浅谈司法行政管理职能的归属与规范

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从革命根据地时期起算，我国法院体制基本上是沿着军事化、准军事化、行政化的历史轨迹运行。虽然我国宪法确立了司法独立的原则，相关法律也规定了法官有不受干涉依法审判的权利，但是，文化的、制度性的、非制度性的制约因素很大程度上消解了我国法院和法官的独立性。就法院内部而言，行政化的内部机构设置，不适应审判工作的特点和规律，损害了法官独立审判的积极性；行政化的审判工作运行模式，审理与判决相分离，严重影响法官作用的充分发挥。

针对司法行政化的问题，党的十六大报告中明确提出：“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”*年，《人民法院第二个五年改革纲要》把“探索建立新型管理模式，实现司法政务管理的集中化和专门化”作为改革的主要内容之一,由此引发了司法行政管理职能或者说是司法行政权力的归属问题的讨论。本文试图从历史因素和现实司法环境等角度，论证法院的审判职能与行政管理职能的不可分性，并就如何规范二者的关系，从而最大限度地避免司法行政权干预司法审判进行了一点肤浅的思考。

一、司法行政管理职能的界定

法院的职责是行使国家赋予的司法审判职权，同时必然具有行政性事务，必然产生司法行政管理职能，这一点已是常识。司法行政管理职能，是国家行政管理总体中的组成部分，其管理活动在很大程度上属于普通的公务活动。从事务构成来说，与普通的行政管理是相匹配的，集中在人、财、物、事务等方面，而且应用于这些管理的原则也是相同的，其与普通行政管理的区别主要体现在服务的对象、管理的方式等方面。司法行政管理职能的内容十分丰富，除了法官主持进行的审判活动外，其他的几乎都可称之为管理职能，尽管其中也有一些很不容易划分，但总的来说可分为三个层次：第一，案件审理层次。与法院办理案件直接相关的管理活动，是司法行政管理最主要的内容，通常称之为“审判管理”。具体内容包括两大类：一是审判流程管理。这部分内容与案件审理活动的进展结合在一起，形成对审判活动全过程的管理和控制，具体包括案件管理、审限管理等；二是审判质量管理。这是法院的一项重要管理制度，对法院、审判庭、合议庭乃至法官个人的工作质量进行监督管理。第二，系统运转层次——外部管理。人民法院作为一个完整的系统，其整体上履行审判职能，需要一系列保障条件，这就形成了法院的外部管理制度。具体包括人事管理、经费管理、物质设备管理、信息管理等。除此之外，法院与其他公共机关的关系管理也属于外部管理的范围。第三，机关运转层次——事务管理。主要包括机关后勤服务、文秘、设施维护、车辆管理、档案管理等。

二、存在的问题

随着司法独立原则被社会各界的普遍接受和落实，司法行政权力的归属逐步成为影响审判权能否正当行使甚至司法独立能否实现的一个重要因素。由于种种原因，我国法院面临的司法行政管理事务多且复杂。在法院系统内部也设置了两套分别用来处理两类不同问题的制度予以应对，即审判制度和从规范上看应是为保证和支持法院审判职能之实现所不可缺少的行政管理制度。应当说，这两套制度的设置都具有其自身合理性。司法裁判权与司法行政权的基本关系应当是：司法裁判为基本职权，司法行政为附属职能，司法行政工作是为审判工作服务的；司法行政权的归属、组织设置、工作程序都应当是为了更好地实现司法裁判权。但是，这两套制度既然附着于同一机构中，在一个相互交叉的制度空间中运作，那么其逻辑就有可能混淆。【1】事实上，在法院特别是基层法院的实际运作中，这两套体制经常被混同（如审判委员会成员基本上是由院领导班子成员担任，法律文书由庭长、分管院长签发等），甚至其主次位置在很大程度上已经被颠倒过来了。法院组织法所规定的审判制度溶入了法院内部的行政管理体制，变成法院行政管理制度的一个有机部分。因此，法院的行政管理体制在法院履行其审判职能中起了相当大的作用，其中有积极的但更多的也许是消极的作用，具体的评价则往往取决于观察者和读者的视角和立场。

我国法院在内部管理机制上存在的问题，正是法院深化司法体制改革的因由。近些年，法院系统充当了司法改革的“主力军”，从审判程序到法官制度再到司法仪式都作了大刀阔斧的革新。但在内部管理体制上，却始终未能取得突破性进展，“司法行政化”的结症还未能得到有效解决。随着法官助理制度、审判长负责制和书记员单列等制度的推行，新的《诉讼费用交纳办法》的实施，以及法院用人制度上的变革，在此基础上单独将司法管理制度改革和司法工作运行机制改革作为一项任务提出，迈出了管理制度改革的重要一步，触及到了法院内部司法行政化的体制性弊端，具有方向性的重要意义。

为消除司法行政化的弊端，有学者提出，法院的司法行政事务应由司法行政部门来负责，即成立一个独立的、混合性质的法定机构，该机构是一个专业的、特别的组织，专门管理司法人员和法院的行政事务、经费等，与政府有一定的距离，在司法部门和政府之间起着缓冲的作用，从根本上实现司法审判职能和司法行政管理职能的分离。对此，笔者认为，现行司法体制经过50多年的运行，总体上适应我国国情和中国特色社会主义制度，对转型时期的社会稳定大局所起的重要作用也是不可磨灭的。因此，简单地将司法审判职能与司法行政职能分离的改革，在实践中也可能起到一定的作用，但过于理想化，在实践上可能带来一些意想不到的问题。

三、司法行政管理职能的归属

（一）从历史因素、宏观角度看，司法审判职能和司法行政管理职能具有近乎天然的、密不可分的联系与政治、经济以及其他社会制度一样，我国古代的司法制度也是在历史演变的进程中逐渐形成和完备起来的。将司法功能作为政府功能的有机组成部分这一司法传统特质，使我国在历史上，法官和行政官员一直没有区分。而近代的司法独立原则从一开始就是由于外部压力而接受的事物，法院也是大致按照西方三权分立的理念人为地从“衙门”中分离出来的。【2】从清末设置大理院到国民党时期的司法党化，【3】从建国初期的司法民主化尝试到改革开放后的第二次努力，这种与传统衙门的血缘关系很容易令我国的政治家、法律家和法学家不注意、看不到或看不清司法制度内在的逻辑，我国的民众也很容易并且习惯于把法院仅仅看成是另一个政府机构，只不过是一个专司解决纠纷的机构，而不是司法审判机构。即使改革开放以来，我国加强社会主义法制的努力也历来提倡司法机构的活动应直接地为社会的中心任务服务，要求司法机关深入联系群众，强调的是“司法为民”。这些工作无疑曾起过并仍在起着积极的作用，也必须有人去做。因此，法院的司法特性一再被忽视，法院也往往不得不借助行政管理体制和逻辑来保证法院职能的履行，而这种制度和逻辑的借助最终又改变了法院自身应当具有的逻辑，进而形成具有中国特色的司法行政逻辑。尽管这种逻辑一直被致力于实现司法独立原则的法律人所诟病，但在现实中国的社会土壤中，曾经且仍然起着相当重要的作用。可以说，一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性，因此应当得到后来者或外来者的尊重和理解。中国的司法改革之路必须利用中国的本土资源，【4】注重中国法律文化的传统这已经为众多学者所论证的观点，也适用于如今用来处理法院的行政管理职能同司法审判职能之间关系。在这里，我想套用一句名言“与其改变传统，不如给人们提供一个热爱传统的新理由”。【5】

（二）从司法环境、司法实践的角度看，司法审判职能和司法行政管理职能没有必要且不可能实现分离

1.司法的功能。要进行司法改革，首先一个重要的问题是要重新全面理解司法的功能。我们总习惯于用教科书上讲述的政治学角度或者宪法具体条文对司法的职能进行定义。然而，从社会学的角度来看，我们可以发现，司法的功能并不在于变革，而在于建立和保持一种可以大致确定的预期。从这个意义上讲，司法从来都是社会中的一种比较保守的力量，而不是一种变革的力量。这并不否认在一定条件下司法可能或者可以被用做一种社会变革的工具（如当今西方许多国家发生的颜色革命，大都是通过司法途径实现或者于司法途径有关）。没有分权传统固然是司法无从独立的重要原因，然而，我国特殊的政治体制乃是制约司法独立的最重要因素。将过于笼统的“分离”概念作为司法改革的口号，容易让别有用心的人以“分离”作为幌子，兜售西方司法独立的“迷魂汤”，从而消弱甚至代替中国共产党对司法的领导。在不断加强和完善党的执政能力的大背景下，我们不得不一再强调，在政治体制改革允许的框架内进行司法改革，这也是法院体制改革顺利进行并取得成果的前提和保证。因此，在政治体制改革尚未先行的情况下，而将法院的审判职能与行政管理职能硬性分离并最终实现司法独立目标，是不切合我国国情的，也必然不能实现的。

2、对宪法规定的理解。《宪法》第126条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。在国家权力构成理论当中，法院居中裁判法律纠纷的职能更为明显。问题是：审判是不是法院的唯一职能呢？换句话说，审判工作的管理以及法院机关本身的管理是不是法院职能的一部分呢？将法院的审判职能与行政管理职能分离，很容易甚至可以说必然引起权力和利益的纷争。这是因为，法院的行政管理是一项特别的职能，虽然它在形式上和其他的行政管理没有根本的不同，但它所服务的对象——审判职能与普通的执行法律职能有很大的区别。特别是它对独立性、中立性、程序性专业性方面的要求，使法院的行政管理职能成为一个特别敏感的领域，稍有不慎便可能伤及审判独立，进而涉及行政与司法两个部门之间的关系。因此，尽管我国宪法没有规定法院的行政事务由法院自行管理，但1983年的法院组织法将“法院的行政事务由司法行政机关管理”删去，而且在实践中也是把这部分权力交给了法院自行管理，这可以看成，实践中，审判工作的管理以及法院机关本身的管理是法院职能的一部分已经得到承认。

3、司法实践的困境。转型阶段的社会治理方式与治理结构发生了重要变化，社会对司法的依赖程度明显增强。随着经济的市场化，法律制度已经成为填补社会治理方式与治理结构空白的合理选择。作为法律制度的重要组成部分，司法在市场经济的发展过程中的地位和作用日益突出，其承载社会治理的使命和任务也日益繁重。对法院的发展和改革来说，这既是良好的机遇同时也是前所未有的严峻考验。机遇是法院的审判职能得以充分发挥，其在社会中的地位也相应提高；挑战是法律所调整的范围越宽，受到的阻力越大。一是人们对法律内在局限性认识不足，司法实践难度增大。“人类的一切行为在为他带来收益的同时，也使他付出代价”。在20世纪80年代初，人们显然没有意识到这一点。在对法制的设计上，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的原则的确定，表明了人们对法律过于理想化的心态。将法制的坐标原点放在法律的制定上，忽略法律在实践中运作和适用的复杂性，以为司法只要“以事实为根据，以法律为准绳”便足以。始料不及的是，首先，作为司法的准绳、逻辑推理的大前提——法律，其文本语言总是难以表达生动的社会实践；其次，作为司法的依据、逻辑推理的小前提——案件事实，往往被当事人利益需求、诉讼能力，法官法律知识、实践经验、职业道德素养等诸多因素所影响，导致类似案件出现不同甚至完全相反的判决，而且所依据的理由从不同的视角考虑总有一定的正当性。对于这种现象，中国的民众自古以来就是难以接受的。人们潜意识里认为，法官理应个个是包公，能从纷繁复杂的世事中明辨是非。败诉方很容易把法官依照证据规则认定的事实（假设因此而导致一方当事人败诉）认为是司法不公，进而产生种种所谓的合理怀疑，感觉受到莫大的冤屈，于是千方百计地通过各种途径要“给个说法”。最常见的做法就是到党委、人大或政府上访，不断的上访。目前，涉诉信访已经给法院的审判工作带来了前所未有的压力。二是司法权在三大权力（立法权、行政权、司法权）中的附属地位，使得司法实践过程中不得不借助于党政权威。尽管司法独立被认为是一个法治社会应普遍遵守的司法原则，虽然我国宪法在政治权力的架构中为司法独立安排了一个席位，但无论是在具体的制度设置上，还是在实践的运作中，司法权的附属性和工具性地位是毋庸置疑的。在执政党与司法的关系上，执政党对司法的组织、路线和思想领导是明确的，但在制度设置上没有为排除地方个别领导干部不当干预司法提供必要的保障；在立法机关与司法的关系上，人大对司法具有广泛的监督权力，监督与干预之间并无清晰的界限，个案监督往往成为不当干预司法的一种貌似合法的形式；在行政机关与司法的关系上，人事权、财权的控制让司法机关疲于应付；在代表民意的媒体与司法的关系上，媒体的话语优势使得法院在处理与其的关系上不得不小心翼翼。

综上所述，我国法院今天所面临的行政化倾向严重的问题，是一系列社会条件综合的产物。在现有的社会条件中，由人民法院自行行使司法行政管理职能是维护和谐稳定发展大局的最佳选择。我们可以努力的是，如何在法院内部建立一种更合理的管理机制，规范司法审判职能与司法行政管理职能之间的关系，而不是使之分离，最大限度地减少司法行政权对司法审判权的影响，从而促进司法公正。

四、司法行政管理职能的规范

要规范司法行政管理职能，建立符合审判规律的管理机制，首先必须厘清司法审判职能与司法行政管理职能之间的区别。主要有以下三个方面：一是审判职能的主导性与管理职能的辅助性。设立法院的目的是对具体案件中的法律问题进行裁判。这是宪法、法院组织法等一系列法律规定的，也是国家机关之间科学分工、职能分立的要求。在这样一个机构中，一切制度的建立，一切人力的安排，一切财力的运用，一切资源的配置，都必须与审判活动的运行、审判职能的实现结合起来。脱离了审判活动，便没有独立价值的其他活动。换句话说，法院的管理活动是为审判活动的实现和完成而存在的，都是辅助性的。二是审判职能的裁判性和行政管理职能的运转性。法院的基本职能就是对起诉至法院的案件，依照法律进行裁判、解释。行政管理职能则不同，并不直接作用于案件的处理结果，其重点是为了保证审判活动的运行。三是审判职能的独立性与行政管理职能的领导性。审判职能与其他国家职能相互独立，这是宪法的规定，更是法治原则的基本要求。每一个审判组织（独任法官、合议庭、审判委员会）对一个案件进行裁判时，与其他组织是相互独立的。他们的决定就是本级法院的裁判。而对于行政管理职能来说，司法机关作为国家机关是一个整体（必要时也分级管理），所以要确保管理的统一性。上下级之间应该是领导关系，上令下从，上下一体。只有这样，才能保证党在司法改革过程中的领导地位，才能保证管理标准的统一，使各项裁判活动在这个统一的框架中正常运行。【6】

基于上述认识，笔者提出以下设想：一是改革法院内部的机构设置与职务设置，促进法官独立审判的积极性和责任心。1.充实审判部门，进一步明确审判部门的职责范围和分工，改变目前职能交叉、分工不明的状况。强化立案部门的职能，除了审查立案外，兼有案件分配和案件管理等服务性职能。2.精简、合并、统一设立各级人民法院的司法行政管理部门，对司法行政管理部门的职能分工和人员比例作出规定，实现行政管理和审判管理功能在法院内部分离。同时，突出司法行政管理的服务功能，淡化审判管理的行政化色彩，建立以法官为中心的内部管理机制。3.逐步取消领导签发法律文书制度，法官成为独立的审判人员。因此，副院长、庭长、副庭长的组织和监督职能将被弱化或取消，逐步消减法院内部行政职务也就势在必行。二是建立健全符合审判工作规律的审判组织形式。1.强化合议庭和法官的职责，大力推行审判长和独任审判员选任制度，充分发挥审判长、独任审判员在庭审过程中的指挥、协调作用。2.弱化审判委员会的行政色彩。现在各级法院审判委员会的运作都存在不少问题，但这些问题恰恰反映的是审判委员会制度是嵌在目前的法院行政体制之中，行政管理的逻辑限制了其成员构成，限制了其作用，削弱了其司法的逻辑和功能。因此，在法院内部实行审判委员会委员公开选拔制度，使法院的行政首长并不必然成为审判委员会委员，才能真正强化这一制度的审判作用，使之完全从法院的现存行政管理体制中剥离出来，使之真正成为法定的、作为法院内部最高审判决策机构的功能，尽管它也许不完全符合法官个人独立审判的理念，但是至少可以大大削弱法院目前实际上的“首长负责制”的行政性特色。三是不断提高法官队伍的素质，为逐步实现法官独立夯实基础。1.改革法官来源渠道。逐步建立基层法院的法官从通过司法资格统一考试并有志从事审判工作的人员、资深律师和高层次法律人才中选任的制度，上级法院的法官从下级法院逐级遴选的制度。2.加强业务培训和考核。近年来，各级法院不断加强教育培训工作，促进了法官队伍素质的提高，但受各种因素影响，法官队伍整体素质不高的问题仍然十分严重。因此，必须深入开展人事管理制度改革，实行优胜劣汰，把不适应审判工作要求的人员及时调离审判岗位。3.改革法官选任制度。在各级人大常委会下设法官选任委员会，由资深法官、律师、检察官等组成，负责对初任法官进行审查和核定，并由人大通过差额选举的方式任命。