试论党代会常任制的发展历程和探索方向

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自中国共产党第*次代表大会，首次比较系统地提出建立党的代表大会常任制以后，党代会常任制经历了20世纪50年代后期的昙花一现、其后几十年的束之高阁、80年代后期小范围的重新试点，直至新世纪初党的十六大提出“扩大在市、县进行的党的代表大会常任制的试点”的风雨历程。目前，党代会常任制的试点工作正在各地积极推进。可以预见，党代会常任制改革将成为今后一个时期完善党的代表大会制度、进一步加强党的执政能力建设的热点。

一、党代会常任制的发展历程

党内民主问题历来是党的建设中的一个重大问题。马克思、思格斯从建党之初便把党内民主确立为基本政治原则，并创立了党的代表大会制度作为实现党内民主的制度载体。俄共夺取政权后，根据列宁的倡议，俄共(布)决定每年召开一次党代会，实行党代会常任制，行使党的最高权力机关的职能。后来由于战争的原因，党代会常任制没有实践下去。

中国共产党自1921年成立以后，1922年“二大”通过的党章、1923年“三大”通过的修正章程、1925年“四大”通过的第二次修正章程、1927年6月中央政治局受“五大”委托通过的第三次修正章程以及1928年“六大”通过的党章，都规定每年召开一次党的全国代表大会。从实际执行情况看，从“一大”到“六大”，基本上做到了一年召开一次(届)党代会。但“六大”之后直到1945年“七大”，由于战争环境等原因，整整17年没有能够按照党章规定召开党的代表大会。考虑到年会制难以贯彻，1945年“七大”通过的党章将党的代表大会改为每3年召开一次，期间可举行党代表会议。

新中国成立后不久，由于党的工作环境、工作任务和党的自身状况对党内民主建设提出了更高的要求，实行党代会常任制重新摆上议事日程。1956年4月，在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话中提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。”同年9月，邓小平在“八大”会议上所作的《关于修改党的章程的报告》中，正式提出了党代表大会常任制的问题，他说：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的、县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”。“代表大会的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。“党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论”。代表“在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”。党的“八大”把党代表大会常任制写入了党章。“八大”以后，1957年到1958年初，全国各地都召开了本届党的代表大会的第二次或第三次会议。1958年5月，党中央召开了第八次全国代表大会第二次会议。1958年后，党的民主生活出现不正常现象，党代会常任制没有再继续实行。

20世纪八十年代初，随着改革的逐步深入和党内民主政治建设的不断发展，中央有关部门重新对党代表大会常任制进行了研究。从1988年开始，经中央组织部同意，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等5省的12个市、县、区作为全国首批，先后开展了党代会常任制试点工作。“十六大”前，除浙江的绍兴、瑞安、台州市的椒江区和山西的晋中市榆次区、和顺县等5个县市区还在试点外，其它7个单位已停止试点。有人作了这样的分析：“不少试点无疾而终，都有一个共性问题，就是陷入了一种可能突破却未能突破的境地，在涉及科学分解党委权力，改革议行合一的领导体制，改变现行党内权力运行机制方面，没有实质性的进展。结果，试点的改革因失去动力而停滞不前，因缺乏方向而流于形式，从而也因党员干部群众对其失去兴趣而自行中止。”

进入新世纪后，与80年后期相比，党面临的内部环境和外部条件又发生了许多变化，理论界对党代会常任制的研究进入了一个新的阶段。2002年11月，党的“十六大”报告提出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”“十六大”之后，第二轮常任制的试点得到了有序展开。1988年首批试点继续推行。在浙江，被认为是卓有成效的椒江区的试点工作扩展到了整个台州市，除了台州市本级和路桥区因为党代表尚处于届中而定于2005年换届试行外，台州市所辖的其他县(市、区)在2003年换届时都试行了党代表大会常任制。和大部分省份只有一两个试点不同的是，此前从未试点的四川却铺开了很宽的试点面。2003年3月，四川省委组织部专门出台了《关于市、县(市、区)党代表大会常任制的试点意见》，指导17个市、县、区进行试点工作。在第二轮试点中，有代表性的还有湖北省的罗田县、宜都市，深圳市的宝安区等。

第二轮的试点除了继承第一轮的试点成果，实行党代会年会制和党代表常任制外，还有不少突破。如四川雅安市的雨城区和荥经县从第一道民主程序开始改革，对党代表实行直接选举。湖北省宜都市则从更高的位置进行了民主选举的突破，举行了公开推选市委委员的试验。第二轮试点还有一个引入注目的地方就是关于党内分权的尝试，重新界定党代会、全委会、常委会之间的权力关系。如湖北省罗田县取消了县委常委会设置，实行县委委员制。规定“全委会是党代会常设机构，领导党的日常工作”。“大会期间确定表决的重大事项由代表进行表决。在闭会期间，涉及全县政治、经济、文化和社会生活中的重大事项和干部任免事项，均由全委会表决”。

二、实行党代会常任制的重要意义

从我们党的历史来看，80多年来，党的代表大会制度不断有所改进和发展，但还很不完善、很不健全。在实际生活中，党的代表大会的功能没有得到应有的发挥，党代表的权利没有得到应有的行使。由于不实行常任制，党内许多重大问题往往不是在党的代表大会上讨论决定，而是由全委会、常委会或扩大会议取而代之。这种情况在紧急的特殊的形势下自有它存在的必要，但是在和平建设的年代，在当今党员意识日益增强、对党内民主的需求日益增长的新时期，如果仍然固守原有的习惯做法，实在是不合时宜。在党代表的代表资格和权利问题上，有人把党代表比喻为“一次性粮票”，因为党代表是五年只投一次票，并且在每五年举行一次的党的全国和地方代表大会上，代表们忙于讨论、发言、投票，对本级组织的重要事项很少有表决的机会。在党的代表大会闭会期间，一些本应由党的代表大会决策的重要事项，却由党委、常委会代为行使；党的代表大会赋予党代表的诸如提案、质询和监督等权利也因代表资格的自然丧失或缺乏制度保障而无法履行。无疑，党代会的权力在实际执行中发生了嬗变。在这种情况下，不仅党的代表大会作为党内最高决策机关的作用没有得到充分的发挥，导致了党内权力的高度集中和党内民主的缺失，而且还使党的代表大会的最高监督机关的功能无法实施，致使党内一部分领导干部在对其缺乏有效的广泛的权利和权力制约的条件下，更容易走向腐败堕落之路。由此可见，将非常任制改变为常任制，是改革和完善党的代表大会制度的根本之处和当务之急。

各地党代会常任制试点的实践表明，实行常任制具有多方面的积极意义。首先，有助于充分发挥党的代表大会的作用。实行党的代表大会常任制，可以使代表大会成为充分有效的最高决策机关和最高监督机关。党委每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问，这样可以更好地树立党的代表大会的权威，使之充分发挥作为全国或一个地区中党的最高权力机关的作用。其次，可以充分发挥代表的作用，有利于始终保持党同人民群众的血肉联系。由于代表职务常任，能够经常地集中下级组织、党员群众和人民群众的意见和建议，成为党的领导机关经常联系广大党员和各方面人民群众的桥梁和纽带，使党的执政基础不断得到巩固和加强。再次，有利于提高党的决策的民主性、科学性和权威性，提高党的领导水平和执政水平。党的重大决策由党的最高权力机关作出，既有助于增加决策的科学性，避免重大决策失误，也增加了决策的合法性和群众性基础，使党的决策在广大党员群众中具有强烈的影响力和号召力，更容易为人们所接受。最后，党代会常任制的实行有利于党在执政条件下推进和深化自身建设。在和平建设时期，党的执政地位导致党的各级干部易犯主观主义、官僚主义和脱离实际、脱离群众的错误，存在着滥用权力、用权力去换取利益的危险。面对因权力配置或利益矛盾所引起的问题，加强思想政治教育这一我们党所熟悉的方法，固然仍能发挥作用，但不是根本之道。加强民主建设，从党和国家的制度上作出必要的安排，以制度来治党才是根本的方法。而党代会常任制就是其中最重要的一项制度安排。由此可见，实行党代会常任制，实际上要解决的是在党成为执政党后，如何加强执政能力建设，巩固执政地位的问题，其意义十分重大。

三、党代会常任制的探索方向

对实行党代会常任制，也有一些专家、学者提出了不同意见。有的认为，发展党内民主，实行党代会常任制的思路可以放弃。让党代会真正发挥作用，并不是让党代表经常开展工作、多开一些会就能解决的。囿于决策人数越多效率越低这一普遍政治逻辑，实行党代会常任制，一方面可能降低我们的政治效率，削弱党集中统一的优势，另一方面必然加大会议成本和日常开支，甚至造成严重的文山会海和官僚主义。有的认为，实行常任制后，党代会与人代会的职能出现严重交叉和重叠。有的认为，如果没有通盘的党政领导体制改革，仅仅搞一个党代会常任制没多少实际意义。还有的认为，乡镇一级党代表大会不宜实行常任制，乡镇一级党内民主的发展方向主要是直接民主制。

以上这些不同意见初看起来，是对党代会常任制的否定，从另一角度来看，也表明目前的党代会常任制还很不完善，还有许多解不开的结。根据各地一些党代会常任制的试点情况，并参考部分专家、学者的一些观点，我们认为党代会常任制着重需要在以下四个方面进行探索：

1、关于党代会常任制的价值取向问题。目前已有的试点经验也表明，建立党代会常任制的一项主要的工作，就是探索和建立党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，即建立党代会常任制的具体机制。关键的问题在于：我们究竟要建立一种什么样的机制，这种机制的基本价值取向及衡量标准究竟是什么？目前在各级各类的党代会常任制的试点中，已经初步形成了多种具体的机制，如党代表遴选机制、党代会年会制、党内情况通报制、党委与党代表联系制、重大决策征求意见制、党代表权利保障制、党代表提案制、党代表联系党员群众制等。如何评价和发展完善这些具体机制，的确需要有一个基本的价值取向及衡量标准。成都市委党校教授刘益飞在《建立党代会常任制的三个关键性问题》一文中，对党代会常任制的价值取向及衡量标准作出了论述。他认为，党代会常任制的价值取向及衡量标准就是邓小平在党的八大《关于修改党章的报告》中所指出的：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。这不仅是建立党代会常任制的初衷，也是指导常任制的具体机制设计的基本价值取向，同时也应是衡量常任制建设是否成功的基本标准。如果做不到这一点，那么常任制就失去了“最大好处”，也就没有什么太大的意义及建立的必要。为此，党代会常任制具体机制的建设，应紧紧围绕“党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”的总要求来进行。即使短时期还达不到这个要求，也应按照这个要求的方向去循序渐进地努力，而不应偏离这个方向。以此来衡量，目前在对党代会常任制的认识和实践中都存在着一些值得注意的问题。例如，一些地方只是把常任制作为党委领导下发扬党内民主的一项具体工作，或然性很大；不少党组织对常任制的认识远没有达到“最高决策机关和最高监督机关”的境界，在实践上缺乏积极性和突破传统的权力过分集中体制的决心；在现行的一些关于常任制的试点中，在制度机制的设计和实践上，基本上囿于党内传统的权力格局，远不能体现“根本的改革”的要求，尤其是常任制的监督功能明显弱化。所以，在建立党代会常任制的具体机制中，清醒认识和始终坚持正确的价值取向及衡量标准，实在是一个至为关键的问题。这个问题实际上涉及党代会常任制的生命力及其真实的意义。如果忽视这个问题，党代会常任制的建设就可能是“新瓶装旧酒”，甚至可能走向形式主义的误区。

2、关于设立党代会常设机关的问题。实行党代表大会常任制后，要不要建立它的常设机关？这是一个难以回避而又亟需研究和解决的问题，也是一个有争议的问题。对于这个问题，大致有三种不同的思路和主张：一是认为无须建立常设机关。仍像以往实行的代表大会制度一样，只不过类似于“八大”那样，可以一年召开一次党的代表大会，即实行“年会制”。也有人主张，在实行这种“年会制”的基础上，对党的委员会制度进行一定改革，使全委会在代表大会闭会期间只行使决策权，而常委会只行使执行权，也就是在一定程度上实行决策权与执行权的分离。以上这种不设常设机关、只是由同样的代表多开几次会议的常任制，严格地说，还不是代表大会的常任制，而是代表大会代表的常任制。这样的改革，无疑比几年只开一次代表大会的制度前进了一步，但是前进的步伐极其有限。二是主张建立“党代表联络办公室”之类的机构作为常设机构。有些实行党代会常任制试点的地方，从实践中感到，只实行党代会常任制，而不建立常设机关，党代表在党代会闭会期间由于没有组织载体，就会因分散在不同地方和单位而无法开展活动。针对这种情况，就建立了“党代表联络办公室”之类的机构作为一种常设机关。具体而言，办公室挂靠在党委的组织部，由组织部副部长兼任办公室主任，并配备专职副主任和办公室人员。这样做，只不过为代表的活动创造了一定的便利条件。这种“党代表联络办公室”与党代会常设机构应有的职能、性质和地位相差甚远。三是主张建立由代表大会选举产生的常设委员会，作为代表大会的常设机关。类似于人大常委会那样，常设委员会在代表大会闭会期间行使代表大会的职权。中央党校教授王贵秀就是其中的代表。他认为，只有建立由党的代表大会选举产生的常设委员会，才能使党的代表大会在闭会期间具有行使其职权的组织载体，从而成为名符其实的“常任制”。否则，如果没有这样的常设委员会，那么党的代表大会即使实行所谓的“年会制”，每年召开一次，也只不过是增加了几次短暂的会议，在大量的时间内仍然没有组织载体，无法始终发挥其“最高领导机关”、“最高决策机关”、“最高监督机关”的职能和作用。我们也倾向于这种思路。

3、关于党代会与党委、纪委的关系问题。党代会常任制的价值取向，决定了党代会常任制不能仅仅停留在党代表个人的行权层面或建立党内民主机构层面，而应通过改革使之真正成为党的权力机关、决策机关和监督机关。由于实行代表大会非常任制，在代表大会闭会期间的长时间内，党的委员会不得不行使代表大会的职权，对重大问题既实施决策，又负责执行和监督。在党内虽然有纪委的专门监督，便按照现行党章的规定，纪委的监督是“在党委的领导下”进行的，或者只是“协助”党委而已，因而纪委的监督实际上也就是党委的监督。党的委员会集“决策”、“执行”、“监督”于一身，使得党内“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”难以建立起来。为了从根本上改变这种状况，必须与实行党代会常任制相适应，对党内权力进行合理划分，实行党内的决策权、执行权和专门监督权的分立。中央党校教授王贵秀在《改革和完善党的代表大会制度十议》一文中，比较详细地介绍了对党内权力进行合理划分的设想。中央一级的改革是：(1)党的全国代表大会及其常设委员会，分别在代表大会开会期间和闭会期间行使决策权。常设委员会向代表大会负责，受代表大会监督。(2)党的全国代表大会选举产生的中央委员会，作为代表大会及其常设委员会的执行机关，专门行使执行权，向代表大会及其常设委员会负责。中央委员会选举产生的常务委员会，在中央委员会闭会期间执行和组织实施代表大会及其常设委员会和中央委员会的决议和决定。为了使中央委员会和它的常委会名符其实，可以考虑恢复“六大”前的名称：“中央执行委员会”、“中央执行委员会常务委员会”。(3)党的代表大会选举产生中央纪律检查委员会作为党内专门监督机关，行使专门监督权。与中央一级改革相配套，党的地方组织进行也要相应的改革：党的地方代表大会及其选举产生的常设委员会，行使决策权；由地方党代表大会选举产生的党委会，行使执行权；由地方党代表大会选举产生的纪律检查委员会行使专门监督权。各级纪委向代表大会及其常设委员会负责，受代表大会及其常设委员会领导和监督；与同级党委平行，不受其制约。

4、关于党代会的代表问题。从现实来看，关于党员代表至少有四个问题值得重视和研究：第一，党代表人数过多。从“十二大”到“十六大”，党的全国代表大会的代表分别为1545人、1936人、2035人、2120人。抽象地说，代表人数多，可以体现代表的广泛性。但多到什么程度需要有一个合理界限，而并不是代表越多越民主。从实际操作的角度看，代表过多反而增大会议成本，不利于会议的召开；更重要的是，代表人数过多不利于深入讨论问题和审议议案，从而使民主受到限制。因此，随着代表大会实行常任制和其他方面的改革，党的全国代表大会的代表人数应有大幅度的减少(比如说是否可以减少一半)。地方党代会的代表人数也可以根据各自的不同情况大幅度减少。其次，在党代表中领导干部所占比例过大。党的代表大会，实际上是“党员代表大会”，而不是党的领导干部的代表大会。因此，普通党员(非领导干部党员)在党的代表大会的代表中，无论如何应该是主体。但是，实际情况恰恰相反，无论是党的全国代表大会还是地方各级代表大会，各方面各部门的领导干部占到了70-80%。《中国共产党地方组织选举工作条例》规定：在地方党代会代表中领导干部可占70%。这样的结构比例，实际上很容易使“党员代表大会”变成“党员领导干部代表大会”，这样就有违“党员代表大会”的本义。因此，应该从制度上作出规定，确保普通党员起码占到代表总人数的50%以上。即使不能一步到位，也应该分步骤逐渐实现。第三，党员代表产生的程序化、公开化问题。现行党员代表产生的一个关键性环节即在基层党员和党组织推选候选人后，由党的领导机关进行“集中”(或叫“平衡”)，显得较为模糊，公开性和可监督性不够，有时往往成为领导人意志或领导机关内定方案的实现方式。这种方式在日益开放及党内民主意识不断增强的时代条件下，已明显不合时宜，对此应进行认真的改革。党代会及其常任制是一种代议制的民主方式，党员代表的产生直接涉及党代会常任制的合理性、合法性及其功能的发挥。党代表产生的最有说服力和公信力的制度选择，就应是在现代政治文明发展中所确立的民主竞选制度。就是说，党员代表的产生也要坚持公开、平等、竞争的原则，逐步在党内形成透明度很高的民主竞选机制，改变长时期以来许多党员不明白自己的“代表”是谁、是怎么产生的、自己的权利是怎么委托的不正常情况。第四，关于党代表的职权问题。目前常任制试点单位赋予党代表在代表大会闭会期间的权力主要是情况通报权、视察权、建议权、评议权等。我们认为，地方各级党代表还应享有《中国共产党党内监督条例(试行)》给予各级地方党委委员、纪委委员的询问和质询权，罢免或撤换要求权等。