从制度上避免当一把手的意见为主的情况发生

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我们党是执政党,党的执政地位和领导作用是通过党的各级领导班子实施正确的领导来实现和保证的。而在一个单位、一个部门的领导班子和全局工作中,“一把手”又处在关键地位,起着核心作用。改革开放以来,随着计划经济向市场经济的转轨,原来属于高度集中的某些权力不断下放,一些单位和部门的党政“一把手”的权力不断扩大和集中。由于我国现阶段权力制约和监督机制尚未完善,在有些单位出现了“一把手“与党（工）委会大部分成员意见不一致时却仍以”一把手“的意见为主的现象，致使一些人便滥用职权,谋取私利。近年来党政“一把手”违纪犯法案件居高不下的事实告诉我们,加强对“一把手”的权力制约不但是探索社会主义市场经济体制下反腐倡廉的重要课题,也是贯彻从严治党的重要环节和内容。如何从制度上避免当“一把手“与党（工）委会大部分成员意见不一致时却仍以”一把手“的意见为主的情况发生这个问题，主要还是要坚持党的集体领导原则,完善党的集体领导制度,这无疑是实现党的决策民主化、科学化,避免个人专断而导致权力失控的重要途径。

一、集体领导,是党的民主集中制原则在领导制度上的集中体现

在民主基础上的集中,在集中指导下的民主,既是我们党的基本组织原则和制度,也是基本的政治原则和制度。无产阶级政党正是按照这一原则和制度组织发展起来的。列宁在建设俄国布尔什维克党的过程中,第一次明确地提出了民主集中制这一科学概念,并把这一原则运用于俄国共产党的建设之中。中国共产党一开始就是按照民主集中制原则建立起来并进行活动的。党的一大党纲明确提出:“共产党应该是民主集中制。”从二大到十大,这一原则的贯彻走过了一条曲折的道路。自党的第十一届三中全会以来,我们党的第二代、第三代领导人,总结了“”的沉痛教训,致力于民主集中制建设。特别是党的十四届四中全会把民主集中制提到了党的根本组织制度和领导制度的高度。在党的十五大报告中,同志明确指出:我们党是在马克思主义指导下按照民主集中制组成统一的整体,为实现共同的目标而奋斗,这是巨大的组织优势。

按照民主集中制原则组织起来的无产阶级政党其党内权力结构和运行机制是:党的最高权力机关是党的代表大会,由它选举产生党的各级委员会,再由党的各级委员会选出常委会(中央还要选出政治局)、书记、副书记,组成各级党的领导核心。党的各级组织实行集体领导,重大问题由集体讨论决定,任何个人无权决定重大事情,而书记、常委会和党委会的活动与决定,都不能超出党员代表大会的决议和党章的规定。我们党的章程规定:“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”这是由党的性质及其历史使命所决定的,是党的民主集中制原则在党的领导制度上的集中体现,也是中国共产党区别于西方资产阶级政党党魁制、总裁制的根本所在。可是,在党内政治生活实践中,权力过分集中的现象仍然存在,党内的家长式人物仍有活动的舞台。在一些地方个人凌驾于党的代表大会和党委会集体之上,滥用职权、发号施令,违规决策,这在我们党的历史上教训是十分深刻的。陈独秀、王明、都曾搞个人说了算,给中国革命造成了重大损失;新中国成立后,一九五八年批评反冒进,一九五九年“反右倾”以来,党和国家的民主生活逐渐不正常,一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象不断滋长。这种封建家长制作风严重削弱了党的组织。在改革开放的过程中,这种权力过分集中的格局、“家长制”和一言堂的作风虽已有所改变,但并未从根本上革除,形形色色的特权思想、官僚主义依然存在,使党的民主集中制在一些地方和部门遭到严重破坏,集体领导形同虚设,形成了这样那样的特权。使权力失去制约成为产生腐败的一大根源。一些思想品质恶劣者,恣意利用手中的权力为所欲为,侵吞国家和人民的财产,奢侈腐化。无论是北京的陈希同、王宝森,还是广东高森祥、欧阳德；无论是泰安的胡建学,还是云南的褚时健;无论是江西的胡长清,还是广西的成克杰……无一不是搞家长制、个人说了算,违背党的集体领导原则、破坏党集体领导制度的结果。其腐化堕落的事实都毫无例外地说明,党的民主集中制遭到破坏,必然带来党员领导干部的腐败。原泰安市委书记胡建学就曾大言不惭地说:“在泰安,我说了算,我想干什么,就干什么……”可见,在他的眼里根本没有班子成员说话的余地,其他党员、群众的意见更不待言了。因此,邓小平同志曾尖锐地指出:“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误。”“这种官僚主义常常以‘党的领袖’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现,这是真正的管、卡、压。许多重大问题往往是一两个人说了算,别人只是奉命行事。”

同志说过,领导者的责任,归纳起来主要是出主意、用干部两件事,要出好主意、用好干部,从根本上讲就是要认真贯彻民主集中制原则。因此,领导干部对党的集体领导坚持和维护得怎样,直接反映出其对党的民主集中制原则理解贯彻得如何,也就是在反腐败问题上是否以身作则的一个有效的检验。要制约各级党政“一把手”手中的权力,关键要从党内做起,各级党委要认真贯彻党的民主集中制原则,坚持集体领导。

二、坚持党的集体领导原则,制约“一把手”的权力扩张行为

党的性质和历史使命决定了党的各级领导机关实行委员会制,也就是集体领导、集体负责,凡属于党内的重要问题,都要由党委集体研究、集体决定、集体负责,集体决定了的问题,要由党委成员分工负责去贯彻执行,把党委集体的决定落实到实处。这在认识上应该说绝大部分人都是清楚的,但在实践上往往难以真正实现。书记作为某一个单位或部门的一把手，大多数能按照党的集体领导的原则实行领导决策，但也有少数人摆不正个人的位置，总想使自己成为党内的家长、首长,将个人凌驾于党委集体之上,把个人的意见视为党委的决定和指示。因此,我们必须要继承和发扬我党优良的民主传统,在讨论重大问题时,发扬民主、充分酝酿,不由个人或少数人匆忙作出决定,而是按照少数服从多数的原则实行投票表决,从而使民主集中制成为一种严格的制度。要充分体现党的集体领导原则,保障领导集体中每个成员应有的权利,防止个人意见代替集体决定,规范“一把手”的权力行使,有效地遏制其权力滥用行为,需要在如下几个方面作出努力:

第一,要正确理解民主集中制中“民主”和“集中”的科学含义,坚持群众路线。民主集中制作为党的组织制度和政治纪律,其中的“民主”应是整个党的组织内部的民主,还包括广大群众的民主,即在充分听取群众意见的基础上的班子内部的充分民主。“集中”就是要在充分的党内民主和群众民主的基础之上,集中多数人认为比较正确的意见,而不是仅仅集中“一把手”或者一两个主要领导的意见,也不是多数人意见的简单体现,当然也不可能集中每个人的意见。如果把“集中”只理解成是集中“一把手”或者一两个主要领导的意见,就会给某些家长制作风严重的人利用和借口“集中”来压制民主,搞一言堂,个人说了算,使民主成为愚弄人的形式。因此,“一把手”要充分认识民主集中制中“民主”和“集中”的科学含义,在决策中坚持走群众路线,在充分尊重和发挥党员群众的创造精神的基础上,班子成员认真讨论、集体决定,以避免个人决策中的重大失误,防止权力不适当地集中而导致滥用的行为发生。

第二,“一把手”要主动营造团结、和谐的组织氛围,为集体控权提供环境条件。“一把手”上任前多是单位中出类拔萃的人物,既是群众公认的能人,又是上级领导眼中的“红人”,这容易使他们自恃高明,工作中惟我独尊,好听赞美之词,厌听逆耳之言。这必然会日益脱离群众,导致权力私有化倾向。因此,要调动班子成员和广大人民群众的积极性、创造性,“一把手”首先要有民主作风,能平等待人,与组织成员经常沟通,相互信任,力戒相互之间的猜疑、戒备。讨论问题时不轻易发表自己的意见,而是要善于启发和引导委员们充分发表意见,特别要鼓励大家发表不同意见,听得进与自己意见相左的看法。并且善于根据大家的意见修正、补充自己的意见。要主动防止和自觉克服惟我独尊的心理,在团结和谐的气氛中实行集体控权。

第三,加强党内民主教育,增强党委成员的民主意识,提高其履行职责的自觉性。党委的集体领导是以其成员的积极参与为基础的,委员是领导集体的一员,有着各自明确的职、权、责。领导集体的功与过,都与自己密切相关,而不是书记个人的事。而且,党委成员一般都是通过民主推荐、选拔出来的优秀分子,一般说来,他们不但具备思想好、能力强、水平高等良好的综合素质,而且在相当程度上能代表广大党员和群众的利益,反映他们的意志和愿望。但现实中由于权力不适当地集中而导致“一把手”权大位重,使有的班子成员为了谋求政治上的“进步”想方设法与“一把手”之间建立起人身依附关系,混淆党的集体领导与行政首长负责制;有些怕被误解为有“野心”、“想篡权”、“闹分裂”而不敢行使自己应有的职权。因此,党委成员要自觉接受党内民主教育,加强党性锻炼,树立集体智慧高于个人智慧观念、政治平等观念和权利义务观念,增强大局意识,积极出主意,想办法,克服盲目服从和随意从众心理,敢于发表意见,特别是经过深思熟虑的不同意见,善于坚持和阐明自己认为是正确的意见,并在尊重和执行集体决定的前提下善于保留自己的意见。当“一把手”有扩张权力倾向时,要本着讲党性、讲正气的原则和精神,敢于及时点拨、提醒和批评,正确行使各自的权力,以实现科学、高效的集体领导。

第四,进一步健全领导班子的集体议事规则,完善议事程序,使集体决策规范化、制度化,防止形式主义和走过场。正确而完善的规则和严格的程序是每项活动得以有效开展的有力保证。当前在坚持集体领导方面之所以还存在这样那样的问题,缺乏具体的集体议事规则和实际可操作的程序也是一个重要原因。纠正这种现象,最重要的是按照少数服从多数的原则,制定党委的议事规则和决策程序,把少数服从多数的原则具体化、制度化,使民主集中制原则由软件变成硬件,要使党委会形成具体有效的机制和议事规则,杜绝那些可能产生把个人凌驾于集体之上,按照个人意志决定党的工作与活动的可能,使党委会的活动和决策有规可循,并对违规行为制定明确的处置办法,才能有效地防止或减少书记个人滥用职权、违规决策的现象发生。因此,必须坚持:凡是涉及党和国家的路线、方针、政策的大事,重大工作任务和部署,重要干部的任免、调动和处理,群众利益方面的重要问题,以及上级领导机关规定应由集体决定的应该提请党委会、常委会,让其充分酝酿、集体讨论、会议决定。任何个人都无权决定重大问题。领导集体作出的决定,每个成员都必须坚决执行。对没有召开领导班子会议、没有经过酝酿和讨论的决定应宣布无效;如果在讨论重大问题时出现原则分歧就不能付诸表决,必须经过多次讨论使多数成员达成共识后才进行表决。在操作程序上应坚持按照提出议题——调查研究——开会讨论——投票表决的基本过程进行,而不随意跳过某个环节。

第五,建立集体决策的投票表决制度。这是体现集体领导,制约个人或少数人权力垄断的重要办法。在实际生活中,一些党组织讨论决定重大问题时通常采用口头表决或举手通过的形式,较少进行投票表决。为真正体现少数服从多数的原则,需要明确投票表决制度的使用范围,在充分酝酿讨论的基础上进行秘密填票,当场公布投票结果,并严肃查处投票表决中的不正之风。在领导集体讨论和表决重大问题时,“一把手”和其他成员地位平等,只有普通的一票,而无其他特权,否则集体领导就有名无实。