论诉讼费改革的机遇与挑战

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国务院《诉讼费用交纳办法》的颁布施行，以全新的面貌展现在全国人民和广大法官面前，新体制创设的低成本诉讼机制及对弱势群体实施司法救助机制，彰显了民本位理念和司法为民的宗旨；而诉讼费纳入国家财政的预算内管理，构建收支两条线的新体制，则表明新制度的启动与原有诉讼费自收自支及以收代支的管理模式的结束。这一切无疑是国家法治的成熟与国家经济管理的进步。这对人民法院既是机遇又是挑战。本文从西部地区基层法院的现状为视角入手，就诉讼收费新体制启动之后，给人民法院带来的机遇、形成的挑战及人民法院如何应对等问题进行论证，在司法正义与司法成本的平衡上寻求人民法院的发展与进步。

*年12月19日，国务院总理签署第481号国务院令，公布了《诉讼费用交纳办法》（以下简称《交费办法》），自*年4月1日起施行。《交费办法》的颁布施行，标志着国家财政对诉讼费用的预算外管理时期已告结束，诉讼费用纳入国家财政的预算内管理体制已经启动。这对人民法院来说，既是机遇，又是挑战。笔者以西部地区基层法院的现状为视角，就《交费办法》关于诉讼费改革的新体制构建对人民法院审判工作形成的机遇与挑战，略陈管见，以期对《交费办法》的贯彻实施有所裨益。

一、机遇——新体制的创设彰显司法正义

诉讼收费是一项重要的司法制度，是人民法院审判案件的重要组成部份，也是国家财政收入的来源之一。自建国以来，人民法院诉讼收费的管理模式经历了三个时期。①从建国初期至20世纪80年代，法院诉讼收费实际游离于财政部门的管理之外，属法院自由管理时期；从上世纪80年代未至《交费办法》颁布施行前，法院诉讼费用纳入国家财政的预算外管理，此属诉讼费用管理之过渡时期；《交费办法》的制定与实施，人民法院的诉讼收费纳入国家财政的预算内管理，标志着人民法院诉讼费用管理已进入国家财政直控的全新时期的开始。这表明，《交费办法》的诉讼收费制度之重构，在人民法院诉讼收费史上具有划时代意义。可以认为，人民法院从此步入树立良好法治形象的黄金时期。

1、诉讼收费办法行文主体的变化，人民法院在社会舆论上获得“不湿鞋效应”，一切非议灰飞烟灭

无论法院在诉讼收费的自由管理时期或国家财政的预算外过渡管理时期，凡诉讼收费办法均由法院行文，制度由法院制定，费用由法院收取，所收费用也基本是法院自收自支或财政以收代支，从而形成自作规定→自制制度→自行收费→自己使用“一条龙”制度模式，必然免不了公众对法院收费的“合理怀疑”，因而“常在河边走，哪有不湿鞋”成了舆论对法院的常用词。更有甚者，当事人公然指责法院“乱收费”而与立案法官纠缠不休的事情时有发生。凭心而论，有些指责并非毫无根据，事实上有些法院尤其是基层法院基于办案经费严重不足的压力，超标收费的现象的确存在，而且并非个别。

《交费办法》由最高国家行政机关国务院直接行文，既标志着我国财政管理体制的进步和我国法制建设的渐进与成熟，又给人民法院展示司法正义创造了条件。《交费办法》第五十二条明确规定：“诉讼费用的交纳和收取制度应当公示。人民法院收取诉讼费用按照其财务隶属关系使用国务院财政部门或者省级人民政府财政部门印制的财政票据。案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行收支两条线”。自4月1日新的诉讼收费管理体制运行以来，其优越性突出表现在资金入库及时，实行彻底的收支脱钩，法院不再直接经手现金，从诉讼渠道上加强了国家对诉讼费用的监督和管理，这对促进人民法院公正司法、维护社会公平正义创造了条件。①

2、低成本诉讼凸显民本位理念，营造了诉讼和谐，人民法院坚持司法为民必然取信于民

有人认为：司法是实现公平正义的国家公器。然而“打官司”成本过高，即便是国家公器，在市场经济下也会象秉承经济人理性个体一样，处于不得不选择另外一种“交易方式”的窘境当中。②笔者亦有同感。尤其是西部地区高寒、贫穷、边远农村的纠纷当事人几块几角都相当在乎，更何况数十元、数百元甚至上千元的诉讼费，实在无钱打官司，要么自己打硬来，致使简单的民间纠纷发展成恶性刑事案件；要么让纠纷拖下去，有的越拖越严重，影响农户生产生活和农村稳定；要么放弃一些小额诉讼或者请求诸如“追债公司”之类寻求法外解决。凡此种种，无疑对社会稳定、对和谐社会的构建带来负面影响。

《交费办法》的出台，张扬了民本位理念，表明了党和国家以民为本的诚信与决心。因此，低成本诉讼成为整个法规的一大亮点。如《收费办法》规定：离婚案件只交50—300元，财产总额不超过20万的不另行交纳；行政案件无论是否涉及财产一律按件收取定额受理费，以降低“民告官”成本；执行案件实行“先执行，后收费”等等。真正实现了人民群众“有理打得起官司”的司法愿望。有学者认为：让当事人“打得起”官司只是实现了社会公平正义的第一步，让有理者“打得起”官司才是实现社会公平正义的关键所在。①笔者认为，在社会主义中国，克服官本位，坚持民本位，保障和实现公民权利，诚心诚意为人民谋利益，是中国共产党的一贯主张，是人民政府的一贯主张，也是人民法院的一贯主张。党的机关、国家机构及一切社会团体都必须以维护人民利益为最高原则。古今中外，凡执政者都必须懂得“水能载舟、亦能覆舟”的道理，因此，提出“为人民服务”宗旨，邓小平提出“三个有利于”，提出“三个代表”重要思想，提出“立党为公，执政为民”和以人为本的思想，其精髓都突出一个“民”字。②人民法院应当紧紧抓住贯彻实施《交费办法》的有利时机，认真落实司法为民的各项措施，必将营造出前所未有的和谐诉讼环境，从而推动法院自身的各项建设。

3、新体制竭尽司法救助之功能，助推人民法院济民措施落实，必将扩大和提升人民法院的政治影响

对弱势群体实行司法救助，是《交费办法》的又一大亮点。马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关”。的确如此。即如打官司而言，无论原告还是被告，有理者还是无理者，都希望在一场诉讼较量中打败对方而使自己获得利益。更何况那些老、弱、病、残及生活无着等弱势群体，切盼着国家扶助，寄希望于司法机关。新体制的创设以最大可能来满足他们的需求。因此，《交费办法》第六章以专章内容对司法救助作了八条规定，在整个法规结构中占七分之一章节，占六分之一条文，我们足可从中领略到人民政府对弱势群体的关爱。《交费办法》第四十四条明确规定：“当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以依照本法向人民法院申请缓交、减交或者免交诉讼费用的司法救助。”这是建国以来我国首次以法规的方式确立的诉讼司法救助制度，其意义之重大，愚以为，为适应社会主义和谐社会建设之需要，为新农村建设之需要，为贯彻以民本位思想为核心的科学发展观之需。

古人云：得天下有其道者在于得其民，得其民有其道者在于得其心；得其心有其道者在于谋于利。科学发展观的核心和本质是以人为本，谋求人的全面发展。反映到司法领域，就必须坚持司法为民的宗旨，切实做到司法亲民、护民、利民，做到民有所呼，我有所应，民有所求，我有所为。正如肖扬院长所讲：“人民法院的全部工作是面向人民，全心全意为人民服务、为人民的根本利益服务，这是人民法院一切工作的出以点和归宿”。①事实上，人民法院在《交费办法》颁布施行前已经开展了司法救助工作，就基层法院而言，一般法院每年救助对象达到数十人，减缓免金额达数十万元，最少的也达十几万元。笔者认为，我们应当紧紧抓住贯彻实施《交费办法》的有利时机，原来实施司法救助搞出成效的法院应当总结经验，更上一层楼，原来搞得很一般的法院应当找出问题，修改和创新措施，迎头赶上，把司法救助工作开展得轰轰烈烈又扎扎实实，努力扩大人民法院的政治影响。

二、挑战——人民法院面临严峻考验

按照马克思主义的哲学观点，任何事物都是一分为二的，一种制度的创设也一样，利弊同在，机遇与风险并存。如前所述，《交费办法》作为一种新体制构建，无疑惠及民众，助推社会和谐，使老百姓共享到国家改革与进步的成果。但从另一方面看，诉讼费管理新体制的创设，对人民法院的各项工作要求更严，标准更高，人民法院尤其是基层法院面临着无处不在的严峻考验。

1、低成本诉讼催生“诉讼狂潮”，形成“诉讼拥挤”，人民法院不堪重负

制度建设的生命力在于发展和创新，而发展和创新的源泉在于实践。①《交费办法》自4月1日起施行后，人民法院立案受理的案件猛增，特别是开头几日，法院受案数比过去成几倍甚成十几倍攀升，出现前所未有的受案高峰。其原因就在于《交费办法》低成本诉讼机制的确立。事实上。《交费办法》公布后，很多当事人把即将起诉的纠纷压下来，直待4月1日的时间一到即行起诉。即使新体制运行到现在，法院受案数仍比过去同期高出许多。如此一来，使人民法院尤其是基层法院原本人手紧张、办案办量不足的状况更趋突出，有的基层法院领导措手不及，而承担比过去多几倍案件的法官叫苦不迭。

2、新体制的创设使群众减轻了诉讼负担，然而大量民间纠纷都由基层调解组织转向了法院，冲击了多元化纠纷解决机制的构建

一向被视为“东方经验”的人民调解，自*年中央办公厅和国务院办公厅联合发出23号文件（即批转最高法院、司法部关于加强新时期人民调解工作的意见）后，各级党委、政府加强了人民调解组织的健制调整和组织落实，各地人民调解工作已逐步走上正轨，调解处理了大量民间纠纷。现在由于《交费办法》的施行，打官司的成本降低，经济困难的还可以获得减免缓诉讼费的司法救助，即不再去找人民调解组织调处纠纷而直接诉至法院，这对于已经建立或正在建立的人民法院多元化纠纷解决机制形成冲击，不少刚走上正轨的人民调解组织不久即可能名存实亡。

3、诉讼收费锐减，案件数量激增，必然导致法院案件积压，引发新的“打官司难”

西部地区基层法院，按现有的员额体制一般不超过百人，真正的办案人员仅占70%，却承担着几十万上百万人口、数千平方公里范围内的各种案件的审理。在西部，一个基层法官所承办的案件，其办案难度及办案开支超过大中城市法院的几倍甚至十几倍。据有关资料显示，西部十二省区的基层法官年平均办案数一般在30—40件左右，而大中城市的法官个人结案百件以上者比比皆是。设若《交费办法》施行后受案数只增一倍，以过去年平均结案40件计，即应当一年审结80件，而西部基层法院年平均办结80件以目前的条件难以做到，更何况4月1日以后案件不止增加一倍，又将如何承受？因此，案件积压不可避免。

4、诉讼费用的收取数锐减，必然导致县级财政对法院经费保障的乏力，影响审判工作的正常运转

《交费办法》出台后，重庆地区仍实行财政对法院经费的分级保障制度。也即是说，县级法院的办案经费由县级财政保障，法院诉讼费用的收入直入县级财政。据笔者了解，西部地区一般基层法院过去收取诉讼费二百万左右，高的可达五百万左右，低的不足百万。即以二百万为中间例，一般年实施司法救助达30万左右，以《交费办法》施行后增加一倍计60万，年缴财政不过140万元。按现行市财政规定的基层法院人头办案经费一年不超过三万，以基层法院编制百人计，需年办案经费300万，而法院年上缴诉讼费仅140万，出现160万元的大缺口。这种收支的不平衡，导致县级政财对法院办案经费的保障，将会大打折扣，必然影响人民法院审判工作的正常运转。

综上所论部分，实非全部，实为《交费办法》实施后必将发生的经常性问题。提出这些问题，笔者并非有意贬损《交费办法》的根本意义和政治作用，也非有意从新体制的创设本身挑出毛病去哗众取宠。笔者本意在于，一种新体制的创设本身不可能十全十美。有法学家认为：法律一经颁布，它就处于过时状态，其实也是讲任何法律的创立不可能是绝对完善的，更兼法律是相对稳定的，而人类社会是不断前进的。基于此，我们有理由充分认识法律本身的局限性及与时代前进的不适应性，从中找出规律性的东西，在与时俱进中实现现行法律与司法工作的良性结合。

三、对策——在司法正义与司法成本之间求取平衡

司法界有学者认为：与其他纠纷解决方式相比，诉讼远非经济、便捷的解决方案，正是出于这种考虑，我们设计了大量替代性纠纷解决机制，试图以此大幅度地缓解诉讼渠道受理案件的压力，从而有效降低法治的成本。①如前所述，《交费办法》创设的低成本诉讼机制，从另一个侧面反衬了我国高成本法治建设的现实序幕已经拉开，民众享受了国家改革开放的成果，而国家审判机关则要为这种成果付出高昂的代价。在机遇与挑战并存的现实之下，法院如何对应，是一个值得深思的问题。笔者试图以现状为蓝本，以基层为视角。对《交费办法》新体制启动之后，人民法院的出路选择与司法应对进行研究，以为抛砖引玉。

1、充分认识国家构建诉讼收费新体制的重要意义，努力增强广大法官贯彻实施《交费办法》的自觉性和主动性

一切工作的收获首先来源于认识的正确和思想的进步。一种新体制的构建，人们的认识往往产生偏疑，看不到新体制本身的先进性和前瞻性所显示的强大生命力。这就需要人们从逐步的学习和实践中去领略它的风采并检查自己的认识。不可否认，任何一种新制度的制定，都可能出现与先前运行制度的冲突或现实结合上某种欠缺、前瞻性不足或者过余前瞻等问题。即如《交费办法》施行后所反映出的对法院审判工作形成挑战的问题就是例证。但是，我们必须用与时俱进的理念和眼光去看待问题，就拿《交费办法》的新体制来说，首先，新体制与“老办法”相比，不可否认是历史的突破，亮点多多，切合和谐建设、新农村建设、小康社会建设的现实需要，利在人民、功在千秋。其次，《交费办法》是以国家法规的立法方式在全国颁布施行的，在国家的法律位阶上处于第三大档次（指宪法、法律、法规），在国家的司法适用上处于第二档次（指法律、法规）。在目前，全国人大的立法中尚无诉讼费管理的专门规定，《交费办法》作为国家法规对诉讼收费作出的规定，实际处于我国诉讼费管理的最高位阶、最权威的决定，系人民法院审判案件的重要根据，必须严格执行。第三，法官的职责在于运用法律公正高效地审理和处理纠纷，本身即肩负着在运用法律中发现法律漏洞之责。因此，法官无权消极地对待手中的法律，而应当积极地、能动的用好法律，从中发现问题，反馈到立法机关及有关决策领域，促进国家法治的完善与发展。

2、巧妇学作“缺米之炊”，着力降低诉讼成本，精心打造节约型法院

《交费办法》实行后，影响人民法院审判工作运转的严重问题之一，是诉讼收费锐减，基层法院所对应的县级财政收入减少反而增大办案支出，从而导致财政保障不按时足额到位，审判机器如快马无食而变得有气无力。老实说，这种担心并非假设。按现行财政保障体制，省级财政不负担基层法院的经费保障，全由县级财政承担，而西部地区的县级财政年收入低得可怜，法院一年到头没什么收入上交反干吃财政一大笔，财政机关拿什么拨付给你？因此，笔者认为西部法院尤其是基层法院应当对这个问题有清醒的认识，新体制一起步即应充分重视，竭尽全力实行改革挖潜，精打细算，尽最大可能降低办案成本，力保审判这台大机器的正常运转。第一，应当发动全体法官开展节约办案成本的大讨论，群体群力，研究制定出具体措施和实施方案，推动节约活动的开展。第二，现有经费的配置和使用应当周密，领导应严格把关，使每一分钱都用到该用的地方。第三，外出办案实行严格的审批制度，严格控制出辖区办案，严格审查出差报销单据，杜绝少支多报现象。第四，严格车辆使用制度，尽可能控制和减少出辖区用车，严禁动用公车办私事。第五，认真执行最高法院关于异地送达、执行的规定，加强法院系统内部间的联系和沟通，开展异地法院委托送达、委托执行工作，减少出差开支，降低办案成本。

3、强化公正高效权威的审判理念，实行诉讼提速，努力从提高办案效率上节省诉讼资源

新的时代，需要新的生存节奏；新的历史，需要新的运转旋律。中国自步入二十一世纪后，各项建设明显加快，各行各业都在提速，我们的审判工作也需要提速。“老牛拉破车”的作风无法适应新的时代，按部就班的理案思维无法溶入公正高效的审判理念。事实上，人民法院已经在前些年的审判改革中有过一些尝识，而今眼目下，面临诉讼费用新体制的挑战，我们有理由也有责任更上一层楼。笔者认为，以下思路可作参考：一是，审判提速的源泉来源于法官的能力，因此必须强化法官的职业化建设，加快提高法官政治素质和业务素质的速度，以适应快速运转的审判环境。如果法官的政治素质糟糕，那法律将成为其手中的魔鬼，而如果法官的业务素质糟糕，那当事人将成为其手下的冤鬼。宋鱼水能够在几个小时之内搞定错踪复杂的知识产权案件，而如果让我们基层法院的某些法官去审理，恐怕几天或更长的时间都弄不明白。可见，法官素质建设事关司法审判的大局，必须抓紧抓好。二是，大力构建诉讼速裁机制，推动审判提速。要特别重视广泛运用简易程序审理民商案件和轻微刑事案件，即使是普通程序也尽可能实行简易审，简化那些无实质意义的程序，尽可能缩短办案周期。三是，广泛推行诉讼调解，以适应和谐需求和审判需要。黄松友副院长在《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》答记者问时，对人民法院诉讼调解的独特优势归纳为二十个字，即“体现人性化、降低对抗性、突出效益性、彰显公正性”。我们应当深刻理解，用足用活。四是，培养“一切工作讲效率”的司法作风，审判，尽可以一次成功；送达，尽可能一次完成；执行，尽可能一次到位；研究，尽可能一次拍板。节约时间的本身就是增效和提速。

4、构建多元化纠纷解决机制，充分发挥人民调解的“第一线”作用，缓解法院的审判压力

我国的人民调解工作已有数十年的发展历史，无论是战争年代还是国家建设时期，在加强人民内部团结、化解民间纠纷、维护社会稳定等方面，都发挥了重大作用。上世纪80年代步入黄金时期，人民调解与法院受案的比例为17：1，后来由于有所放松，到*年中央和国务院颁发23号文件时，比例关系已变成1.7：1。自当年中央文件出台后，全国掀起“人民调解热”，人民调解又步入正轨。而自《交费办法》实施以来，低成本诉讼和司法救助等新机制的创设使大量民间纠纷涌向法院，人民调解明显趋于弱化。不少调解组织转眼之间门庭冷漠，无事可做，只得关门走人。长此下去，人民调解工作的命运值得担忧，将面临名存实亡的危险。

在当前的局势下，我们应当有一个清醒的认识。《交费办法》的立法本意并非要将社会矛盾都集中于法院解决，并非否定人民调解的地位和作用，即使推行低成本诉讼也是界定了范围的，实行司法救助也是有法定条件的。目前大量纠纷涌入法院的原因与不少群众对《交费办法》缺乏正确理解有关，也与各级各部门对《交费办法》的宣传不到位有关。人民法院尤其是基层法院及其派出的人民法庭，应当配合相关部门大力正面宣传《交费办法》的立法宗旨与实施原则，大力支持人民调解组织的工作，建立指导网络。开展业务培训，组织现场观摩，推广民调经验，一句话，巩固人民调解的阵地，把大量民间纠纷化解在第一线，方能从根本上缓解法院的办案压力。

5、全面落实济民措施，努力和谐诉审关系，在践行司法为民的宗旨中全力打造服务性法院

在*年8月25日闭幕的全国高级法院院长座谈会上，最高法院常务副院长指出：各级法院要牢固树立司法为民的思想，充分发挥审判职能作用，切实为广大人民群众办实事。与此同时，提出制定如下切实有效的司法为民、司法便民、司法护民的具体措施：要在为“第一要务”服务、促进经济发展和社会全面进步等11个方面下功夫；建立和完善申诉来访、诉讼指导等10项制度；制定婚姻法，审理人身损害赔偿等10个司法解释；落实便民、利民、司法救助等23项措施。随即，全国各级法院积极响应，一场声势浩大又扎扎实实的司法为民活动在全国法院系统开展起来。经过这几年的持续开展和创新，人民群众获得了诉讼实惠，人民法院营造出前所未有的和谐诉讼环境。

在当前，各级法院应当认真总结几年来开展司法为民活动的成功经验和有效方法，借《交费办法》贯彻施行的东风，拓展济民渠道，创新救助方式，把司法服务的水平提升到一个新的高度。比如：开辟当事诉讼绿色通道，全方位保障诉讼渠道畅通；优化立案窗口，减少诉讼信访，落实诉讼风险告知和判后答复，努力和谐诉审关系；开展司法建议，及时通报和纠正各部门侵犯群众利益的不良行为；彻底清除“衙门”作风，坚持“三个一”接访规则（即对来访当事人做到一杯茶、一把椅、一句声候）等。如此长期坚持，必将提高人民法院在民众心中的法治形象。也只有如此，才能真正做到以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的审判保障民利，以有力的执行实现民愿①。