疑的对象，对于不具有困难性的附属问题，人民法院只要依据法定程序，全面、客观地审查核实证据即可。

第二种观点为“先行政后民事说”，即民事诉讼中涉及到行政附属问题，应采取行政权优先原则，建议当事人通过行政诉讼解决，然后再根据行政诉讼的结果确定双方当事人之间的民事关系。

第三种观点为“行政附带民事诉讼说”，即在行政诉讼过程中,人民法院在审理和确认行政主体的具体行政行为是否正确与合法的同时，根据当事人或利害关系人的请求，合并审理与被诉的具体行政行为有关联的民事争议的活动以及该活动所产生的诉讼关系。此观点被最高人民法院有关司法解释部分采纳。

第四种观点为“司法最终原则说”，即将行政机关对民事争议的处理视为“初审”，对“初审”不服，当事人可以提起民事诉讼，由法院作最终裁决，有利于对交叉争议的审理和解决。

第五种观点为“各自分立说”。一是行政诉讼与民事诉讼同时进行，行政诉讼审查具体行政行为是否合法，民事诉讼直接确认双方民事法律关系；二是无论民事诉讼还是行政诉讼，谁先立案谁先审理，后立案的中止诉讼，待先立案的审理终结后再恢复诉讼。

上述五种代表性观点虽在不同角度体现了一定合理性，但在理论上均存在难以弥合的缺憾。

首先，按照“证据审查说”虽然可以节省诉讼程序，提高诉讼效率，但因其忽略了行政行为合法性司法审查特有的程序与技术要求，往往难以保障司法审查的正确性。如果民事诉讼也可以审查行政行为的合法性，民事诉讼与行政诉讼将被混为一谈。因此，过分强调诉讼制度的共性而忽略个性的“证据审查说”在理论上是不能成立的。

其次，“先行政后民事”的处理方式，既影响本案诉讼之审判效率，使当事人往返于民事诉讼与行政诉讼之间，既导致重复诉讼，又浪费司法资源，更重要的是加重了当事人的讼累，同时又有可能造成裁判不公正或裁判既判力不稳定甚至相互冲突，影响法制的统一。

再次，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定，被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。该司法解释中仅就交叉问题中的一部分，即行政裁决附带的民事争议纳入行政诉讼并案审理，而对于司法实践中大量存在的民事诉讼中行政交叉问题和行政诉讼中的其他民事交叉问题未予纳入。“行政附带民事诉讼说”并未看到诉讼制度之间联系的广泛性，行政附带民事诉讼制度建立的目的及效率理念也未能得到充分贯彻。

四、处理民事审判与行政审判交叉问题的制度构想

关于行政争议与民事争议相互交织的案件如何处理，我国行政诉讼法上一直没有明确的规定，当我们把目光投向《民事诉讼法》，却发现《民事诉讼法》第136条中有一项极为概括之规定：“本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，”[3]人民法院应当中止民事诉讼。1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干解释》第61条规定：“被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”[4]该司法解释条文简单，且仅规定了行政裁决情况下法院的合并审理，范围过窄，并且很不具有可操作性。可见，现有的法律根本无法应对司法实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实。

针对这种情况，近几年来我国学者在借鉴刑事附带民事诉讼的理论基础上提出了行政附带民事诉讼的理论模式，从而使其一度成为理论界与实务界探讨的热点。不同学者的观点存在很大的差异，争议主要集中在三个问题上。其一是行政诉讼能否附带民事诉讼？针对此问题有两种截然不同的观点，一部分学者认为行政诉讼不能附带民事诉讼，[2]绝大多数学者认为行政诉讼可以附带民事诉讼。争论的第二个问题是何谓行政附带民事诉讼，其范围（或种类）应该包括哪些情况？在此问题上学者们提出了不同的观点。[3]争论的第三个问题是行政侵权赔偿诉讼是否是行政附带民事诉讼？绝大多数学者认为行政侵权赔偿诉讼是一种特殊的行政诉讼，有少数学者认为学者行政赔偿诉讼可以作为行政附带民事诉讼。[4]可以看出，对于行政争议与民事争议相重合、相关联的情况应当如何处理，理论界尚未达成一致，而且这种争论必将持续下去。

（一）民事审判与行政审判交叉处理原则

首先，是法制统一的原则。法院的行政裁判与民事裁判对同一事实应作出一致的认定，避免同一法院或不同法院对同一问题作出相互矛盾的裁决，对法院已经生效的民事或行政裁判一般应遵循先判，根据生效裁判内容处理民事或行政案件。如果认为该生效裁判确有错误，可以通过审判监督程序纠正，不宜直接作出与其不一致的判决。

其次，是职权法定原则。行政诉讼和民事诉讼应各司其职，在法律规定的管辖范围内行使不同性质的审判权，对某些行政行为，民事诉讼中不宜对其合法性进行审查而应告知当事人提起行政诉讼。

最后，是效率原则。“迟来的正义己非正义”。在审理行政、民事诉讼交叉的案件时，要根据实际情况，正确地理解法律，本着减少当事人讼累，节约诉讼成本，提高办案效率的精神进行审理，妥善地予以解决。

（二）民事审判与行政审判交叉解决方式

应当承认，行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联的案件。现存的解决方法导致的结果，案件久拖不决者有之，行政判决与民事判决相互矛盾者有之，不管如何，我国诉讼程序设计上的缺陷是以牺牲公民的权益为代价的。因此，寻找一种符合中国实际的解决办法已经是一个亟待解决的问题。

第一、几种处理方式

行政争议与民事争议相关联的案件虽然外在表现上大致相同，但基本属性却并不相同。因此在设计处理程序时不可整齐划一、作简单化处理，而是应当根据争议发生的先后、争议本身对于案件的重要性以及诉讼效率等多方面因素，对于不同的情况分别设计处理程序。第一种处理方式是先行政后民事的解决方式；第二种处理方式是先民事后行政的解决方式；第三种处理方式是附带诉讼，即行政诉讼附带民事诉讼。

第二、几种方式的具体分析

至于具体的审理方式，需要法官根据案件实际情况，结合立法本意，在深入分析研究的基础上灵活适用法律予以确定，主要有以下几种方式：

1、先行政后民事的解决方式。在行政争议和民事争议交叉形成的诉讼案件中，对民事争议的解决往往要根据行政争议的处理结果为依据。行政诉讼中能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查，作出正确的裁决，直接影响民事诉讼的处理。相反民事诉讼中如果不考虑相关的行政诉讼，那么，民事审判的裁决结果就可能处于尴尬的境地。所以，在这种情况下，正确的处理方式是应先中止民事诉讼，待行政案件判决后再进行审理。

2、先民事后行政的解决方式。在行政主体确权的行政行为中，有的不是自由裁量行为，而是属于羁束行政行为。如颁发证照的行为，如果当事人发生权属争议，只能提起民事诉讼。但当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时，就产生了民事诉讼与行政诉讼交叉的问题。行政机关颁发证照，主要是依据当事人提交的基本权利证明。只有在当事人权属确定后，行政机关才可以“作为”即办证。在这种情况下，法院为慎重起见，应先解决法律关系是否成立的问题，视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或判决行政机关履行职责的判决，这样就从根本上理顺了二者的关系，对最终解决纠纷，减少讼累都是有利的。

3、行政附带民事诉讼的解决方式。在行政争议和民事争议交织的案件中，解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提，而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提，二者互为条件，仅通过民事诉讼或行政诉讼的途径，都无法使争议得到妥善解决。如按行政附带民事案件处理则会大大减少当事人的讼累，节约诉讼成本，体现出法律的统一性。

结语：

民事审判与行政审判的交叉问题日益突出，也逐渐引起了人们的普遍关注。然而对于行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件，应如何进行审查立案，适用何种程序和方式进行审理，怎样作出裁决，我国的法律仍未作出明确的规定。在审判实践中，对这类案件的审理，不同的法院采取了不同的审理方式。对同一事实不同法院审理就会得出不同的结论，甚至裁判结果大相径庭，这在一定程度上造成司法混乱，影响法院裁判的权威。因此，对于民事审判与行政审判交叉问题的解决已经迫在眉睫了，这就有待我国立法的不断完善和法制的不断健全。