大调解机制的构建

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作者从我国矛盾纠纷和调解的现状出发，分析了大调解的来源、概念，以区县为视角，站在党委政府的角度，通过对大调解的目标、性质、功能进行定位，对调解的范围进行界定，对调解的观念、机构、功能、方法进行整合，对管理、程序、行为、结果进行规范，按照相应的逻辑组合，搭建共同调解的合力平台、形成了调解行为的分工负责机制、合法调解的促进和激励机制、非法调解的约束机制、调解方法的综合集成机制，完成大调解机制的构建。对于矛盾纠纷的分流和化解，缓解法院诉讼信访压力具有很强的现实意义，对于调解立法、社会矛盾的综合治理有一定的借鉴意义。

我国目前正处于社会转型期、矛盾凸显期，各类矛盾纠纷呈现出多样性、复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点，然而基层调解组织弱化、人员老化、手段僵化、效果退化、动力锐减、各自为政，从而使得调解的范围窄、效力低、公信力差，造成使不少矛盾激化、冲突升级，群众在无其他选择情况下只有依靠行政处理、仲裁诉讼，矛盾纠纷的出口变窄，因而群众上访不断，严重影响了社会的稳定和谐。严峻形势迫使各地纷纷进行探索，*年4月，江苏省南通市借鉴社会治安综合治理工作经验，结合重建调解网络，率先在全国建立“党政领导、政法牵头、司法为主、各方参与”的大调解机制[1]，此后江苏省建立从地市到村组六级排查调处工作网络，形成社会各方整体联动大调解格局[2]。

一、大调解机制的概念

调解是以“调”的方式达到“解”的目的，是指第三者（调解人）依据纠纷事实和社会规范（风俗、惯例、道德、法律规范等），在纠纷主体之间沟通信息，摆事实明道理，促成纠纷主体相互谅解、相互妥协，达成解决纠纷的合意[3]。调解的概念中包含了纠纷原因分析、防止矛盾激化和冲突升级、控制处理矛盾纠纷之意，是一种综合的社会治理手段。根据主持调解的主体不同，调解可分为友好调解、邻里调解、家族调解、社团调解、行业调解、人民调解、行政调解、仲裁调解、法院调解。不同种类的调解其性质不同，达成调解协议的法律效力已就不同。大调解中“大”是一个不确定的概念，站在不同的角度有不同的理解，目前对大调解有三种理解：站在法院的角度，对内所称的大调解是全员、全程的诉讼调解，除法院自己调解外，还包括委托协助调解，对外所称大调解强调诉讼调解与其他单位、其他调解的有效对接；站在司法局的角度，大调解主要指主体人民调解，尽管一定程度上揉合了行政调解和其他民间调解力量，强调是人民调解的网络建设；站在党委的角度，指党政领导，政法综治部门牵头协调，司法部门指导、其他部门参与、各种手段相互配合、相互协调，纠纷排查和处理各种矛盾的机制。本文所称的大调解是指区县党委主导下的大调解，主体多元、手段多样、方式灵活、反应灵敏、协调顺畅的矛盾纠纷的协商和处理。而大调解机制是指矛盾纠纷的一系列的程序、制度、规范和章程的总和。

大调解与ADR都能缓解法院审判压力，都能满足多层次纠纷解决的需求，都为当事人提供了一种通过对话和协商的解决渠道，但他们还是区别：ADR是非诉讼纠纷解决方式或机制的总称,包括诉讼外的调解、传统仲裁,还包括法院附设调解、仲裁、早期中立评估、简易陪审团审判等方式。大调解是在各级党委、政府的统一领导下,整合各种调解资源,协调处理社会纠纷的一种机制，其范围仅限于各类调解,与ADR的运作方式不尽相同,而且与我国传统的调解也有差别，是具有中国特色的纠纷解决机制[4]。

调解只是纠纷解决的一种手段而非唯一手段，行政处理、仲裁和诉讼可以调解结案，但也可以以其他方式结案，大调解中含行政处理、仲裁和诉讼中的调解，但大调解并不能完全涵盖行政处理、仲裁和诉讼，大调解是多元化解决手段的一种但并非全部，大调解可以将多元化纠纷解决机制有机的衔接起来，是多元化纠纷解决机制的核心。

二、大调解机制的构建

(一)定位：一项机制制度要发挥应有的作用，必须首先解决定位问题，明确其内涵和外延，才能与社会环境相互适应，发挥应有的作用。

1、目标定位：

（1）整合纠纷解决资源。目前我们的纠纷解决渠道除调解外，还有行政处理、仲裁、诉讼，但由于彼此缺乏信息交流，条块切割，各自为政，不能形成有机的统一的整体，大调解对外而言，就是要整合纠纷的各种解决渠道，与各种手段融为一体。对调解的内部来说，由于调解的范围缺乏标准，各类机构调解的职能不明，无专职的调解人员、凭想象和经验进行调解，没有调解的具体规范，调解的组织乱、调解的人员乱、调解的行为乱。因没有一整套制度和机制，调解人员不愿调解、不会调解、不能调解，其能力弱；调解行为和程序不规范、缺乏对调解过程的监督和对调解结果的审查，干涉当事人的处分权利、强制调解，对调解地过程缺乏客观的记载，其效力弱；人员机构不健全，调解网络不健全，调解制度不健全，调解手段缺乏，组织管理弱。大调解机制对内而言，就是要针对调解中的散乱弱，有效整合各类调解组织、调解人员和调解手段。

（2）畅通诉求表达渠道。由于各类组织的调解职能没有充分发挥的，纠纷当事人想调解找不到有关组织和人员，被迫寻求行政处理和诉讼仲裁，随着时间的拖延、解决层级的提高，当事人花费的成本越来越大，矛盾纠纷日趋复杂，当事人的调解、和解意愿逐渐降低，解决的难度越来越大，加上极个别法律条文与社会现实脱节，行政处理和诉讼仲裁中不注重调解，个别处理裁决和判决的结果使当事人之间更加对立、对法律更加抵触、对社会更加绝望，并不能有效解决矛盾纠纷，以至纠纷解决渠道人为变窄，出口不畅。因矛盾纠纷的量大，而解决渠道单一，不可避免发生迟延和梗阻现象，而构筑大调解机制，其目的就是有效畅通群众的诉求表达渠道，使矛盾纠纷解决渠道与矛盾纠纷的规律特点相匹配，给当事人创造更多的便宜及时有效的解决渠道。

（3）保障合法权益。目前调解有两种倾向，一是过分强调规范化，将调解引向司法化，不能有效及时化解当事人的对立，促使其和解，损害了当事人的合法权益；二是过分强调灵活性忽视合法性，重结果而不注重过程，强制调解、违法调解时有发生，损害当事人的合法权益。而构筑大调解机制，就是要对调解行为进行规范，保护当事人的合法权益。

（4）维护社会稳定和谐。大调解作为矛盾纠纷的综合治理手段，就是要将矛盾纠纷引入正常的解决轨道，从而控制矛盾纠纷流量和流向，合理配置社会资源，控制其流动秩序，维护的社会稳定。与此同时，我们通过对各类矛盾纠纷进行信息采集，总结经验教训，提高调解的针对性和有效性，摸索矛盾纠纷特点和规律，消除产生的根源，促进社会和谐。

2、性质定位：大调解机制中可以分别制定各类机构的组织管理规范和调解的行为规范。但由于家族邻里调解、人民调解、行业调解属于民间调解，诉讼仲裁调解又自成体系，如果单独制定组织管理规范将其全部纳入其中就有行政化的嫌疑；加上各类调解的侧重点不同，民间调解重在行为规范、行政调解重在网络建设和职能的发挥，诉讼调解重在支持和保障，分别制定规范造成制度的数量大，制度之间的矛盾与冲突将不可避免，无法形成有机统一的整体。为了将各类调解有机整合起来，有必要制定一个集组织管理、行为规范于一体的制度规范。

3、功能定位：

（1）消解弥合：调解的过程，是一个协商谈判、信息交流、成本分析、风险判断、情感调控和利益妥协的过程，它可以弥合双方当事人的分歧和对立，摸平创伤和裂痕，消解当事人的误解和积怨，消解法律制度与社会现实的脱节，化解矛盾和纠纷。消解弥合是调解的基本功能。

（2）预防引导：大调解作为一种矛盾纠纷的综合治理手段，就是要将调解贯穿于民间组织行为活动、贯穿于行政管理、诉讼仲裁程序之中，从而预防矛盾的激化与冲突升级，引导当事人理性对待矛盾纠纷、合理表达诉求、选择合理的调解手段和方式，正确分析风险和成本，合理追求利益，妥善的达成协议，尽快解决矛盾纠纷，使各类矛盾纠纷进入经济安全快捷的解决渠道。预防引导是大调解机制的重要功能。

（3）协调控制：大调解之所以大，是因为涉及的机构多、人员多、方法多、范围广，要综合发挥最大效益，就必须相互协调，整体进行控制。我们在大调解机制中，应重视调解信息的收集、上报、分析、管理和综合利用，从而使各类中调解方式相得益彰、相互补充，各类调解人员相互配合、协调一致，各类调解机构职能明确、目标一致，共同协调纠纷、控制矛盾，维护社会的稳定和谐。协调控制是大调解机制最为突出的功能，也是其最大的优势。

4、范围界定：理论上讲，只要是不违反法律的禁止性、强制性规定均可以进行调解，大调解也不应例外。但是有些调解属于有些机关的专属特权，除主管机关的授权和委托，其他机关不能染指，因此大调解中有职责划分，如涉及有关确权、资格认定、行政许可与处罚、党纪政纪处分，刑法定罪量刑等，各类调解机构应当准确把握自己的职责和定位，不能逾越自己的职权，否则达成的协议将得不到确认和保障。公安机关处于矛盾纠纷的前沿，接触和处理大量矛盾纠纷，但其调解职能有所弱化，有必要在大调解中恢复，如治安案件、交通事故、轻伤害案件的处理，其他如信访案件、行政处理、行政复议案件完全也可以进行调解，都应当在调解范围中一一列举。

（二）整合：大调解并非各个机构、各种调解行为、各种调解方法的简单相加，而是对调解中的观念、机构、职能、方法手段进行整合，使其目标一致，发挥最大效益。

1、整合观念显作用。调解并非解决矛盾纠纷解决的唯一手段，但有其他手段不能相比的优越性，要从维护社会稳定和谐的全局认识调解，从弥补法律规则局限性来创新调解，从维护群众的根本利益角度来把握调解，从矛盾纠纷的彻底解决来推动调解，扩展调解的范围、加大调解的力度、提高调解的效果，在行政处理和仲裁诉讼时植入调解理念、嵌入调解程序、贯穿于矛盾纠纷解决的全程，与其他解决纠纷手段相互融合，求得和谐的结果。

2、整合机构强核心。大调解的整合中机构整合尤为重要，具体整合时，应当凸显区县党委对各部门、各单位的领导作用，政法委作为党委的该项工作日常办事机构，具体负责规划制定、日常信息收集、组织协调、检查考核、表彰和弘扬先进、通报问题和不足、总结经验和教训。各部门实行分工负责制，明确牵头协调单位，明确参与职责。街镇党委要充分利用维稳中心的信息采集传递、分析预测、联系协调、检查考核职能，发挥其核心枢纽作用。在机构整合中，应当与社会治安综合治理实现有机融合，搭建合力平台，要重视网络建设，在纠纷多处建立联络点、在易脱节处建立对接点、在基础好处建立示范点、在僻远地区建立巡回点，将矛盾化解在前沿，消灭在基层。

3、整合职能建网络。大调解中，调解的种类纵多，而各类调解性质不同、定位不一，工作方式和重点区别较大，故应对其职能进行整合。应当以家庭、邻里、友好调解为前沿，以村居调解、企业调解和街镇维稳中心为骨架，以人民调解为主体、以仲裁诉讼为支撑保障，以行业、社团和行政调解为补充来构筑调解网络，注重各类调解的相互转换，有效对接，合理分流过滤矛盾纠纷，使其在各类调处渠道有序流动，充分发挥调解人员引导、促进、服务职能，强化制度建设、促进机制形成，促使矛盾纠纷的消除和解决。

4、整合方法求效果。由于各类机构的性质不一、调解的范围不同，方法手段有所区别，但亦有其共性，也需要进行整合。具体调解中，调解人员要把握角色和定位，要引导当事人对准焦点、调整情绪、追求权益，选择合理的解决渠道，选择正确的调解方案；进行法律释明、政策宣传、风险提示，引导当事人控制情绪、进行信息沟通、成本估算和效果分析，提出切实可行的调解方案，促进调解协议的达成。即可当面调解，又可背靠背进行，即可单独进行，又可委托他人、请外来力量协助，方法、地点、方式可灵活掌握。同时在调解过程中，把握引导、合意、审查三各关口，促使当事人尽快履行，彻底消除矛盾纠纷。

（三）规范：大调解是维护当事人合法权益的一项制度，而权益的维护就必须有一系列的管理规范、程序规范、行为规范和结果规范来作保障，才能使各机构、各种调解行为实施有效对接、有机衔接。

1、管理规范：就是对各单位各部门调解行为进行组织管理、协调控制、有机整合的规范。大调解实行分工负责制，确定日常工作机构，落实了各部门、各单位的职责和责任，与此同时，完善诉调对接、委托调解和协助调解制度，在法院和仲裁机构设立调解办公室，法院内部设立导诉室，在各街镇设立便民诉讼点，聘请诉讼联络员，使诉讼制度与其他调解方式有效契合，与大调解网络有机融合。与此配套，建立矛盾纠纷排查制度、分析预警制度、矛盾激化防范制度、信息上报制度、联席会议制度、培训制度，检查考评制度、奖励表彰制度等管理措施。

2、程序规范：对各类调解的形式、方式和步骤进行规范，规定委托、协助、移送调解应当履行的手续，完成时间界限，使调解网路与诉讼调解实现有机对接；保障当事人的调解方式、调解机构、调解方案的选择权，回避权等程序性权利，规定调解的步骤、调解方案提出程序，对调解协议的履行、文书制作与送达、诉讼调解笔录提出了要求，对调解协议、和解协议直接申请执行和支付令的条件予以明确。

3、行为规范：对调解的范围进行细化、列举加强调解和着重调解的矛盾纠纷，明确调解边界和重点；对调解人员禁止性行为进行细化，明确实施禁止性行为的法律责任，对调解人员引导、协助、保密义务进行细化，增强调解行为的可操作性，规范调解行为；明确诉讼调解的监督和审查义务，规定了调解协议的审查内容、审查原则进行细化，规范调解的监督和审查行为；对委托调解、协助调解行为进行规范，强化诉讼调解，对于达成调解协议结案的，根据诉讼进程对诉讼费实行减免，对案件实行快审快执快结，建立当事人选择调解行为的激励机制。

4、结果规范：对调解协议的构成要件、内容、形式进行明确，对自愿合法原则进行细化，规范调解协议和和解协议；对于以金钱和有价证券为内容的调解协议或和解协议可向法院申请支付令；对于经过公证的调解协议或和解协议赋予直接向法院申请执行的效力；在诉讼调解中，要求在调解书上注明委托调解和协助调解的情况，对于无需法律文书的调解案件，可不再制作法律文书，规范调解结果。

（四）构建：大调解中光有内容和材料还远远不够，还必须按照一定的逻辑结构、设计好的框架进行的组合和搭接，将已有的材料放到应有的位置，才能发挥应有的作用。由于大调解涉及的机构多、人员多、方法手段多、需要配套的制度措施多，故其内部的结构、逻辑顺序尤为重要。我们构建的大调解制度共分为九章三十条四千五百字，第一章为总则，包括大调解的依据和目的，功能和作用，各单位总的配套制度，大调解制度的调整范围；第二章为职能分解与网络构建，包括组织管理制度；第三章为调解范围，对应当调解、注重调解、加强调解、不能调解的分为进行界定；第四章为一般规定，对适用于各类调解的一般性调解行为进行规范；第五章为调解程序，包括了调解笔录的规范和调解方案的提出；第六章为协议的审查确认，对调解协议的要素进行规范，调解协议的审查内容、审查原则，诉调对接，协议的执行；第七章为诉讼调解，包括诉讼中的委托协助调解和加强调解，法律文书要求及对当事人选择调解结案的激励制度；第八章为法律责任，包括调解指标、考核和奖励，违法调解的制裁处理，应当承担的法律责任；第九章为附则，包括解释主体和实施日期。

总之，通过调解网络健全和完善，职能作用的发挥，从而形成矛盾纠纷的分流过滤机制；通过对调解信息的收集、交流和沟通，研究和分析，从而形成矛盾纠纷的分析排查机制；通过调解方式方法手段的交流，各种调解手段的综合运用，调解机构的相互协作与配合，形成了调解手段综合集成机制；通过对大调解机制的准确定位，对调解观念、机构、职能、组织、人员和方法手段的有机整合，对调解的管理、程序、行为和结果进行规范，按照一定的逻辑顺序、框架结构进行组合，从而完成了大调解机制构建。