农村土地补偿费的性质及分配原则

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随着我国城镇化建设进程的快速发展，处于城乡结合部的农村集体土地被国家征收的数量逐年增多，由此产生大量的征地补偿收益分配纠纷案件诉至法院。由于征地补偿费分配政策性强，而立法又严重滞后。以致法院处理此类纠纷相当棘手，确有研究之必要。笔者结合《公检法办案指南》2008年第一辑上该刊专家组以“专家答疑”形式所论及的观点和看法，结合当前法院民事审判中的存疑问题，提出一些分析意见，供同行们在实践中参考。

一、农村集体土地补偿费的性质

众所周知，土地补偿费分配纠纷是农村集体所有之土地征收后，农村集体经济组织、村民委员会、村民小组与其成员因分配土地补偿费发生的纠纷。①在我国农村，老百姓称此类纠纷为承包地征收补偿费纠纷。笔者认为，农村老百姓的这种称谓简单明了，也比较准确。但承包地征收补偿费应当包括三项费用，即附着物及青苗补偿费、安置补助费和土地补偿费。地上附着物及青苗补偿费是对被征地农户财产损失的补偿，理应支付给承包户，补偿标准由省级政府规定；安置补助费是对被征地农户丧失土地承包经营权的补偿，只要该农户放弃统一安置，该费用即应支付给农户，补偿标准按征地前三年平均年产值4-6倍计算。而土地补偿费从原则上讲是对集体土地所有权的丧失的补偿，其分配主体应当是征地补偿方案确定时所有具有本集体经过组织成员资格的人，这是成员自益权的体现。②补偿标准按征地前三年平均年产值6-10倍计算。

二、农村集体土地补偿费能否分配

该类补偿的分配问题，我国不同时期的法律规定有所不同。*年土地管理法明确规定土地补偿费不得私分，*年的《土地管理法实施条例》第26条仍规定土地补偿费为农村集体经济组织所有，即使现在仍在施行的民法通则第74条三款仍规定集体所有的财产受法律保护，“禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分……”，而农村土地承包法也只笼统规定承包方被征用、占用的承包地有权依法获得相应的补偿。直到*年8月29日修改并于*年1月1日起施行的新土地管理法才删除了“土地补偿费不得私分”的规定，随后最高法院法研〔*〕第51号和法研〔*〕第116号等关于补偿费的请示的批复也明确要求各级法院应当立案受理此类纠纷。这表明，*年1月1日以前村民并不享有分配土地补偿收益的实体权力，法院也不受理此类纠纷问题。这是一个十分重要的土地政策调整分界点。事实上，按照村民委员会组织法第19条规定，此类费用如何分配，因属涉及村民利益的重大事项，应当由村民委员会提请村民会议讨论决定。为此，最高法院在关于审理农村土地承包纠纷适用法律若干问题的解释第24条中作了明确规定，即“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可依照法律规定的民主议定程序，决定本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”为各级法院审理此类纠纷案件提供了法律依据和办案思路。

三、农村集体土地补偿费的分配原则

1、依法立案

目前，尽管全国各地多数地区法院已经按照最高法院法释〔*〕51号和116号批复的规定及时依法受理农村集体土地补偿费分配纠纷案件，但仍有一些地区对此类案件不予受理，江苏、广西等地法院即如此。③笔者所在重庆地区各级法院基本是按高法的批复执行的。*6年8月21日最高法院《关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》第2条明确规定：“对符合立案条件的各类涉农纠纷案件，要依法及时立案，尽量做到当日立案，及时移送。”第10条规定：“依法慎重、妥善处理涉及农村集体土地征用的民事纠纷，切实保障被征地农民的合法权益。”因此，我们应当积极立案受理，依法立案受理，通过审判职能化解纠纷，促进农村社会稳定。

2、分配主体的确定

农村土地归属于本集体成员集体所有，故本集体成员是土地利益的享有者。因此，原告通常是依法取得该集体组织所在地户籍或者是与该集体在事实上或法律上存在权利义务关系的自然人（如义务兵或户籍迁出的大中专学生等）。乡、村（镇）集体经济组织，村民委员会、村民小组均不成为土地补偿费纠纷的被告，这要根据个案情具体确定。

土地补偿是对农村集体土地所有权的补偿，由此决定了此种费用只能在本集体组织成员内部进行分配，因而不具有集体组织成员资格的人不能参与分配，这是土地补偿费分配的基本原则。而成员资格确定，首先，应当以该成员是否在该农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户籍为基本判断依据，成员资格的取得即包括原始取得和加入取得两种主要方式。其次，成员资格的丧失，应坚持以人为本的精神，在该成员未获得其他社会保障之前一般不宜认定其集体成员资格的丧失。而在这原则下，对于死亡、已取得其他集体组织成员资格、取得该区市非农业户口和取得非设区市城镇非农业户口而被注销或迁出本集体经济组织常住户籍者，即丧失成员资格。第三，农村集体组织成员资格确定的基准时，应以“征地补偿安置方案确定时”作为确定农村集体经济组织成员资格的基准时。

3、确定分配方案时应掌握的原则

对农村集体经济组织土地补偿收益分配方案应按照以下原则进行审查：一是，符合民主议定程序的原则。村民会议或村民代表会议是村民实行自治决定重大事项的机构，其讨论分配土地补偿费的决定、决议必须符合村民委员会组织法第19条所规定的民主议定原则，做到程序合法，这是首先应当审查的问题，以便查明民主议定程序的形式是否合法。二是，符合法律规定的原则。村民委员会组织法第20条第2款规定：“村民自治章程，村规民约以及村民代表会议或者村民代表讨论决定的事项原不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”否则，应认定分配方案无效。三是，村民待遇平等原则。若无法律的特别规定，凡享有村民待遇的全体村民应当平等参与分配，即补偿费分配应当均等，不能差别对待。四是，人地合理比例分配原则。即针对因农村人口频繁变动与相对稳定的土地承包权之间的矛盾等原因所引起的人地比例失衡问题，采取人地合理分配原则，在确认人地分配比例时，既不能一律按人口均分，也不能按地亩均分，宜以人为主、以地为辅，使各方的利益均能得到合理保护，也较好体现权利与义务相一致的原则。

四、结语

法院审理征地补偿费分配案件中，总的感觉村民被征地后获得的土地补偿费很有限，而农民失去土地后，要等第二轮承包30年满后才能调整，这对失地农民不公平。这就是有限的补偿和长期失地失业相冲突凸显的矛盾。可能基于这种矛盾的严重性，重庆市工商局于*年7月1日出台新规定：在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农业专业合作社、有限责任公司和独资、合伙企业，这一举措被专家称为：“将带来新中国成立以来的第三次土地革命。”④假若如此，农村百姓当然没有必要为分几个养命钱走上公堂了。可惜的是，一个省一级的工商管理部门的规定又能发挥多大能量，倒是国家立法机关应该对这一问题引起重视了，若如此，则8亿农民幸甚，社会幸甚。