对于司法保障体制改革研究

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一年一度的人大、政协两会已经落下帷幕,在刚刚结束的最高人民法院、最高人民检察院的年度报告审议中，最高人民法院院长肖扬在其即将离任之即回顾并总结了目前我国司法系统特别是法院机关所面临的一些问题，“法官素质”、“廉正建设”、“机制保障”，现在我们就来浅谈下有关人民法院在司法保障方面的改革措施。

随着最高人民法院第二个五年计划的深入开展，我国人民法院的改革步伐目前逐渐进入“深水区”，人民法院发展取得了阶段性的进步，特别是在“死刑复核制度”、“人民陪审员制度”、“执行难”等问题，更是取得了显著效果，同时制约人民法院发展的保障机制也有所改善，然而不足的，至今仍然有一些根本性的困难在缠绕着人民法院的健康发展。司法保障问题对于人民法院的发展来说是个一直都是非常关键的事，由于司法体制的问题，目前人民法院特别是基层人民法院的“人、材、物”受控于地方政府左右，一些“关系案”、“人情案”其实往往就是来源于这些地方高官，如今天一个电话要求对某某案件审慎，明天一个文件要求对某某案件彻查，特别是有时这些地方领导通过案件承办法官的上级领导来干预，而法院领导为法院的发展又不得不需要地方政府领导们的支持，也就间接影响到了案件的顺利开展，往往使得一件极普通平常的案件复杂化、多样化。另外，地方政府还给予人民法院一些其他一些与职责无关的事情安排，例如，让人民法院抽调人手去执行基层组织的综治工作、计划生育宣传、乃至招商引资等工作，这样不仅大大增加了法官们的工作负担，而且还让人民群众感到不伦不类，对法官职责性质产生怀疑，这对人民法院的健康发展是极为不利的。

因此，要保障人民法院健康、有序的，就不能给予过多的束缚，既要让其在宪法的规定下能充分保障执行自身的职责，又能全面的接受我党的正确领导，这样就需要给予司法机关一个完善的政治、经济保障机制，首先，我们先阐述一下法院目前所面临的困难局面。

一、当今社会，我国人民法院所面临的困难情况较多

目前在基层法院，特别是中西部的基层法院都面临着一些相识的困难，在政治待遇上，由于我国目前是按照行政体系的方式来管理司法机关，法官们都依照《公务员法》的方式进行着晋升、评级，并与之相配应各项待遇，而《法官法》的各项福利、待遇问题是乎没能有太多联系，国家也未制定相应的配套法律来解读《法官法》的一些具体措施，也就让一些条文给予法官的政治待遇方面的政策不能落实到位。同时，由于各个地区的差别，给予司法机关的行政职级数额往往较少，一些工作了大半辈子的法官们仍然是副科级职务，而一些庭室负责人也不过正科级，即便如此，也不是全都一致，而是有限的名额，每年，甚至每几年才有较少职级名额拨给司法机关。在升迁事态缓慢的情况下，一些法官们的信念开始动摇，并产生出消极心理。长此以往，人民法院的事业必然会受到严重的挑战，不利于我国司法机关的健康、积极发展。

经费困难，至新的诉讼收费办法实施后，对人民法院，特别是老、少、边、穷等偏远地区冲击力更大，一些困难的法院难以开展正常的日常活动，对审判、执行工作的开展更是难以维持，地方政府、上级法院拨款有限，以至这些法院目前的处境十分艰难。而经费相对较好的法院又不能按现时的状况，逐年增加相应经费。这些都制约着法院工作的正常开展。

非业务工作事物繁杂，目前有个共识，作为极为专业的业务机关的人民法院，经常接到各级机关、上级法院的这样、那样非业务工作，例如要求人民法院派人下乡长住开展综治工作；要求人民法院抽调人手去执行某某普查工作等等举不胜数。造成法官的精力分散，不能专注于自己的审判事业，另外加之自己并非专业的行政工作人员，处理本行以外的事物也不能得心应手。

编制不足，案多人少的现象突出。现在不光是东部沿海地区法院的案件数额多，连中、西部地区法院的案件数量也在逐年递增，而法院的人员编制往往跟不上激增的案件数。长此以往，法官的压力更加增大。

管理形式模式化、地方化。目前法院的领导体制、人事管理体制和司法资源管理体制都深深地打上了地方的烙印，人、财、物受制于地方已成为导致司法地方化倾向的制度性障碍。“地方法院真正成为地方的法院，而不是国家设在地方的法院，使审判权的行使地方化。”[1]因此，从体制上根除司法地方化对司法的不良影响，就成为司法体制改革的必然选择。审判实践中普遍实行的“层层审批，层层把关”的“审判分离”的行政管理模式必须通过修改相关法律的方式予以改变。首先，在权责的配置上要正确处理好法官的权责统一问题，摆正主审法官与合议庭、庭长、院长以及审委会的关系，明确划分院长、庭长的行政管理职责和审判职责的范围，强化合议庭和主审法官的职责，保障合议庭和主审法官依法独立行使审判权并承担责任。其次，在审判管理方式上，要将审判流程管理规范化，合理配置各个环节的权力，使各个环节的权力具体化、固定化，防止随意性，从而为审判管理权的正确运行打下基础。再次，在上下级法院的关系上也要进行规范，要取消目前上下级法院之间存在的个案请示汇报制度，即明确一个案件在没有结案之前，本案办案人员不能向上一级法院进行案件处理情况内容等方面的汇报，以免上级法院法官产生预断，变相剥夺当事人的上诉权。上下级法院之间只能实行审级监督。明确上级法院只能通过上诉、申诉制度的方式对下一级法院的案件进行监督。

法官素质需进一步提高，由于我国法官制度的建立尚需一个完善的过程，法官的素质参差不齐，因此目前不可能没个法官都是法律方面的权威和专家。“有的学者认为：在法官法颁布之前，我国法官来源主要以调干和复员转业军人为主体，这就造成了法官群体在知识结构上的不合理和理论水平上的参差不齐，这种结构性缺陷表现为：1成人教育培养的多，正规院校培养的少。成人教育培养出来的法官具有三个局限性，即缺乏宽厚的人文素养、缺乏扎实系统的理论功底、未养成以法律的概念去思考问题的习惯。2经验型的人多，知识型的人少；3单一型的人多，复合型的人少。”[2]显然，这也是摆在当前的一个难题。

二、探索我国司法保障改革机制的前行之路

针对所产生的这些实际困难，以及要解决这些困难，我们就不得不分析其产生的原因所在，以及怎样围绕现有的问题实行改革。自恢复司法机关的建制以来，我国一直采取行政、司法一个统一模式管理，这在文化革命结束的初期直至上世纪末都有很好的管理效果，为什么呢？因为那个时期我们国家的战略目标不同，当时国家是百废待新，急需要一个稳定、强健的政治、经济局面支撑，因此，加快经济发展、开放思想是最为紧要的事情，这在从中央到基层都是一个信念，大家鼓足干劲，齐心协力，把我们国家建设成为如今万众瞩目的世界大国。而此时此刻，我们的政治、经济、文化等思想体系也发生了改变，目前国家是以构件和谐社会为主要要件，经济是平稳发展，实现又快又好的前进，并与环境、资源等因素紧密相连，而作为上层建筑之一的司法进程却相对变革缓慢，因为目前司法机关的管理体制没变，也就造成了司法机关总体变革变慢了。因此，现在需要的是理顺机制，在保障司法机关在党的统一领导下，适当放宽对司法机关人、财、物的控制。让司法机关实行大环境不改变，小环境自己调整的政策。

一、建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制。诉讼费实行“收支两条线”后，法院经费保障方面出现了一些新情况和新问题。一些法院特别是老、少、边、穷地区法院办案经费严重不足，执法条件困难，影响了审判工作的正常开展。如何从体制上解决经费保障问题，是全国法院极为关注的问题。必须在全面落实“收支两条线”规定的基础上，探索法院经费实行中央和省两级管理的体制，保障履行审判职能所必需的经费。同时，逐步改善和提高法官的待遇，实行“以俸养廉”。现在有些法院法官的差旅费、医药费不能报销，工资一连数月不能足额发放，中央有关“从优待警”、改善法官待遇的政策不能得到落实，这种状况容易滋生腐败。因此我们不仅要进一步加强法官理想信念、道德素质和职业素质的培养，大力倡导自觉奉献的精神境界，建立健全各项内部监督制约机制，而且要实行“以俸养廉”，保障法官必备的生活、工作条件，使法官的俸薪适当高于普通公众，使法官面对各种利益的诱惑不想贪、不能贪，保证司法的公正。

要厚法官之待遇，隆法官之地位。法官地位低下，薪俸菲薄，既不利于司法主体高尚人格的培养，也不利于在社会环境方面形成充分尊重法官人格的价值层面。

同时，在对待经费管理方面，需要加强经费监督，保障经费有序运行，维护正常的财经秩序，坚决依法行政、依法理财；强化财务监督检查特别是部门预算的分配资金和使用情况的检查监督；严格执行“收支两条线”规定，对收取的各类行政事业收费和罚没收入，保证及时、足额缴入国库，纳入统一标准的财政预算管理。

统一保障标准，保障经费科学运行。按照事权与财权统一的管理体制，实行收支脱钩，全额保障，不准以收代支；突出重点，确保需要，按照综合财政预算口径，公用经费定额保障；科学核定，合理增长，在统一标准的基础上，根据社会经济的发展、司法工作任务的增加和本地财力的提高，科学核定并保持司法行政机关经费的合理增长，确保司法行政机关履行职责的经费需要。

二、在人事改革方面，希望中央进一步增加司法机关的人事编制。一个不争的事实，目前，我国东部沿海地区法院案多人少的矛盾日益突出，随着我国改革开放的成果体现及中、西部大开发战略的深化，中、西部法院的审判工作量也在日益增多，如不解决这个现实问题，怕今后各地法院法官的工作量更加繁重，人民法院的工作更加繁忙。此外，也应延长具有丰富审判经验的老法官的岗位退让时间，以充分发挥这一有利因素，来弥补现阶段审判力量不足的需要。另外，在人事体制上，必须改变地方行政机关管理法院人员编制的做法。要实行由最高法院统一负责，由最高法院根据各地法院所实际承担的司法事务的多少，确定各地法院人员编制的办法。由最高法院统一掌握法官以及法院其他职业的配置、调任、考评、晋升、奖励以及对违法违纪人员的处分权，强化法官保障，同时统一管理法官的培训，从而有效排除地方行政机关可能对司法造成的干涉，确立有效的抗干扰机制。

三、在领导管理模式方面，首先在领导体制上必须改目前的“块块领导”为“条条领导”，即将地方党委对法院的领导改为由上级法院党委对下级法院实行垂直领导。坚持党的领导是我国的一大政治特色和政治优势，改革司法体制也不能脱离党的领导，而必须坚持党的领导。“法院的功能作用主要体现在解决纠纷、配置权力、维护法律统一实施等方面”[3]。法院直接受地方党委的领导，必然使法院的独立审判权受到限制，导致诸如地方保护主义、党委干涉具体案件的审判等弊端。而将目前的地方党委对法院的领导改为法院垂直领导，将能有效克服以上弊端，这样做既符合现行宪法的原则，又坚持了党的领导，且在客观上实践上也是行得通的。“法官及法院制度的专业性是划分传统型法院与现代型法院的重要标准。现代型法院制度之专业性集中表现在如下六个方面：1法官的司法活动具有独特的知识性、技术性，它要求法官具备专门的法律知识、相应的实践经验和独特的判断推理等思考方式；2法官应当具备独特、严格的职业标准；3建立系统的职业培训制度；4建立严格的国家司法考试制度；5职业共同体意识与制度的形成。”[2]

四、在司法资源管理分配体制上，“实行法院的司法经费由中央统管，由中央财政全额保障法院正常的经费来源，彻底实行‘收支两条线’。法院所收取的诉讼费上缴中央财政，法院所用专款源自中央财政。具体地说，每年由最高法院提出全国法院系统业务经费的预算方案，交由全国人大审议后交中央财政执行。最高法院再根据各地具体的情况，逐级下拔给地方各级法院使用。法官的待遇全国统一平衡，办案经费根据各级法院的办案数量统一分配，法院基本建设及装备建设由最高法院统一规划，分步实施。

五、实现法官职业化，努力提升法官的综合素质。法官是行使国家审判权的审判人员，手握生杀予夺、评判是非曲直的权力，负责适用法律定纷止争，实现社会公平与正义，其地位和作用的特殊性，决定了法官除必须具备法律专业知识和职业技能外，还必须具备现代司法理念和职业意识，统而言之即必须是一个高度职业化的群体。为了使法官能尽快成为一个职业群体。首先要改革目前将法官作为普通公务员管理的体制，要根据其特殊的职能作用，形成职业司法管理体制，这主要应包括法官的统一考试、选拔、任用、晋升等方面的制度。其次，要根据法官职业的特点，严把进人关，要确定一个明确、具体、操作性强的硬性进人标准，防止那些没有经过正规法律培训的人进入法官队伍。通过司法职业的准入途径构筑司法职业共同的学识背景和职业意识，为司法职业共同体的形成创造前提条件。再次，要实行法官逐级遴选制，上级法院的法官要从下级法院的优秀法官中选拔，新进法院的人员分配到基层法院工作，根据其素质和政绩层层选拔，建立起良性循环的机制，以确保整个法院系统的法官均具有职业经验的背景。

四、具体而言，改革目标需做到以下三点：

1、保障独立。司法独立是司法的内在本质，是司法活动的一般规律。司法改革的对象——司法有其自身的独立性，一方面体现在改革指向的客体，即司法部门与其他机关和个人的机构设置上的独立性；另一方面体现在司法系统内部的构成以及运作上。保障这种独立性需建立良好的社会公正评判体系。就宪法而言，第126条明确规定“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”并对检察权的落实也作了相应的规定。但由于宪法自身所具有的原则性、宣言性与执行中的偏差，使司法独立的状况与宪法的善良初衷大相径庭。要真正实现司法独立，首先意味着司法机关在从事和财政上的自主，这样可通过设置不同于行政区划的司法机关，将司法权与行政权和地方立法权分割开来，达到司法外部体制独立。就内部而言，要扭转司法业务与行政事务交叉、混合甚至冲突的状况，可进行司法机关内部的职能分工，减少审核，给承办案件的法官、检察官更多的自主权，并从体制上减少行政色彩，要整合资源，形成行政管理与司法业务的二元制，从法律上明确司法人员准入、任命、奖惩、待遇及受监督规定等。用法律促进法官、检察官地位独立、身份独立、活动独立。

2、追求效率。司法机关要严格依法办案，要切实做到：“以事实为根据，以法律为准绳”不偏不倚，完整准确地适用法律。在确保办案质量的前提下，要着力提高办案速度，缩短处理案件周期。树立严格的办案时限观念，并力争从立法上明确违反诉讼时限的责任，以达到实现社会效果、政治效果与法律效果的统一。

3、实现公正。司法公正是司法活动的内在品质和价值追求，是社会、公民对法制的期望和信心，是司法公正的生命和灵魂。追求司法公正是世界各国的共识，更是当今全球化、科学化背景下对执法行为的基本要求。它包括程序公正和实体公正。法治意味着法律的普遍适用和至高无上，意味着法律平等的约束社会一切成员。司法公正关系着民众权益的保障和社会法治观念的形成和强化，所以公正始终是司法的核心目标。

五、牢记“司法为民”这一永恒的司法宗旨不动摇

即使将来国家放宽了对司法机关人、财、物的限制，即使将来法律的各项监督更加完善，即使我们的司法工作人员特别是法官们素质更加高尚，但我们也不要忘记了司法机关的根本，即“司法为民”的宗旨。目前因改革步伐逐步加快，司法机关内部一些人员的思想解放不够开放，与至中央从上而下的政策不能迅速得到落实和体现，这就需要司法工作人员转化观念，牢记党和人民给予司法机关的历史职责，并与新的司法保障改革机制相联系，最终贯彻和落实“司法为民”的根本。失去了这一根本，作为司法工作的我们就等于失去了“一切”。

最后，需作出说明的是，从近几年中国司法改革所进行的情况看，中国并没有设立一个专门负责司法改革的机构，这实在是中国进行司法改革存在的一个大问题。纵观世界各国进行司法制度方面的改革，许多国家都为进行司法改革而设立负责司法改革有关事务的专门机构，而中国却没有。但是，我们应当认识到，司法制度改革是一项系统工程，要使司法改革深入化和取得司法改革的实际成效，逐步建立有利于现代化、民主化的司法体制，就要对现行司法制度进行总体反思，实行全方位的司法改革，要完成这样的一项工作，没有一个专门性的机构来负责和协调相关部门的关系是很难的。设立专门性机构为司法改革服务，是为了有效地保证司法改革的顺利进行。也正是因为中国没有设立这样的一个机构，对中国应如何进行司法改革也就没有一个统一的安排，在司法制度改革实践中，法院系统、检察院系统各自为战，各搞各的改革，相互之间应如何协调，则不得而知；在司法改革的过程中，各个阶段应当变革和落实哪些制度，由于没有个统一的全盘规划，社会和司法人员也往往不甚明了，由此不可避免地产生司法改革的连续性差以及随意性强的现象，而使得司法改革处于一种茫然无序的状态，影响了司法改革的效果。

刚刚离任的最高人民法院大法官肖扬曾指出，当前和今后一个时期人民法院司法改革的基本任务是：紧紧围绕党的十七大对深化司法体制改革的重要部署，把坚持一切从实际出发作为改革决策的根本依据，把维护最广大人民的根本利益作为司法改革的出发点和落脚点，进一步完善机构设置、职权划分、管理制度和保障制度，进一步健全权责明确、相互制约、高效运行的司法体制，切实维护人民群众的合法权益，维护社会公平正义，为构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会提供更加有力的司法保障。

因此，我们要在紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要的同时，依据宪法和法律规定的基本原则，健全人民法院的组织体系；进一步完善独立、公正、公开、高效廉洁、运行良好的审判工作机制；在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍；建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制；真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度。司法改革是政治体制改革的重点和焦点之一。我们相信，在党中央的正确领导下，有全国人民的大力支持，有司法界的不断努力，建设公正高效权威的社会主义司法制度的目标一定能够实现。